Civil servant's audit and project-management roles held unrelated; integrity report annulled, agency's appeal rejected.

Şedinţa publică din data de 25 februarie 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Alba Iulia, secţia de contencios administrativ şi fiscal, reclamanta A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, anularea Raportului de evaluarea nr. x/11.07.2018.

2. Hotărârea primei instanţe

Curtea de Apel Alba Iulia, secţia de contencios administrativ şi fiscal, sentinţa nr. 249 din 26 noiembrie 2018, a admis acţiunea formulată de reclamantă şi, în consecinţă, a anulat Raportul de evaluare nr. x/11.07.2018 emis de pârâtă.

Totodată, a obligat pârâta să plătească reclamantei suma de 2500 RON, cu titlu de cheltuieli de judecată.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs pârâta Agenţia Naţională de Integritate, invocând motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

În motivarea căii de atac, recurenta a susţinut că hotărârea atacată a fost dată cu încălcarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material şi a materialului probator.

Astfel, a făcut trimitere la atribuţiile funcţiilor publice deţinute de reclamantă la Direcţia relaţii publice şi informatică din cadrul Consiliului judeţean Alba, respectiv de şef birou relaţii publice, iar ulterior de auditor la Biroul audit public intern, şi la atribuţiile funcţiilor de manager proiect, respectiv de coordonator proiect, remunerate, la B. S.R.L. şi C. S.R.L..

Potrivit recurentei, contrar celor reţinute de prima instanţă, inspectorul de integritate a indicat în mod corect legătura indirectă între atribuţiile exercitate de reclamantă ca auditor public intern şi atribuţiile exercitate în sectorul privat la cele două societăţi comerciale.

Astfel, din compararea atribuţiilor exercitate în funcţia publică cu cele exercitate în sectorul privat rezultă că reclamanta a desfăşurat activităţi economico-financiare remunerate care sunt în legătură indirectă cu atribuţiile exercitate ca funcţionar public, potrivit fişei postului, putându-se observa că parte din atribuţiile exercitate la cele două societăţi au legătură cel puţin indirectă cu atribuţiile exercitate ca auditor intern, fiind vorba despre activităţi economico-financiare.

Totodată, recurenta a considerat că prima instanţă a reţinut greşit inclusiv prevederile Ghidului privind incompatibilităţile şi conflictele de interese, aflat pe pagina de internet a Agenţiei, respectiva situaţie analizată în cuprinsul Ghidului referindu-se la situaţia în care auditorul public intern desfăşoară activitate remunerată în cadrul unul proiect finanţat din fonduri europene beneficiarul finanţării fiind instituţia publică în care lucrează.

Or, răspunsul respectiv nu are aplicabilitate în cauză, pentru că reclamanta a deţinut funcţiile de manager proiect şi coordonator proiect în entităţi private faţă de care nu avea competenţa de a efectua activităţi de audit, aşa încât nu este aplicabilă excepţia prevăzută de art. 94 alin. (22) din Legea nr. 161/2003, ceea ce interesează în vederea stabilirii situaţiei de incompatibilitate fiind prevederileart. 96 din acelaşi act normativ.

În opinia recurentei, chiar dacă există deosebiri între activitatea managerului şi a coordonatorului de proiect şi între activitatea de audit desfăşurată de reclamantă, a apreciat că, din perspectiva art. 96 Legea nr. 161/2003, între cele două activităţi există cel puţin o legătură indirectă, intenţia legiuitorului fiind aceea de a face o legătură între pregătirea profesională a funcţionarului public şi funcţia pe care acesta o exercită, iar atribuţiile exercitate de reclamantă atât în domeniul privat, cât şi în sectorul public fac parte din domeniul economico-financiar.

În concluzie, a solicitat admiterea recursului, casarea hotărârii atacate şi, pe fond, respingerea acţiunii, fiind neîntemeiată.

4. Apărările intimatei-reclamante

Prin întâmpinare, intimata-reclamantă A. a solicitat respingerea recursului şi menţinerea sentinţei atacate, fiind temeinică şi legală.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor formulate de recurentşi în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Intimata-reclamantă a învestit instanţa de contencios administrativ cu o cerere vizând anularea Raportului de evaluare nr. x/11.07.2018, emis de recurenta-pârâtă.

Curtea de Apel Alba Iulia a admis acţiunea reclamantei şi a anulat raportul de evaluare contestat.

Soluţia Curţii de apel este corectă, fiind adoptată şi de instanţa de control judiciar, în urma propriului demers de aplicare a dispoziţiilor legale la situaţia de fapt.

Prin raportul de evaluare contestat s-a reţinut că reclamanta a încălcat regimul juridic al incompatibilităţilor, având în vedere că în perioada 17.02.2012 - 31.12.2015 a desfăşurat activităţi economico - financiare remunerate care sunt în legătură directă sau indirectă cu atribuţiile desfăşurate ca funcţionar public, încălcând astfel dispoziţiile art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003.

Instanţa de control judiciar constată că nu poate primi criticile recurentei care, în esenţă, sunt centrate pe împrejurarea că, din compararea atribuţiilor exercitate în funcţia publică cu cele exercitate în sectorul privat, rezultă că reclamanta a desfăşurat activităţi economico-financiare remunerate care sunt în legătură indirectă cu atribuţiile exercitate ca funcţionar public, potrivit fişei postului.

Din această perspectivă sunt relevante prevederile art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei funcţionarii publici, potrivit cărora,

"Funcţionarii publici, funcţionarii publici parlamentari şi funcţionarii publici cu statut special pot exercita funcţii sau activităţi în domeniul didactic, al cercetării ştiinţifice, al creaţiei literar-artistice. Funcţionarii publici, funcţionarii publici parlamentari şi funcţionarii publici cu statut special pot exercita funcţii în alte domenii de activitate din sectorul privat, care nu sunt în legătură directă sau indirectă cu atribuţiile exercitate ca funcţionar public, funcţionar public parlamentar sau funcţionar public cu statut special, potrivit fişei postului".

În cauză, se reţine, în ceea ce priveşte funcţia publică de auditor la Biroul de Audit Public Intern din cadrul Consiliului Judeţean Alba deţinută de către reclamantă în perioada analizată, că din fişa postului rezultă atribuţiile acesteia care constau în: exercită audit intern asupra tuturor activităţilor desfăşurate de aparatul de specialitate din Consiliul Judeţean Alba şi de instituţiile aflate în subordine, cu privire la formarea, utilizarea, administrarea fondurilor publice precum şi la administrarea patrimoniului public, desfăşoară audituri ad-hoc, respectiv misiuni de audit public intern cu caracter excepţional, auditează angajamentele bugetare si legale din care derivă direct sau indirect obligaţii de plată, inclusiv din fondurile comunitare, auditează plăţile asumate prin angajamente bugetare si legale, inclusiv din fonduri comunitare, auditează vânzarea, gajarea, concesionarea sau închirierea de bunuri din domeniul privat al Consiliului Judeţean Alba, auditează modul de constituire a veniturilor Consiliului Judeţean Alba, respectiv modul de autorizare şi stabilire a titlurilor de creanţă, precum si a facilitaţi lor de încasare a acestora, auditează modul de alocare a creditelor bugetare, auditează sistemul contabil si fiabilitatea acestuia, auditează sistemul de luare a deciziilor, auditează sistemele de conducere şi control, precum si riscurile asociate unor astfel de sisteme, auditează sistemele informatice, raportează periodic asupra constatărilor, concluziilor si recomandărilor rezultate din activităţile sale de audit, efectuează activităţi de audit public intern pentru a evalua daca sistemele de management financiar şi control ale aparatului de specialitate din Consiliului Judeţean Alba şi a instituţiilor aflate în subordine sunt transparente şi sunt conforme cu normele de legalitate, regularitate, eficienţă, eficacitate şi economicitate, participă la elaborarea proiectului planului anual de audit public intern, participă la întocmirea raportului anual de audit public intern, evaluează şi îmbunătăţeşte eficacitatea sistemului de conducere bazat pe gestiunea riscului, asigură implementarea, menţinerea şi îmbunătăţirea Sistemului de Management al Calităţii în propria activitate, respectă cerinţele documentaţiei "Sistemului de management al calităţii în propria activitate.

Totodată, în perioada analizată, reclamanta a fost angajată şi a B. S.R.L., deţinând funcţia de manager de proiect, în baza contractului individual de muncă cu timp parţial nr. 18/17.02.2012 (încetat în data de 31.12.2015), obiectivul funcţiei constând în implementarea proiectului cu titlul "Instruieşte-te şi modelează-ţi viitorul", cu atribuţii constând în: planifică utilizarea în timp a resurselor umane, financiare şi materiale, urmăreşte utilizarea în mod optim a resurselor alocate pentru a atinge obiectivele asumate, observă derularea proceselor, înregistrarea regulată a activităţilor, colectarea de informaţii referitoare la toate aspectele legate de implementarea proiectului, coordonează elaborarea rapoartelor tehnico-financiare si cererile de rambursare; gestionează riscurile care pot apărea pe parcursul derulării proiectului prin identificarea acestora, evaluarea lor şi stabilirea măsurilor necesare pentru eliminarea sau reducerea efectului acestora, coordonează activităţile necesare pentru o bună desfăşurare a serviciului de contabilitate, completează şi/sau predă la semnat documentele financiare; relaţionează cu banca şi trezoreria, organizează arhiva pentru documentele financiare şi contabile, întocmeşte (după caz) raportarea financiară către administrator, finanţatori si parteneri.

De asemenea, în perioada 20.04.2015-31.12.2015, reclamanta a fost angajată şi a C. S.R.L., deţinând funcţia de coordonator proiect, în temeiul contractului individual de muncă pe perioadă determinată nr. 111/07.04.2015, obiectivul funcţiei constând în implementarea proiectului cu titlul "Oportunităţi prin antreprenoriat social", având ca atribuţii: monitorizează activităţile desfăşurate, gestionează riscurile care pot afecta îndeplinirea obiectivelor proiectului, identifică progresele înregistrate şi problemele apărute şi aplică la timp corecţiile necesare pentru Partenerul 3, se implică în întocmirea raportărilor tehnice şi financiare, parţiale şi finale ale proiectului pentru Partenerul 3, derulează activităţi cu terţii (instituţii bancare, autorităţi publice, organe fiscale etc.), îşi asumă responsabilitatea respectării întocmai a prevederilor Contractului de Finanţare, analizează periodic activitatea proprie şi propune acţiuni corective şi preventive.

Instanţa de control judiciar are în vedere şi prevederile Legii nr. 672/2002, care defineşte auditul public intern drept o activitate funcţional independentă şi obiectivă, de asigurare şi consiliere, concepută să adauge valoare şi să îmbunătăţească activităţile entităţii publice. Acesta ajută entitatea publică să îşi îndeplinească obiectivele, printr-o abordare sistematică şi metodică, evaluează şi îmbunătăţeşte eficienţa şi eficacitatea managementului riscului, controlului şi proceselor de guvernanţă.

Rezultă astfel că, în esenţă, activitatea de audit public intern este o activitate de analiză şi evaluare a activităţilor desfăşurate în cadrul entităţii publice, menită să îmbunătăţească eficienţa şi eficacitatea managementului riscului, controlului şi proceselor de guvernanţă, iar actul normativ care îl reglementează prevede că auditorii interni nu trebuie implicaţi în vreun fel în îndeplinirea activităţilor pe care în mod potenţial le pot audita şi nici în elaborarea şi implementarea sistemelor de control intern al entităţilor publice.

Se are în vedere şi faptul că managementul de proiect constă în planificarea, coordonarea, conducerea si controlul proiectului pe durata ciclului de viaţă al acestuia, astfel încât să se realizeze obiectivele proiectului în termenele, cu costurile şi de calitatea stabilită.

Altfel spus, activitatea de management a proiectului este o activitate de a realiza şi implementa un proiect la nivel operaţional.

Referitor la activitatea de coordonator de proiect, se poate afirma că aceasta este de realizare şi implementare a unui proiect la nivel operaţional, însă pentru un partener din cadrul proiectului.

Se observă astfel, comparând cele trei activităţi prin prisma atribuţiilor înscrise în fişa postului, că managerul/coordonatorul de proiect implementează proiecte, în timp ce auditorul intern este cel care evaluează sistemul implementat, neexistând o suprapunere între cele două activităţi.

Prin urmare, se poate concluziona că nu există o legătură directă între atribuţiile exercitate de reclamantă ca funcţionar public, potrivit fişei postului, şi activităţile remunerate desfăşurate în sectorul privat, pe baza unor contracte de muncă, şi nici o legătură indirectă, pentru că exercitarea funcţiei de manager de proiect, respectiv coordonator de proiect necesită deţinerea unor competenţe diferite de cele ale funcţiei publice de auditor public intern conform Standardului ocupaţional elaborat de Autoritatea Naţională pentru Calificări, cum corect a reţinut şi prima instanţă.

Cu alte cuvinte, activitatea reclamantei desfăşurată în sectorul privat ca manager de proiect/coordonator de proiect nu are legătură directă sau indirectă cu atribuţiile exercitate ca funcţionar public cu funcţie de execuţie, potrivit fişei postului.

În aceste condiţii, afirmaţia generică a recurentei, în sensul că există o legătură indirectă între activităţile desfăşurate de intimată în sectorul public şi domeniul privat întrucât acestea fac parte din domeniul economico-financiar nu este suficientă pentru a considera îndeplinită ipoteza avută în vedere de legiuitor cu prilejul edictării interdicţiei prevăzute la art. 96 alin. (1) teza a II-a din Legea nr. 161/2003.

Este de subliniat faptul că raţiunea acestei interdicţii urmăreşte evitarea întocmai a potenţialelor conflicte de interese, ce se pot concretiza atunci când funcţionarul public, pentru a da întâietate intereselor sale private, omite sau îşi îndeplineşte defectuos atribuţiile de serviciu. Astfel, ceea ce legiuitorul protejează prin interdicţia analizată este funcţia publică, împiedicând astfel funcţionarul public să-şi direcţioneze expertiza în folosul activităţii private desfăşurate într-un domeniu de activitate identic.

În fine, contrar susţinerilor recurentei, se reţine că judecătorul fondului a interpretat corect susţinerile acesteia din Ghidul privind incompatibilităţile şi conflictele de interese editat de Agenţia Naţională de Integritate, ediţia 2017, potrivit cărora un funcţionar public de conducere, încadrat la Serviciul Audit Public, nu poate desfăşura activitate remunerată în cadrul unui proiect finanţat din fonduri europene dacă exercită atribuţii ca auditor sau atribuţii de control asupra activităţii derulate în cadrul echipei de proiect. Per a contrario, rezultă că poate desfăşura alte activităţi în cadrul echipei de proiect, fără ca cele două funcţii să fie incompatibile.

Prin urmare, toate criticile formulate sunt nefondate, soluţia pronunţată de prima instanţă reflectă interpretarea şi aplicarea corectă a prevederilor legale incidente cauzei.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 alin. (1) din C. proc. civ. şi art. 20 din Legea nr. 554/2004, modificată şi completată, Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat, nefiind identificate motive de reformare a sentinţei în limitele art. 488 alin. (1) pct. 8 din acelaşi cod.

Totodată, va aplica prevederile art. 453 alin. (1) din C. proc. civ., potrivit cărora " Partea care pierde procesul va fi obligată, la cererea părţii care a câştigat, să îi plătească acesteia cheltuieli de judecată".

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul, formulat de pârâta Agenţia Naţională de Integritate împotriva sentinţei nr. 249 din 26 noiembrie 2018 a Curţii de Apel Alba Iulia, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Obligă recurenta-pârâtă la plata sumei de 4950 RON, cheltuieli de judecată, către intimata- reclamantă.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 25 februarie 2021, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.