Competence for public procurement contract execution disputes: civil vs. administrative jurisdiction after Law 212/2018 amendments

Şedinţa publică din data de 15 decembrie 2020

Asupra conflictului negativ de competenţă de faţă;

Din examinarea actelor şi lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a de contencios administrativ şi fiscal sub nr. x/2020, reclamanta S.C. A. S.R.L. a solicitat în contradictoriu cu pârâtul JUDEŢUL CLUJ prin CONSILIUL JUDEŢEAN CLUJ anularea documentului constatator nr. x/11.09.2019 şi a adresei nr. x/22.10.2019 de răspuns la plângerea prealabilă şi obligarea la plata cheltuielilor de judecată.

În motivarea în fapt a cererii, reclamanta a arătat că la data de 11.08.2011 părţile în litigiu au încheiat Acordul Cadru numărul 39/11939 ca urmare a declarării reclamantei câştigătoare în procedura de achiziţie publică lansată de partea potrivnică, scopul acordului fiind reprezentat de stabilirea elementelor/condiţiilor esenţiale care urmau a guverna contractele de executare de lucrări subsecvente ce aveau să fie atribuite pe durata de derulare a evocatului acord.

Contractele subsecvente aveau ca obiect executarea de lucrări prevăzute în listele de cantităţi anexe acordului cadru ce avea prevăzut un termen imperativ, acesta neputând depăşi data de 11.08.2015, prin acelaşi Acord Cadru fiind identificate 5 loturi reprezentând trasee ale unor drumuri judeţene din judeţul Cluj, statuându-se valoarea lucrărilor aferente fiecărui astfel de lot.

Prin documentul constatator referitor la îndeplinirea obligaţiilor contractuale nr. x/11.09.2019, pârâtul a constatat ca reclamanta nu a îndeplinit în mod corespunzător contractul, respectiv executantul nu a executat contractul în conformitate cu obligaţiile asumate, nu a respectat termenele intermediare sau finale conform graficului de execuţie, astfel că a decis rezilierea contractului.

Reclamanta a formulat plângere prealabilă împotriva documentului constatator nr. x/11.09.2019, respinsă prin adresa nr. x/22.10.2019.

În ceea ce priveşte nelegalitatea şi netemeinicia documentului constatator nr. x din 11.09.2019, reclamanta a arătat, în esenţă, că nelegalitatea documentului constatator se impune a fi privită dintr-o dublă perspectivă, pe de o parte ca efect al metamorfozării prin actul adiţional nr. x a contractului subsecvent de achiziţie publică într-unul comercial context, în care un asemenea act aidoma celui atacat nu îşi mai găseşte susţinerea legală iar, pe de altă parte, ca urmare a atestării unor aspecte necorespunzătoare realităţii legate de modalitatea în care au fost încheiate raporturile dintre părţi, fiind neadevărate menţiunile de la punctul 8 din document privind pretinsele abateri de la calitatea produselor, serviciilor sau lucrărilor contractate în sensul că reclamanta nu ar fi executat contractul în conformitate cu obligaţiile asumate şi nici aspectele legate de pretinsele nerespectări ale termenelor contractuale de livrare din culpă, în sensul că reclamanta nu ar fi respectat termenele intermediare sau finale conform graficului de execuţie.

În ceea ce priveşte netemeinicia şi nelegalitatea adresei nr. x din 22.10.2019 conţinând răspunsul la plângerea prealabilă, reclamanta a precizat următoarele:

Respectând prevederile speciale reglementate de art. 7 din Legea 554/2004, în acord cu dispoziţiile alin. (5) aparţinând art. 166 din H.G. nr. 395/2016, reclamanta a declanşat procedura prealabilă pentru revocarea Documentului Constatator repudiat, înregistrând-o la autoritatea publică pârâtă.

Ca răspuns, i-a fost transmis actul rubricat sub nr. x prin care era informată că Judeţul Cluj nu va revoca Documentul Constatator repudiat şi că aserţiunile sale ar fi nefondate şi neîntemeiate prin raportate la o aşa zisă notă de fundamentare înregistrată sub nr. x din 27.08.2019, privind aşa zisa necesitate şi oportunitate de reziliere a contractului, şi la notificarea de reziliere însăşi.

Evidenţiind neconformităţile şi lacunele cuprinse în cadrul adresei de răspuns emise faţă de plângerea prealabilă înregistrată de reclamantă, subliniind lipsa de temei factual şi juridic pentru refuzul de revocare a documentului constatator repudiat, reclamanta a apreciat că se impune anularea adresei x din 22.10.2019 cu toate consecinţele juridice ale acestei măsuri.

În drept, au fost invocate dispoziţiile Legii nr. 554/2004 şi art. 166 din H.G. nr. 395/2016.

Prin sentinţa civilă nr. 2308/24.06.2020 Tribunalul Bucureşti a dispus declinarea competenţei de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalului Cluj, secţia civilă, dosarul fiind înregistrat pe rolul acestei din urmă instanţe la data de 24.07.2020.

Asupra competenţei materiale şi funcţionale de soluţionare a cauzei, Tribunalul Bucureşti a reţinut incidenţa dispoziţiilor art. 53 alin. (1) şi alin. (1)1 din Legea 101/2016 privind remediile şi căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziţie publică, a contractelor sectoriale şi a contractelor de concesiune de lucrări şi concesiune de servicii, precum şi pentru organizarea şi funcţionarea Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor, în forma în vigoare la data formulării acţiunii, astfel cum a fost modificată prin Legea nr. 212/2018.

La data de 08.08.2018 O.U.G. nr. 45/2018 şi Legea nr. 212/2018 au modificat Legea nr. 101/2016 în sensul stabilirii faptului că litigiile care vizează executarea contractelor administrative sunt de competenta instanţei civile şi nu a celei de contencios administrativ, cererea de chemare în judecată fiind formulată ulterior acestei date.

Tribunalul Bucureşti a apreciat, de asemenea, că, în ceea ce priveşte competenţa materială, sunt aplicabile şi dispoziţiile art. 8 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ, nr. 554/2004, în forma în vigoare la data de 02.08.2018, când a fost modificată prin Legea nr. 212/2018.

Tribunalul Bucureşti a conchis în sensul că litigiul se încadrează în prevederile art. 53 alin. (1)1 din Legea 101/2016, întrucât obiectul litigiului vizează executarea unui contract de achiziţie publică.

În ceea ce priveşte competenţa teritorială de soluţionare a cauzei, Tribunalul Bucureşti a apreciat că sunt incidente dispoziţiile art. 53 alin. (1) si alin. (1)1 din Legea nr. 101/2016, ce stabilesc imperativ competenţa în favoarea instanţei civile de drept comun în circumscripţia căreia se află sediul autorităţii contractante, în cauză sediul autorităţii contractante, pârâtul Consiliul Judeţean Cluj, aflându-se în municipiul Cluj - Napoca.

Cauza a fost înregistrată pe rolul Tribunalului Cluj, secţia Civilă la data de 24.07.2020.

Prin notele depuse la data de 24.08.2020, reclamanta a invocat excepţia necompetenţei funcţionale a secţiei Civile a Tribunalului Cluj, arătând că soluţionarea cauzei este de competenţa secţiei de contencios administrativ si Fiscal a Tribunalului Cluj.

Prin sentinţa civilă nr. 370/2020, pronunţată de Tribunalul Cluj, secţia Civilă, la data de 24.08.2020, în dosarul nr. x/2020, instanţa a admis excepţia necompetenţei materiale procesuale a secţiei Civile a Tribunalului Cluj, excepţie invocată din oficiu, şi în consecinţă:

A declinat competenţa de soluţionare a cererii de chemare în judecată formulată de reclamanta A. S.R.L. în contradictoriu cu pârâtul JUDEŢUL CLUJ PRIN CONSILIUL JUDEŢEAN CLUJ, în favoarea Tribunalului Specializat Cluj.

Dosarul a fost înregistrat pe rolul Tribunalului Specializat Cluj la data de 09.09.2020.

La termenul de judecată din 22.09.2020 reprezentantul reclamantei a invocat excepţia necompetenţei materiale a Tribunalul Specializat Cluj potrivit alin. (4) al art. 166 din Legea contenciosului administrativ 554/2004.

Prin sentinţa civilă nr. 1211/2020 din 22 septembrie 2020, Tribunalul Specializat Cluj a admis excepţia necompetenţei materiale şi teritoriale a Tribunalului Specializat Cluj, invocată de reclamantă.

A declinat competenţa materială şi teritorială de soluţionare a cererii de chemare în judecată formulată de reclamanta A. S.R.L. în contradictoriu cu pârâtul JUDEŢUL CLUJ PRIN CONSILIUL JUDEŢEAN CLUJ, în favoarea Tribunalului Bucureşti, secţia a II- a contencios administrativ şi fiscal.

A constatat existenţa conflictului negativ de competenţă; a dispus suspendarea cauzei şi înaintarea dosarului Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie pentru soluţionarea conflictului de competenţă, în vederea stabilirii instanţei competente.

Analizând cu prioritate excepţia necompetenţei materiale şi teritoriale, Tribunalul Specializat Cluj a reţinut următoarele:

Litigiul din prezentul dosar nu se încadrează în prevederile tezei a II-a al art. 8 din Legea nr. 554/2004, întrucât instanţa nu a fost învestită cu o cerere care decurge din executarea contractului, ci a fost contestat un act unilateral emis de autoritatea publică, împreună cu răspunsul la plângerea prealabilă emis de această autoritate. Faptul că actul administrativ contestat se referă la contractul subsecvent de proiectare si execuţie de lucrări nr. x/11.08.2011 încheiat între reclamanta A. S.R.L. şi pârâtul JUDEŢUL CLUJ PRIN CONSILIUL JUDEŢEAN CLUJ nu schimbă natura acţiunii formulată în prezentul dosar, respectiv anularea actelor emise de pârâtă, conform art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Potrivit art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004: " Reclamantul persoană fizică sau juridică de drept privat se adresează exclusiv instanţei de la domiciliul sau sediul său. Reclamantul autoritate publică, instituţie publică sau asimilată acestora se adresează exclusiv instanţei de la domiciliul sau sediul pârâtului."

Potrivit dispoziţiilor art. 166 alin. (1) din H.G. nr. 395/2016, autoritatea contractantă are obligaţia de a emite documente constatatoare care conţin informaţii referitoare la îndeplinirea sau, după caz, neîndeplinirea obligaţiilor contractuale de către contractant/asociat şi, dacă este cazul, la eventualele prejudicii. Aceste documente pot fi contestate potrivit Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, după cum rezultă din prevederile art. 166 alin. (4) din H.G. nr. 395/2016.

Conform art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004: " Persoana vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim printr-un act administrativ unilateral, nemulţumită de răspunsul primit la plângerea prealabilă sau care nu a primit niciun răspuns în termenul prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. h), poate sesiza instanţa de contencios administrativ competentă, pentru a solicita anularea în tot sau în parte a actului, repararea pagubei cauzate şi, eventual, reparaţii pentru daune morale. (...)"

Conform art. 8 alin. (2) din Legea nr. 554/2004:

"Instanţa de contencios administrativ este competentă să soluţioneze litigiile care apar în fazele premergătoare încheierii unui contract administrativ, precum şi orice litigii legate de încheierea contractului administrativ, inclusiv litigiile având ca obiect anularea unui contract administrativ. Litigiile care decurg din executarea contractelor administrative sunt în competenţa de soluţionare a instanţelor civile de drept comun.".

Sediul reclamantei care se află în Bucureşti, astfel că în temeiul art. 8 alin. (1) şi art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, instanţa competentă material şi teritorial este Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal.

Înalta Curte, constatând existenţa unui conflict negativ de competenţă, în temeiul dispoziţiilor art. 135 alin. (1) şi (4) C. proc. civ., va pronunţa regulatorul de competenţă, stabilind în favoarea Tribunalului Specializat Cluj competenţa materială, funcţională şi teritorială de soluţionare a cauzei, pentru următoarele considerente:

Potrivit art. 133 pct. 2 teza a II-a C. proc. civ., există conflict negativ de competenţă în cazul declinărilor succesive, dacă ultima instanţă învestită îşi declină la rândul său competenţa în favoarea uneia dintre instanţele care anterior s-au declarat necompetente.

Verificând dacă sunt întrunite cerinţele acestui text de lege în vederea emiterii regulatorului de competenţă, Înalta Curte constată că instanţele aflate în conflict, Tribunalul Bucureşti, Tribunalul Cluj, secţia Civilă şi Tribunalul Specializat Cluj, s-au declarat deopotrivă necompetente să judece aceeaşi cauză, ultima instanţă învestită şi-a declinat la rândul său competenţa în favoarea primei instanţe care anterior s-a declarat necompetentă şi cel puţin una dintre aceste instanţe este competentă să soluţioneze cauza.

Fiind îndeplinite condiţiile anterior evocate, Înalta Curte va proceda la soluţionarea prezentului conflict negativ de competenţă prin emiterea regulatorului de competenţă.

Prezentul litigiu izvorăşte din contractul subsecvent de proiectare si execuţie de lucrări nr. x/11.08.2011 având ca obiect proiectarea, execuţia, finalizarea şi remedierea oricăror defecte ale lucrărilor pe proiectare si execuţie lucrări de modernizare şi reabilitare a unor drumuri judeţene din jud. Cluj pentru perioada 2011-2015, încheiat între pârâtul JUDEŢUL CLUJ prin CONSILIUL JUDEŢEAN CLUJ, în calitate de achizitor, şi asocierea formată din S.C. A. S.R.L. (reclamanta din prezenta cauza, lider al asocierii), S.C. B. S.R.L. şi S.C. C. S.R.L., în calitate de executant. Contractul a fost încheiat în baza acordului-cadru de lucrări nr. x/11.08.2011.

Prin documentul constatator referitor la îndeplinirea obligaţiilor contractuale, nr. x/11.09.2019, pârâtul a constatat ca reclamanta nu a îndeplinit în mod corespunzător contractul, respectiv executantul nu a executat contractul în conformitate cu obligaţiile asumate, nu a respectat termenele intermediare sau finale conform graficului de execuţie, astfel că a decis rezilierea contractului.

Reclamanta a formulat plângere prealabilă împotriva documentului constatator nr. x/11.09.2019, respinsă prin adresa nr. x/22.10.2019.

Prin cererea de chemare în judecată reclamanta a solicitat anularea documentului constatator nr. x/11.09.2019 şi a adresei nr. x/22.10.2019 de răspuns la plângerea prealabilă.

Obiectul litigiului vizează, aşadar, executarea unui contract de achiziţie publică, sens în care competenţa materială, funcţională şi teritorială se determină în raport cu prevederile art. 53 alin. (1)1 din Legea 101/2016.

Cererea de chemare în judecată este formulată ulterior datei de 08.08.2018, când a intervenit modificarea Legii nr. 101/2016 prin O.U.G. nr. 45/2018 şi prin Legea nr. 212/2018.

Cea mai importantă dintre modificările aduse de Legea nr. 212/2018, constă în separarea competenţei materiale în soluţionarea litigiilor decurgând din contractele administrative.

Astfel, potrivit dispoziţiilor art. 53 alin. (1) şi alin. (1)1 din Legea 101/2016 privind remediile şi căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziţie publică, a contractelor sectoriale şi a contractelor de concesiune de lucrări şi concesiune de servicii, precum şi pentru organizarea şi funcţionarea Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor, în forma în vigoare la data formulării acţiunii, astfel cum a fost modificată prin Legea nr. 212/2018: "(1) Procesele şi cererile privind acordarea despăgubirilor pentru repararea prejudiciilor cauzate în cadrul procedurii de atribuire, precum şi cele privind anularea sau nulitatea contractelor se soluţionează în primă instanţă, de urgenţă şi cu precădere, de către secţia de contencios administrativ şi fiscal a tribunalului în circumscripţia căruia se află sediul autorităţii contractante, prin completuri specializate în achiziţii publice"; alin. (1)1:

"Procesele si cererile care decurg din executarea contractelor administrative se soluţionează în primă instanţă, de urgentă si cu precădere, de către instanţa civilă de drept comun în circumscripţia căreia se află sediul autorităţii contractante."

Art. 8 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ, nr. 554/2004, modificată prin Legea nr. 212/2018, prevede că "Instanţa de contencios administrativ este competentă să soluţioneze litigiile care apar în fazele premergătoare încheierii unui contract administrativ, precum şi orice litigii legate de încheierea contractului administrativ, inclusiv litigiile având ca obiect anularea unui contract administrativ. Litigiile care decurg din executarea contractelor administrative sunt în competenţa de soluţionare a instanţelor civile de drept comun".

În speţă nu sunt incidente dispoziţiile art. 166 alin. (4) din H.G. nr. 395/2016 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a prevederilor referitoare la atribuirea contractului de achiziţie publică/acordului-cadru din Legea nr. 98/2016 privind achiziţiile publice conform cărora "Documentele constatatoare emise de către entitatea contractantă în conformitate cu prevederile alin. (1) şi (2) pot fi contestate potrivit Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare" întrucât, atât la data emiterii documentul constatator nr. x/11.09.2019, cât şi la data introducerii cererii de chemare în judecată, art. 53 alin. (1)1 din Legea nr. 101/2016 şi dispoziţiile art. 8 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 erau în vigoare în forma modificată prin Legea nr. 212/2018, astfel cum s-a arătat mai sus.

Întrucât modificările efectuate prin Legea nr. 212/2018 privesc atât Legea nr. 101/2016 cât şi Legea nr. 554/2004 şi, implicit, H.G. nr. 395/2016, în aplicarea textelor de lege mai sus evocate, tribunalul, secţia civilă este competent material şi funcţional în soluţionarea cauzei.

Din punct de vedere teritorial, instanţa competentă în soluţionarea cauzei de determină prin raportare la dispoziţiile imperative ale art. 53 alin. (1)1 din Legea 101/2016, care stabilesc competenţa în favoarea instanţei civile de drept comun în circumscripţia căreia se află sediul autorităţii contractante:

"Procesele şi cererile care decurg din executarea contractelor administrative se soluţionează în primă instanţă, de urgenţă şi cu precădere, de către instanţa civilă de drept comun în circumscripţia căreia se află sediul autorităţii contractante".

Cum, în cauză, sediul autorităţii contractante, pârâtul Consiliul Judeţean Cluj, se află în municipiul Cluj - Napoca, instanţa competentă teritorial este Tribunalul Specializat Cluj.

În considerarea celor ce preced, văzând şi dispoziţiile art. 135 alin. (4) C. proc. civ., Înalta Curte stabileşte că Tribunalului Specializat Cluj este instanţa competentă material, funcţional şi teritorial în soluţionarea cauzei.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabileşte competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalului Specializat Cluj.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 15 decembrie 2020.