Jurisdictional conflict over guarantee contracts between state-owned entities: civil versus administrative competence

Şedinţa publică din data de 29 septembrie 2020

Deliberând asupra recursului, din examinarea lucrărilor dosarului, constată următoarele:

1. Prin cererea înregistrată la Tribunalul Bucureşti, secţia a VI-a civilă la data de 28 noiembrie 2016, reclamantul Fondul Naţional de Garantare a Creditelor pentru Întreprinderile Mici şi Mijlocii S.A. - IFN a chemat în judecată pârâtul Fondul Român de Contragarantare S.A., solicitând instanţei ca prin hotărârea pe care o va pronunţa să dispună anularea deciziei Fondului Român de Contragarantare exprimată prin adresa nr. x/10.12.2014, prin care acesta a anulat contragaranţia acordată în favoarea A. S.R.L., în baza scrisorii de garantare nr. 596/07.09.2011, a respins cererea de executare şi a solicitat reclamantei să achite daune în valoare de 5.450,79 RON, reprezentând valoarea ajutorului de minimis efectiv acordat, sumă ce se va actualiza cu dobânda prevăzută de Regulamentul CE nr. 659/1999, calculată de la data acordării contragaranţiei şi până la data recuperării daunelor, să oblige pârâta să plătească reclamantei suma de 509.368,56 RON, reprezentând contragaranţia acordată Fondului pentru garanţia asumată în favoarea B. S.A., în baza scrisorii de garantare nr. 596/07.09.2011, beneficiar fiind A. S.R.L., la care se adaugă dobânda legală calculată de la data de 15.12.2014, data expirării termenului de 90 de zile în care Fondul Român de Contragarantare avea obligaţia să efectueze plata contragaranţiei, până la data plaţii efective, să oblige pârâta la plata cheltuielilor de judecata ocazionate de prezentul litigiu, respectiv taxa judiciară de timbru, precum şi orice alte cheltuieli care ar putea interveni pe parcursul procesului, conform dispoziţiilor art. 453 C. proc. civ.

În drept au fost invocate dispoziţiile art. 194 şi urm. C. proc. civ., precum şi prevederile C. civ.

2. Prin încheierea din 25 mai 2017, Tribunalul Bucureşti, secţia a VI-a civilă a respins excepţia necompetenţei sale funcţionale.

În motivarea acestei încheieri, prima instanţă a constatat că reclamanta şi-a întemeiat acţiunea pe dispoziţiile de drept comun, solicitând analiza modului de aplicare a dispoziţiilor convenţiei semnate de părţi şi respectarea obligaţiilor asumate de pârâtă, cu plata unei sume de bani ce atrage competenţa de primă instanţă a Tribunalului, în temeiul art. 95 coroborat cu art. 94 C. proc. civ. şi nu pe dispoziţiile Legii nr. 554/2004.

Prima instanţă a constatat că decizia emisă de pârâtă nu conţine nici un element care să facă trimitere la contestarea ei pe calea contenciosului administrativ, iar actele depuse judecăţii indică o competenţă determinată de calitatea părţilor.

Pe cale de consecinţă, apreciind neîntemeiată excepţia invocată, prin prisma fundamentului juridic al acţiunii, indicat în cererea introductivă de reclamant, dar şi conţinutului deciziei de anulare a contragaranţiei şi dispoziţiilor din convenţia de contragarantare, instanţa a repus cauza pe rol şi a acordat un nou termen de judecată.

Prin sentinţa civilă nr. 4830 din 14 decembrie 2018, Tribunalul Bucureşti, secţia a VI-a civilă a admis cererea de chemare în judecată şi a obligat pârâtul la plata către reclamant a sumei de 509.368 RON, reprezentând contragaranţia acordată reclamantului pentru garanţia asumată de acesta în favoarea B. S.A. în baza scrisorii de garantare nr. 596/07.09.2011, precum şi la plata dobânzii legale aferente acestei sume, calculate de la data de 15.04.2014 şi până la data plăţii efective, fiind obligat pârâtul la plata către reclamant a sumei de 10983,3 RON, cu titlu de cheltuieli de judecată.

3. Împotriva acestei sentinţe, precum şi a soluţiei de respingere a excepţiei necompetenţei funcţionale, a declarat apel pârâtul, care a solicitat, în principal, anularea hotărârii apelate şi trimiterea cauzei spre judecare instanţei competente - Tribunalul Bucureşti, secţia a II-a de contencios administrativ şi fiscal şi, în subsidiar, schimbarea hotărârii apelate în sensul respingerii acţiunii ca tardivă sau ca neîntemeiată.

Prin decizia civilă nr. 702A din 19 aprilie 2019 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VI-a civilă, s-a admis apelul declarat de pârâtul Fondul Român de Contragarantare S.A. împotriva încheierii din 25 mai 2017 şi a sentinţei civile nr. 4830 din 14 decembrie 2018 pronunţate de Tribunalul Bucureşti, secţia a VI-a civilă în dosarul nr. x/2016, în contradictoriu cu intimatul Fondul Naţional de Garantare a Creditelor pentru Întreprinderile Mici şi Mijlocii S.A. IFN.

S-a dispus anularea încheierii din 25 mai 2017 şi a sentinţei apelate şi trimiterea cauzei spre judecare instanţei competente, respectiv Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a de contencios administrativ şi fiscal.

Pentru a pronunţa această soluţie, instanţa de apel a arătat, în esenţă, că pârâtul Fondul Român de Contragarantare îndeplineşte condiţiile pentru a fi considerat o autoritate publică asimilată în sensul art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004, întrucât, pe de o parte, Fondul este autorizat de legiuitor prin actul normativ de înfiinţare să presteze un serviciu public şi, pe de altă parte, în exercitarea acestei prerogative, Fondul se manifestă în regim de putere publică, cum este şi cazul emiterii Normei nr. 1/2010, care a stat la baza încheierii convenţiei nr. 1/2010, a cărei interpretare şi aplicare reprezintă chestiunea litigioasă în cauza de faţă.

Totodată, din examinarea prevederilor convenţiei nr. 1/2010, instanţa de apel a reţinut că aceasta a fost încheiată în vederea implementării schemelor de ajutor de minimis, elaborate de Fondul Român de Contragarantare în conformitate cu condiţiile de acordare a contragaranţiilor, aprobate prin Ordinul ministrului întreprinderilor mici şi mijlocii, comerţului şi mediului de afaceri nr. 1364/23.12.2009, precum şi că, din prevederile art. 2.1 lit. a) ale convenţiei rezultă că aceasta a fost încheiată în aplicarea Normei nr. 1/2010, iar din art. 2.3 rezultă că Norma constituie parte integrantă a convenţiei.

Aşadar, având în vedere obiectul de activitate şi scopul Fondului Român de Contragarantare, instanţa de apel a conchis că actul juridic dedus judecăţii, respectiv convenţia nr. 1/2010, reprezintă un contract încheiat de o autoritate publică asimilată şi care are ca obiect prestarea unui serviciu public, respectiv implementarea schemelor de ajutor de minimis.

Instanţa de prim control judiciar a concluzionat că litigiul dintre părţi este unul de contencios administrativ în sensul art. 2 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 554/2004, fiind vorba despre interpretarea şi aplicarea unui contract încheiat de o autoritate publică asimilată şi care are ca obiect prestarea unui serviciu public.

4. La data de 21 iunie 2019, reclamantul Fondul Naţional de Garantare a Creditelor pentru Întreprinderile Mici şi Mijlocii S.A. - IFN a declarat recurs împotriva deciziei civile nr. 702A din 19 aprilie 2019 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VI-a civilă.

În motivarea recursului, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurentul-reclamant a solicitat admiterea căii extraordinare de atac, casarea deciziei recurate, cu consecinţa menţinerii ca legală şi temeinică a sentinţei pronunţate de prima instanţă.

Recurentul a susţinut că, raportat la obiectul principal al cauzei deduse judecăţii, respectiv obligarea Fondului Român de Contragarantare S.A. la plata unei sume de bani pe care intimatul i-o datorează în temeiul prevederilor convenţionale, obiectul cererii de chemare în judecată îl reprezintă o acţiune în pretenţii, fapt care determină natura civilă a litigiului.

Totodată, s-a învederat că litigiul se desfăşoară între profesionişti, având în vedere că în raporturile cu reclamantul, Fondul Român de Contragarantare S.A. nu acţionează în regim de putere publică, natura juridică a relaţiilor dintre cele două societăţi fiind de natura civilă şi contractuală. Astfel, s-a arătat că atât reclamantul, cât şi pârâtul sunt profesionişti, astfel că se impune ca litigiile dintre cele două entităţi să fie soluţionate de către Judecătoria Sectorului 1 sau de către Tribunalul Bucureşti, secţia a VI-a civilă, în funcţie de cuantumul pretenţiilor.

Recurentul-reclamant a învederat că Fondul Român de Contragarantare a fost constituită ca societate pe acţiuni, mai exact ca instituţie financiară, persoană juridică de drept privat, ce acţionează pe piaţa garanţiilor acordate în vederea sprijinirii accesului IMM-urilor la produsele şi serviciile de finanţare oferite de diverşi finanţatori.

S-a susţinut că este eronată concluzia instanţei de apel potrivit căreia înfiinţarea Fondului Român de Contragaranteare prin O.U.G. nr. 23/2009 şi prevederile referitoare la repartizarea profitului sunt de natură să dea naştere unui statut juridic specific care o diferenţiază de societăţile pe acţiuni obişnuite care acţionează în condiţii de piaţă şi au un scop lucrativ.

Referitor la calificarea juridică a Convenţiei de contragarantare nr. 1/2010 ca act administrativ asimilat, opinia recurentului-reclamant este în sensul că aceasta are natura unui mandat guvernat de normele de drept comun.

În plus, Convenţia de contragarantare nr. 1/2010 nu reprezintă act administrativ în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 pentru că nu este emisă de o autoritate publică în vederea executării ori a organizării executării legii, ci dimpotrivă Convenţia de contragarantare reprezintă rezultatul a două voinţe juridice distincte.

În sprijinul tezei potrivit căreia Convenţia de contragarantare reprezintă în sens larg un contract potrivit dispoziţiilor art. 1166 C. civ., mai precis, un contract cu o natură mixtă de fidejusiune şi mandat, recurentul a subliniat că toate clauzele Convenţiei de contragarantare referitoare la conţinutul, data exigibilităţii şi modul de plată a contragaranţiei privesc natura de contract de fidejusiune a convenţiei, pe când clauzele privind modul de acordare a contraganţiei şi de verificare a îndeplinirii condiţiilor de contragarantare sunt specifice contractului de mandat, intimata mandatând în mod expres societatea reclamantă să procedeze la această analiză şi la acordarea contragaranţiei în numele său. În acest sens sunt prevederile art. 4.1 din Convenţia nr. 1/2010.

S-a mai învederat că între părţi au existat mai multe litigii izvorâte din aplicarea Convenţiei de contragarantare nr. 1/2010, dar şi a Convenţiei de contragarantare nr. 1/2012, iar problema competenţei materiale a instanţei a fost stabilită prin soluţionarea conflictului negativ de competentă de către Curtea de Apel Bucureşti, existând astfel o practică majoritară a acestei instanţe, în sensul stabilirii competenţei în favoarea Judecătoriei Sectorului 1 Bucureşti.

Prin soluţionarea conflictului negativ de competenţă de către Curtea de Apel Bucureşti s-a stabilit pe de o parte că Fondul Român de Contragarantare S.A. nu este o autoritate publică, ci o societate comercială care nu a obţinut potrivit Legii nr. 26/2000 statut de utilitate publică şi nu a fost autorizată să presteze un serviciu public iar, pe de altă parte, că litigiile dintre reclamant şi Fondul Român de Contragarantare izvorâte din aplicarea Convenţiei de contragarantare nr. 1/2010 sunt de competenţa instanţei civile.

Cât priveşte trimiterile la dispoziţiile O.U.G. nr. 117/2006, recurentul-reclamant a apreciat că nu sunt aplicabile în speţă având în vedere că se referă la ajutorul de stat.

Recurentul a susţinut că, în cauză, contragaranţiile sunt emise din resursele societăţii şi nu pe seama unor eventuale fonduri publice.

Totodată, s-a mai arătat că Fondul Român de Contragarantare nu şi-a asumat în cuprinsul Convenţiei nr. 1/2010 că va acorda garanţia contragarantată în baza O.U.G. nr. 117/2006, ci şi-a asumat doar mandatul prevăzut la art. 4.1 alin. (1) din Convenţia nr. 1/2010.

Prin urmare, recurentul a apreciat că ajutorul de minimis invocat de către intimată ca fiind ajutor de stat nu prezintă caracterele unui ajutor de stat ce intra sub incidenţa art. 107 din TFUE, respectiv a controlului Comisiei Europene.

5. La data de 1 august 2019, intimatul-pârât Fondul Român de Contragarantare S.A. a depus la dosar întâmpinare, prin care a invocat excepţia nulităţii recursului, raportat la faptul că recurentul nu a indicat normele de drept material care să fi fost încălcate de către instanţa de apel, pentru ca hotărârea recurată să fie supusă examenului legalităţii. Criticile indicate de recurentă cu privire la calificarea naturii juridice a litigiului presupun o nouă analiză a aspectelor de fapt, de către instanţa de recurs, aspect care nu este permis, în opinia intimatului, în această fază procesuală.

Pe fondul cauzei, intimatul-pârât a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea hotărârii atacate ca fiind legală, raportat la faptul că instanţa de apel a aplicat în mod corect normele de drept material în concordanţă cu natura cauzei.

Cu privire la întâmpinarea formulată de intimatul-pârât, recurentul-reclamant a transmis, la 26 august 2019, un punct de vedere prin care a solicitat, în esenţă, să se constate că excepţiile şi apărările formulate de partea adversă sunt neîntemeiate, precum şi admiterea recursului astfel cum a fost formulat.

Înalta Curte a procedat la întocmirea raportului asupra admisibilităţii în principiu a recursului, în temeiul art. 493 alin. (2) din C. proc. civ.

Prin încheierea din 14 ianuarie 2020, Înalta Curte a dispus comunicarea raportului întocmit în cauză cu menţiunea că părţile pot depune punct de vedere în termen de 10 zile de la comunicare, însă acestea nu au înţeles să îşi exercite acest drept.

Prin încheierea din 31 martie 2020, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a admis în principiu recursul şi a fost prorogată discutarea excepţiei nulităţii recursului, invocată de intimatul-pârât Fondul Român de Contragarantare S.A. prin întâmpinare. Totodată, s-a constatat că judecata este suspendată de plin drept, în temeiul art. 42 alin. (6) din Capitolul V al Anexei nr. 1 cuprinse în Decretul privind instituirea stării de urgenţă pe teritoriul României nr. 195 din 16 martie 2020, publicat în Monitorul Oficial nr. 212 din 16 martie 2020.

Ulterior, cauza a fost repusă pe rol, fixându-se termen de judecată la 29 septembrie 2020.

6. Analizând decizia atacată în raport de criticile formulate şi în limitele controlului de legalitate, Înalta Curte constată că recursul este fondat şi va fi admis în considerarea următoarelor argumente:

Înalta Curte constată că prin cererea de recurs au fost formulate, în esenţă, critici vizând natura juridică a litigiului pendinte şi calificarea juridică a Convenţiei de contragarantare nr. 1/2010, astfel că modul de soluţionare a recursului depinde de stabilirea naturii litigiului dedus judecăţii, ţinând seama de obiectul şi cauza cererii de chemare în judecată.

Înalta Curte constată că reclamantul Fondul Naţional de Garantare a Creditelor pentru Întreprinderile Mici şi Mijlocii S.A. - IFN a învestit tribunalul cu o cerere de chemare în judecată prin care a solicitat anularea deciziei pârâtului Fondul Român de Contragarantare S.A. exprimată prin adresa nr. x/10.12.2014, prin care acesta a anulat contragaranţia acordată în favoarea A. S.R.L., în baza scrisorii de garantare nr. 596/07.09.2011, a respins cererea de executare şi a solicitat reclamantei să achite daune în valoare de 5.450,79 RON, reprezentând valoarea ajutorului de minimis efectiv acordat, sumă ce se va actualiza cu dobânda prevăzută de Regulamentul CE nr. 659/1999, calculată de la data acordării contragaranţiei şi până la data recuperării daunelor; precum şi obligarea pârâtului să plătească reclamantei suma de 509.368,56 RON, cu titlu de contragaranţie şi la plata dobânzii legale începând cu data de 15.12.2014.

Înalta Curte reţine că pretenţiile ce fac obiectul litigiului îşi au izvorul în Convenţia de contragarantare nr. 1/2010 încheiată între reclamantul Fondul Naţional de Garantare a Creditelor pentru Întreprinderile Mici şi Mijlocii S.A. - IFN şi pârâtul Fondul Român de Contragarantare S.A., având ca obiect contragarantarea garanţiilor acordate de reclamant beneficiarilor care îndeplinesc condiţiile prevăzute de schemele de ajutor de minimis reglementate de Norma nr. 1/2010 privind contragarantarea garanţiilor aferente finanţărilor contractate de întreprinderile mici si mijlocii de la bănci si instituţii financiare nebancare, precum şi faptul că ajutoarele de minimis nu fac parte din categoria ajutoarelor de stat.

Înalta Curte constată că acţiunea pendinte este o acţiune civilă, latto sensu, de drept comun, o acţiune care se desfăşoară între profesionişti.

Astfel, potrivit art. 29 din Legea nr. 346/2004 "Fondul Naţional de Garantare a Creditelor pentru Întreprinderile Mici şi Mijlocii funcţionează sub forma societăţilor comerciale pe acţiuni, în condiţiile Legii nr. 31/1990 privind societăţile comerciale, republicată, cu modificările şi completările ulterioare."

Prin urmare, forma juridică a reclamantului este de societate comercială pe acţiuni, care îşi desfăşoară activitatea în conformitate cu dispoziţiile Legii nr. 31/1990 şi ale Legii nr. 346/2004.

Pârâtul Fondul Român de Contragarantare S.A. este înfiinţat în temeiul O.U.G. nr. 23/2009, act normativ potrivit căruia acesta are natura unei instituţii financiare specializate, constituit sub forma unei societăţi pe acţiuni emitente de acţiuni nominative, conform Legii nr. 31/1990 privind societăţile comerciale, având ca obiect unic de activitate contragarantarea garanţiilor acordate de fondurile de garantare legal înfiinţate, persoane juridice române, pentru creditele şi alte instrumente de finanţare contractate de întreprinderile mici şi mijlocii de la instituţiile de credit şi alte instituţii financiare nebancare, autorizate potrivit legii.

Art. 6 din O.U.G. nr. 23/2009 precizează că Fondul Român de Contragarantare S.A. îşi desfăşoară activitatea în conformitate cu prevederile legislaţiei privind societăţile comerciale pe acţiuni, având inclusiv posibilitatea de a realiza profit, art. 10 din ordonanţă prevăzând expres acest lucru.

Rezultă astfel că atât reclamantul, cât şi pârâtul sunt persoane juridice de drept privat, desfăşurând activităţi de garantare a unor credite încheiate de persoane juridice de drept privat, respectiv o activitate de drept comun în materie contractuală, în care acţionează însă ca profesionişti, în sensul art. 3 alin. (2) din C. civ., care prevede că:

"(1) Dispoziţiile prezentului cod se aplică şi raporturilor dintre profesionişti, precum şi raporturilor dintre aceştia şi orice alte subiecte de drept civil. (2) Sunt consideraţi profesionişti toţi cei care exploatează o întreprindere. (3) Constituie exploatarea unei întreprinderi exercitarea sistematică, de către una sau mai multe persoane, a unei activităţi organizate ce constă în producerea, administrarea ori înstrăinarea de bunuri sau în prestarea de servicii, indiferent dacă are sau nu un scop lucrativ".

Esenţială în economia litigiului este împrejurarea că pretenţiile deduse judecăţii au drept cauză juridică neîndeplinirea obligaţiilor asumate de părţi prin Convenţia de contragarantare nr. 1/2010, care reprezintă un contract civil şi nu unul administrativ în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004.

De asemenea, potrivit art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004, noţiunea de autoritate publică are următoarea semnificaţie: "orice organ de stat sau al unităţilor administrativ-teritoriale care acţionează, în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes legitim public; sunt asimilate autorităţilor publice, în sensul prezentei legi, persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obţinut statut de utilitate publică sau sunt autorizate să presteze un serviciu public, în regim de putere publică".

Aşadar, având în vedere obiectul şi cauza litigiului, precum şi dispoziţiile legale menţionate, se reţine că cele două părţi contractante sunt persoane juridice de drept privat şi nu autorităţi publice asimilate, în sensul definit de art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004, iar convenţia nu are ca obiect prestarea unui serviciu de interes public, pentru ca aceasta să intre în categoria contractelor administrative, prezentul litigiu fiind unul între profesionişti.

Activitatea desfăşurată de cele doua fonduri are natură comercială, convenţia de contragarantare în baza căreia sunt solicitate pretenţiile din prezenta cauza fiind semnată de cele două părţi în scopul realizării obiectului lor de activitate, astfel că litigiul nu poate intra în sfera de competenţă a instanţei de contencios administrativ.

Pentru aceste motive, se constată că, în mod greşit, instanţa de apel a a admis apelul declarat de pârât, dispunând anularea încheierii din 25 mai 2017 şi a sentinţei apelate, cu consecinţa trimiterii cauzei spre judecare Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a de contencios administrativ şi fiscal, sens în care se impune casarea deciziei atacate şi trimiterea cauzei instanţei de apel în vederea soluţionării cauzei.

Faţă de considerentele ce preced, în temeiul art. 496 alin. (2) şi art. 497 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul reclamantului, va casa decizia recurată şi va trimite cauza spre o nouă judecată aceleiaşi instanţe.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de reclamantul FONDUL NAŢIONAL de GARANTARE a CREDITELOR pentru ÎNTREPRINDERILE MICI şi MIJLOCII S.A. - I.F.N. împotriva deciziei civile nr. 702A din 19 aprilie 2019, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VI-a civilă, pe care o casează şi trimite cauza spre o nouă judecată aceleiaşi instanţe.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 29 septembrie 2020.