Conflict of jurisdiction: validity of a local council resolution terminating concession contracts as a unilateral administrative act vs. a civil contractual breach

Şedinţa publică din data de 17 decembrie 2020

Deliberând asupra conflictului negativ de competenţă, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la 19 noiembrie 2019 pe rolul Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a de contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/2019, reclamanta A. S.A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Oraşul Buşteni şi Consiliul Local Buşteni, anularea hotărârii nr. 161/24.07.2014 emise de acest din urmă pârât, cu privire la aprobarea retragerii contractelor de concesiune care înregistrează restanţe la plata redevenţei datorate, în ceea ce priveşte concesiunile acordate şi contractele de concesiune încheiate cu B. şi C..

În drept, reclamanta a invocat dispoziţiile art. 8 şi următ. din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare.

2. Hotărârea Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a de contencios administrativ şi fiscal

Prin sentinţa nr. 557 din 17 februarie 2020, Tribunalul Bucureşti, secţia a II-a de contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia necompetenţei materiale şi teritoriale şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Judecătoriei Sinaia.

Pentru a dispune astfel, Tribunalul Bucureşti a reţinut că, potrivit art. 2 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, nu intră în domeniul de aplicare al acestui act normativ contractele care nu pot fi asimilate celor cu caracter administrativ, anume cele care au ca obiect bunuri aflate în proprietatea privată a statului.

A apreciat că dispoziţiile art. 10 din Legea nr. 554/2004 cu privire la competenţă nu pot fi interpretate în mod sistematic cu cele ale art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, astfel că numai litigiile care se subsumează acestei legi sunt de competenţa instanţei de contencios administrativ.

Reţinând că litigiul dedus judecăţii se încadrează în categoria celor de drept comun (civil), iar o astfel de acţiune patrimonială este de competenţa instanţei de drept comun, conform art. 107 C. proc. civ., a apreciat că Judecătoria Sinaia este competentă să soluţioneze cauza.

3. Hotărârea Judecătoriei Sinaia

Prin sentinţa nr. 625 din 2 octombrie 2020, Judecătoria Sinaia a admis excepţia necompetenţei materiale, invocată de ambele părţi în faţa acestei instanţe şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a de contencios administrativ şi fiscal. Constatând ivit conflictul negativ de competenţă, a suspendat judecata pricinii şi a înaintat dosarul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie pentru pronunţarea regulatorului de competenţă.

Pentru a dispune astfel, Judecătoria Sinaia a reţinut că ceea ce contestă reclamanta prin cererea de chemare în judecată nu este modalitatea de încetare a contractelor de concesiune ce au ca obiect bunuri care fac parte din domeniul privat al unităţii administrativ-teritoriale, ci încălcarea unor obligaţii asumate de Consiliul Local Buşteni, prin actul administrativ cu caracter individual.

Evocând dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, Judecătoria Sinaia a apreciat că reclamanta se încadrează în noţiunea de "persoană vătămată", astfel cum şi hotărârea Consiliului Local Buşteni nr. 161/24.07.2014, a cărei nulitate parţială o invocă reclamanta, se subsumează categoriei de act administrativ cu caracter individual, emis de o autoritate publică locală, în regim de putere publică, prin care s-a dispus încetarea unor contracte de concesiune, prin încălcarea obligaţiilor asumate de unitatea administrativ-teritorială faţă de reclamantă.

Judecătoria Sinaia a constatat că reclamanta nu solicită examinarea legalităţii încetării contractelor de concesiune, ci însăşi legalitatea emiterii unei hotărâri de consiliu local.

Faţă de aspectele reţinute, Judecătoria Sinaia a stabilit competenţa de soluţionare a litigiului în favoarea Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a de contencios administrativ şi fiscal.

4. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie asupra conflictului negativ de competenţă

Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal, întemeiată în drept pe dispoziţiile art. 8 şi următ. din Legea nr. 554/2004, modificată şi completată, reclamanta A. S.A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Oraşul Buşteni şi Consiliul Local Buşteni, anularea hotărârii nr. 161/24.07.2014 emise de acest din urmă pârât, cu privire la aprobarea retragerii contractelor de concesiune care înregistrează restanţe la plata redevenţei datorate, în ceea ce priveşte concesiunile acordate şi contractele de concesiune încheiate cu B. şi C..

Problema de drept care a determinat ivirea conflictului negativ de competenţă a fost generată de interpretarea diferită a instanţelor aflate în conflict a obiectului cererii deduse judecăţii, respectiv dacă acesta se subsumează actelor administrative ce pot fi atacate în procedura prevăzută de Legea nr. 554/2004 sau celor de drept comun, de competenţa instanţelor civile.

Înalta Curte constată că, prin acţiunea dedusă judecăţii, reclamanta a susţinut nelegalitatea hotărârii Consiliului Local Buşteni nr. 161/24.07.2014 şi atingerea drepturilor şi intereselor sale legitime prin nerespectarea, de către pârâţi, a contractelor de concesiune, prin "retragerea şi încetarea acestora" şi încălcarea acordului necondiţionat emis în vederea acordării creditelor pentru finanţarea construcţiilor.

Astfel, ceea ce se reclamă prin acţiunea civilă dedusă judecăţii este încălcarea obligaţiilor asumate de Consiliul Local Buşteni prin hotărârea nr. 161/24.07.2014, iar nu modalitatea de încetare a contractelor de concesiune ce vizează bunuri aflate în patrimoniul privat al unităţii administrativ-teritoriale.

Faţă de această constatare, Înalta Curte observă că hotărârea a cărei anulare se solicită face parte din categoria celor prevăzute de art. 2 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 (lit. c) act unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice; lit. c)1) contractele încheiate de autorităţile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achiziţiile publice), dispoziţiile acestui act normativ constituind şi fundamentul juridic al cererii de chemare în judecată, art. 8 din lege permiţând persoanei vătămate într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim printr-un act administrativ unilateral să sesizeze instanţa de contencios administrativ competentă, pentru a solicita anularea în tot sau în parte a actului, repararea pagubei cauzate şi, eventual, reparaţii pentru daune morale.

În cauză, reclamanta a ales să urmeze procedura prevăzută Legea nr. 554/2004, formulând, anterior învestirii Tribunalului Bucureşti, cererea prealabilă prevăzută de art. 7, care a fost respinsă, ca tardivă.

De asemenea, părţile litigante, prin concluziile scrise depuse în dosarul Judecătoriei Sinaia, în argumentarea excepţiei necompetenţei materiale a acestei instanţe, au susţinut că natura juridică a hotărârii atacate este cea a unui act administrativ, astfel cum este definită această noţiune de art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004.

Faţă de considerentele expuse şi de dispoziţiile legale evocate, şi reţinând că, potrivit art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, cererile formulate în temeiul acestei legi se soluţionează în fond de tribunalele administrativ-fiscale, Înalta Curte, în baza art. 135 alin. (4) C. proc. civ., va stabili competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a civilă şi de contencios administrativ şi fiscal.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabileşte competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 17 decembrie 2020.