Jurisdictional conflict resolved: Bucharest tribunal competent in annulment action over county council's contract-performance finding.

Şedinţa publică din data de 9 februarie 2021

Asupra conflictului negativ de competenţă de faţă, constată următoarele:

Prin cererea înregistrată pe Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal la data de 22.04.2020 sub nr. x/2020, reclamanta A. S.R.L. - prin administrator judiciar B.-, în contradictoriu cu pârâtul Judeţul Cluj, Prin Consiliul Judeţean Cluj, a solicitat anularea în tot a documentului constatator nr. x din data de 22.10.2019; anularea adresei nr. x din 06.12.2019, emisă de pârâtă, ca răspuns la plângerea prealabilă înregistrată de reclamantă împotriva documentului constatator nr. x, cu obligarea pârâtei la plata cheltuielilor generate de acest proces.

În drept, cererea a fost întemeiată pe art. 166 din H.G. nr. 395/2016 prin raportare la Legea nr. 554/2004.

Prin sentinţa civilă nr. 2978 din data de 15 iulie 2020 Tribunalului Bucureşti, secţia a II - a contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia de necompetenta teritorială şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalui Cluj.

Excepţia necompetenţei teritoriale a fost invocată din oficiu de către instanţă, în condiţiile art. 129 alin. (2) pct. 3, art. 130 alin. (2), art. 131 alin. (1) din C. proc. civ.

Pentru a hotărî în acest sens, instanţa a avut în vedere următoarele norme:

Art. 23 alin. (1) din Legea 176/2010: "În cazul unui conflict de interese, dacă au legătură cu situaţia de conflict de interese, toate actele juridice sau administrative încheiate direct sau prin persoane interpuse, cu încălcarea dispoziţiilor legale privind conflictul de interese, sunt lovite de nulitate absolută.

Art. 24 alin. (1) din Legea nr. 176/2010: "Acţiunile introduse la instanţele de contencios administrativ urmează regulile de competenţă prevăzute în Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, care se aplică în mod corespunzător."

Şi art. 53 alin. (1) din Legea nr. 101/2016: "Procesele şi cererile privind acordarea despăgubirilor pentru repararea prejudiciilor cauzate în cadrul procedurii de atribuire, precum şi cele privind executarea, anularea, nulitatea, rezoluţiunea, rezilierea sau denunţarea unilaterală a contractelor se soluţionează în primă instanţă, de urgenţă şi cu precădere, de către secţia de contencios administrativ şi fiscal a tribunalului în circumscripţia căruia se află sediul autorităţii contractante, prin complete specializate în achiziţii publice."

Instanţa a constatat că cererea a fost formulată la data de 24.02.2020, după data intrării în vigoare a Legii nr. 212/2018 de modificare a Legii nr. 554/2004 şi Legii nr. 101/2016.

S-a reţinut că art. 69 alin. (3) din Legea nr. 101/2016 prevede astfel: "Dispoziţiile prezentei legi se aplică numai contestaţiilor/cererilor/plângerilor formulate după intrarea ei în vigoare, iar în baza art. 53 alin. (11) din Legea nr. 101/2016: "Procesele şi cererile care decurg din executarea contractelor administrative se soluţionează în primă instanţă, de urgenţă şi cu precădere, de către instanţa civilă de drept comun în circumscripţia căreia se află sediul autorităţii contractante."

Pe de altă parte, art. 8 alin. (2) din Legea 554/2004 stabileşte astfel: "Instanţa de contencios administrativ este competentă să soluţioneze litigiile care apar în fazele premergătoare încheierii unui contract administrativ, precum şi orice litigii legate de încheierea contractului administrativ, inclusiv litigiile având ca obiect anularea unui contract administrativ. Litigiile care decurg din executarea contractelor administrative sunt în competenţa de soluţionare a instanţelor civile de drept comun.

În acest context legislativ, Tribunalul Bucureşti, secţia contencios administrativ şi fiscal a apreciat că cererea privind anularea documentului constatator nr. x/22.10.2019, aşa cum reiese din chiar titlul acestui document, priveşte îndeplinirea obligaţiilor contractuale, respectiv, conform pct. 8 lit. b) neexecutarea obligaţiilor contractuale aferente Acordului Cadru nr. 39 din 11.08.2011 şi contractelor subsecvente.

Ca atare, litigiul de faţă nu presupune un litigiu în faza anterioară încheierii contractului sau privind valabilitatea încheierii contractului, ci un element relativ la executarea acestuia.

Pentru aceste motive, a admis excepţia necompetenţei materiale a Tribunalului Bucureşti şi, pe cale de consecinţă, s-a dispus declinarea competenţei soluţionării cauzei în favoarea Tribunalului Cluj, secţia a civilă - instanţa de la sediul autorităţii contractante (judeţul Cluj).

Dosarul fiind înaintat Tribunalului Cluj, a fost înregistrat pe rolul secţiei mixte de contencios administrativ şi fiscal, de conflicte de muncă şi asigurări sociale care, prin încheierea civilă nr. 239/CC/14.09.2020 a admis excepţia necompetenţei funcţionale a secţiei de contencios administrativ şi fiscal, invocată din oficiu şi a dispus declinarea competenţei de soluţionare a cererii în favoarea Tribunalului Cluj, secţia civilă.

Prin sentinţa nr. 514/28.10.2020 Tribunalul Cluj, secţia civilă a admis excepţia necompetenţei materiale (funcţionale) şi teritoriale a Tribunalului Cluj, secţia civilă, invocată de reclamantă; a declinat competenţa materială şi teritorială de soluţionare a cererii în favoarea Tribunalului Bucureşti, secţia a II a contencios administrativ şi fiscal; a constatat existenţa conflictului negativ de competenţă; a dispus suspendarea cauzei şi înaintarea dosarului Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, pentru soluţionarea conflictului de competenţă, în vederea stabilirii instanţei competente.

Pentru a se pronunţa în aceste sens, această instanţă a reţinut că în drept, reclamanta a invocat prevederile Legii nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, raportate la art. 166 din H.G. nr. 395/2016 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a prevederilor referitoare la atribuirea contractului de achiziţie publică/acordului-cadru din Legea nr. 98/2016 privind achiziţiile publice.

Prin documentul constatator nr. x/22.10.2019, pârâtul Judeţul Cluj a stabilit că reclamanta nu şi-a îndeplinit în mod corespunzător şi la timp obligaţiile, astfel că se impune rezilierea contractului subsecvent de proiectare şi execuţie de lucrări nr. x/11.08.2011 prin care reclamanta s-a obligat să proiecteze şi să execute lucrări de modernizare şi reabilitare a drumurilor judeţene din judeţul Cluj, în perioada 2011-2015.

Reclamanta a formulat plângere prealabilă împotriva documentului constatator menţionat, plângere respinsă prin adresa nr. x/06.12.2019.

Potrivit dispoziţiilor art. 166 alin. (1) din H.G. nr. 395/2016, autoritatea contractantă are obligaţia de a emite documente constatatoare care conţin informaţii referitoare la îndeplinirea sau, după caz, neîndeplinirea obligaţiilor contractuale de către contractant sau contractant asociat şi, dacă este cazul, la eventualele prejudicii. Aceste documente pot fi contestate potrivit Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, după cum rezultă din prevederile art. 166 alin. (4) din H.G. nr. 395/2016.

Potrivit art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004: "(1) Persoana vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim printr-un act administrativ unilateral, nemulţumită de răspunsul primit la plângerea prealabilă sau care nu a primit niciun răspuns în termenul prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. h), poate sesiza instanţa de contencios administrativ competentă, pentru a solicita anularea în tot sau în parte a actului, repararea pagubei cauzate şi, eventual, reparaţii pentru daune morale. (...)".

Potrivit alin. (2) al aceluiaşi articol:

"(2) Instanţa de contencios administrativ este competentă să soluţioneze litigiile care apar în fazele premergătoare încheierii unui contract administrativ, precum şi orice litigii legate de încheierea contractului administrativ, inclusiv litigiile având ca obiect anularea unui contract administrativ. Litigiile care decurg din executarea contractelor administrative sunt în competenţa de soluţionare a instanţelor civile de drept comun."

Instanţa a apreciat că litigiul de faţă nu se încadrează în prevederile tezei finale a art. 8 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, instanţa nefiind învestită cu o cerere care decurge din executarea contractului, ci, în speţă, a fost contestat un act administrativ, conform art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea 554/2004, respectiv un act unilateral emis de autoritatea publică, împreună cu răspunsul la plângerea prealabilă emis de această autoritate.

Faptul că actul administrativ contestat se referă la contractul subsecvent de proiectare si execuţie de lucrări nr. x/11.08.2011, încheiat între reclamanta A. S.R.L. şi pârâtul Judeţul Cluj, prin Consiliul Judeţean Cluj, nu schimbă natura acţiunii prin care se solicită anularea actelor emise de pârâtă, în baza art. 166 alin. (1) din H.G. nr. 395/2016, ce pot fi contestate, aşa cum prevede expres alin. (4) al aceluiaşi articol, potrivit Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004.

S-a mai reţinut că reclamanta a înregistrat pe rolul Tribunalului Specializat Cluj o acţiune separată, sub dosar nr. x/2020, prin care solicită, printre altele:

"constatarea inexistenţei culpei subscrisei care să fi stat la baza rezilierii contractului de către autoritatea contractantă", întemeiată în drept pe prevederile art. 53 din Legea nr. 101/2016, litigiu derivând tocmai din executarea contractului administrativ vizat de actul constatator contestat în prezentul dosar, aspect ce denotă, o dată în plus, intenţia reclamantei de a supune în mod distinct jurisdicţiei de contencios administrativ actul constatator nr. x/26.08.2019, conform art. 166 alin. (4) din H.G. nr. 395/2016.

În ceea priveşte instanţa competentă teritorial, s-a constatat că sunt incidente dispoziţiile art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, potrivit cărora reclamantul persoană fizică sau juridică de drept privat se adresează exclusiv instanţei de la domiciliul sau sediul său [...].

Având în vedere considerentele anterioare, precum şi faptul că sediul reclamantei se află în Bucureşti, în temeiul art. 8 alin. (1) şi art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, instanţa a admis excepţia necompetenţei materiale procesuale a Tribunalului Specializat Cluj, invocată de reclamantă şi a declinat competenţa materială a cererii de chemare în judecată în favoarea Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal.

În temeiul art. 135 din C. proc. civ., s-a constatat existenţa conflictului negativ de competenţă, dispunându-se suspendarea judecării cauzei şi înaintarea dosarului Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, pentru soluţionarea conflictului de competenţă şi pronunţarea reguşlatorului de competenţă.

Cu privire la conflictul negativ de competenţă, cu a cărui judecată a fost legal sesizată, în condiţiile 135 din C. proc. civ., Înalta Curte reţine următoarele:

Cererea dedusă judecăţii de către reclamanta A. S.R.L. - prin administrator judiciar B.-, în contradictoriu cu pârâtul Judeţul Cluj, prin Consiliul Judeţean Cluj, are ca obiect anularea documentului constatator nr. x din data de 22.10.2019 şi a adresei nr. x din 06.12.2019, emise de către pârât, cea din urmă, ca răspuns la plângerea prealabilă înregistrată de reclamantă împotriva documentului constatator nr. x, cu cheltuieli de judecată.

Prin actul constatator nr. x/22.10.2019, pârâtul Judeţul Cluj a reţinut că reclamanta nu şi-a îndeplinit în mod corespunzător şi la timp obligaţiile contractuale, astfel că se impune rezilierea contractului subsecvent de proiectare şi execuţie de lucrări nr. x/11.08.2011 prin care reclamanta s-a obligat să proiecteze şi să execute lucrări de modernizare şi reabilitare a drumurilor judeţene din judeţul Cluj, în perioada 2011-2015.

Reclamanta a formulat plângere prealabilă împotriva documentului constatator menţionat, iar această plângere a fost respinsă prin adresa nr. x/06.12.2019.

În drept, cererea a fost întemeiată pe art. 166 din H.G. nr. 395/2016 prin raportare la Legea nr. 554/2004.

Instanţele între care s-a ivit conflictul negativ de competenţă au făcut o calificare diferită a obiectului cererii de chemare în judecată, premisă care a atras constatarea incidenţei unor norme de competenţă distincte.

Astfel, Tribunalul Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal a apreciat că cererea privind anularea documentului constatator nr. x/22.10.2019, aşa cum reiese din chiar titlul acestui document, priveşte îndeplinirea obligaţiilor contractuale, respectiv, conform pct. 8 lit. b) neexecutarea obligaţiilor contractuale aferente Acordului Cadru nr. 39 din 11.08.2011 şi contractelor subsecvente, astfel încât s-a concluzionat că litigiul de faţă nu priveşte un raport juridic plasat în etapa anterioară încheierii contractului, ci chestiuni referitoare la executarea acestui contract cadru, constatări care au atras, pentru această instanţă, aplicarea prevederilor art. 8 alin. (2) teza a doua din Legea nr. 554/2004 potrivit cărora litigiile care decurg din executarea contractelor administrative sunt în competenţa de soluţionare a instanţelor civile de drept comun.

Această instanţă nu a făcut nicio referire însă la adresa nr. x/06.12.2019 prin care s-a respins plângerea prealabilă a reclamantei împotriva documentului constatator anterior menţionat.

În schimb, Tribunalul Cluj, secţia civilă s-a raportat la temeiul juridic indicat de reclamantă şi care este în mod prioritar incident în cauză, anume la prevederile art. 166 din H.G. nr. 395/2016.

Astfel, conform art. 166 alin. (1) din H.G. nr. 395/2016, autoritatea contractantă are obligaţia de a emite documente constatatoare care conţin informaţii referitoare la îndeplinirea sau, după caz, neîndeplinirea obligaţiilor contractuale de către contractant sau contractant asociat şi, dacă este cazul, la eventualele prejudicii.

Potrivit prevederilor art. 166 alin. (4) din aceeaşi Hotărâre de guvern, aceste documente pot fi contestate potrivit Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004.

Prin urmare, faţă de conţinutul său, rezultă că documentul constatator nr. x/22.10.2019 a fost emis de pârâtul Judeţul Cluj, în calitate de autoritate contractantă; împotriva acestui document constatator reclamanta a formulat plângere prealabilă în baza dispoziţiilor Legii nr. 554/2004 care a fost respinsă prin adresa nr. x/06.12.2019; prin cererea de chemare în judecată s-a solicitat anularea acestor două acte juridice.

În aceste condiţii, dată fiind materia şi procedura în care documentul constatator a fost emis, Înalta Curte apreciază că acesta reprezintă, potrivit art. 2 lit. c) din Legea nr. 554/2004, un act administrativ, fiind un act unilateral emis de autoritatea publică.

În consecinţă, în cauză, competenţa materială procesuală şi competenţa teritorială de soluţionare a cauzei se determină în raport de dispoziţiile Legii nr. 554/2004.

Astfel, potrivit art. 8 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 554/2004:

"(1) Persoana vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim printr-un act administrativ unilateral, nemulţumită de răspunsul primit la plângerea prealabilă sau care nu a primit niciun răspuns în termenul prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. h), poate sesiza instanţa de contencios administrativ competentă, pentru a solicita anularea în tot sau în parte a actului, repararea pagubei cauzate şi, eventual, reparaţii pentru daune morale. (...)

(2) Instanţa de contencios administrativ este competentă să soluţioneze litigiile care apar în fazele premergătoare încheierii unui contract administrativ, precum şi orice litigii legate de încheierea contractului administrativ, inclusiv litigiile având ca obiect anularea unui contract administrativ. Litigiile care decurg din executarea contractelor administrative sunt în competenţa de soluţionare a instanţelor civile de drept comun."

Pentru identificarea instanţei competente teritorial sunt incidente prevederile art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004: " Reclamantul persoană fizică sau juridică de drept privat se adresează exclusiv instanţei de la domiciliul sau sediul său [...]".

Aplicând criteriile legale anterior evocate, Înalta Curte, în temeiul dispoziţiilor art. 135 alin. (4) din C. proc. civ., va stabili competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalului Bucureşti, secţia a II - a contencios administrativ şi fiscal.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabileşte competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalului Bucureşti, secţia a II - a contencios administrativ şi fiscal.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 9 februarie 2021.