Vindication of public land: standing of administrator and caducity of pre-socialist titles against state ownership

Şedinţa publică din data de 24 septembrie 2020

Asupra cauzei civile de faţă, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei.

1. Obiectul cererii de chemare în judecată.

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Tribunalului Bucureşti, secţia a III-a civilă la 23 decembrie 2015, sub nr. x/2015, reclamantul Institutul Naţional de Cercetare - Dezvoltare pentru Protecţia Mediului Bucureşti a solicitat obligarea pârâtului Municipiul Bucureşti, prin primarul general, să-i lase în deplină proprietate şi liniştită posesie terenul intravilan în suprafaţă de 1.804,65 mp, aflat în proprietatea publică a statului, situat în Bucureşti, Splaiul Independenţei nr. 294, şi acordarea cheltuielilor de judecată. In cauză, a fost chemat în judecată, pentru opozabilitate, în calitate de intervenient forţat, Statul Român, prin Ministerul Finanţelor Publice.

În drept, au fost invocate dispoziţiile art. 865 raportate la art. 563 şi art. 566 alin. (1) C. civ.

În cuprinsul cererii de chemare în judecată, reclamantul a arătat că valoarea capătului principal de cerere este dată de valoarea terenului în litigiu, respectiv 910.473,69 RON, calculată prin raportarea suprafeţei de 1.804,65 mp la valoarea totală de 39.334.042,97 RON, menţionată în Anexa nr. 1.b) la H.G. nr. 253/2015 a întregului teren în suprafaţă de 77.964,01 mp, aflat în administrarea sa.

Prin întâmpinarea depusă la 13 ianuarie 2016, pârâtul Municipiul Bucureşti, prin primarul general, a solicitat respingerea acţiunii ca fiind formulată de o persoană fără calitate procesuală pasivă.

La 4 decembrie 2016, intervenientul Ministerul Finanţelor Publice a formulat întâmpinare, prin care a solicitat admiterea acţiunii civile.

2. Hotărârea pronunţată în primă instanţă de tribunal.

Prin sentinţa nr. 559 din 5 mai 2016, Tribunalul Bucureşti, secţia a III-a civilă a respins, ca inadmisibilă, acţiunea formulată de reclamantul Institutul Naţional de Cercetare - Dezvoltare pentru Protecţia Mediului Bucureşti, în contradictoriu cu pârâtul Municipiul Bucureşti, prin primarul general, şi intervenientul Statul Român, prin Ministerul Finanţelor Publice.

3. Hotărârea pronunţată în apel de Curtea de apel.

Prin decizia nr. 464 din 5 aprilie 2019, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a III-a civilă şi pentru cauze cu minori şi de familie a admis apelurile formulate de reclamantul Institutul Naţional de Cercetare - Dezvoltare pentru Protecţia Mediului Bucureşti şi de intervenientul Statul Român, prin Ministerul Finanţelor Publice, împotriva sentinţei nr. 559 din 5 mai 2016, pronunţate de Tribunalul Bucureşti, secţia a III-a civilă, în contradictoriu cu pârâtul Municipiul Bucureşti, prin primarul general.

A anulat sentinţa apelată şi, evocând fondul, a admis în parte cererea precizată, formulată de reclamantul Institutul Naţional de Cercetare - Dezvoltare pentru Protecţia Mediului Bucureşti. A dispus obligarea pârâtului să lase în deplina proprietate a intervenientului Statul Român, prin Ministerul Finanţelor Publice, şi în administrarea reclamantului terenul în suprafaţă de 1.643 mp, situat în municipiul Bucureşti, Splaiul Independenţei nr. 294, identificat prin raportul de expertiză tehnică întocmit de expert A., completat, individualizat în planurile anexă ale expertizei.

4. Calea de atac formulată în cauză.

Împotriva deciziei nr. 464 din 5 aprilie 2019, pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a III-a civilă şi pentru cauze cu minori şi de familie a declarat recurs pârâtul la 3 septembrie 2019, cu următoarea motivare:

Invocând motivul de recurs reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurentul a susţinut că instanţa de apel a realizat o greşită aplicare a normelor de drept material în materia acţiunii în revendicare, respectiv a dispoziţiilor art. 865 şi 563 C. civ. atunci când i-a recunoscut intimatului-reclamant calitatea procesuală activă de a formula acţiune în revendicare, această calitate decurgând din cea de titular al dreptului de administrare asupra bunului supus litigiului; cu privire la acest drept, a reţinut că acesta a fost probat conform H.G. nr. 235/2015 şi nu a fost contestat de recurent, din perspectiva constituirii şi existenţei sale actuale, acest drept real stând la baza dreptului de proprietate publică a statului.

Susţine recurentul că instanţa de apel nu a procedat efectiv la compararea titlurilor pentru a da preeminenţă unuia dintre ele; în acest sens, nu a arătat care este titlul originar al statului cu privire la imobilul în litigiu, când s-a constituit dreptul de proprietate al acestuia şi prin ce act normativ.

Instanţa de apel a avut în vedere Decizia nr. 944/1951 emisă conform Decretului nr. 326/6.08.1949 despre care a reţinut că a fost abrogat prin Decretul nr. 409/8.09.1955 şi decizia nr. 2.272/22.11.1968 a Comitetului Executiv al Consiliului Popular al Municipiului Bucureşti, prin care s-a transmis de la Administraţia Parcurilor Serviciul Spaţii Verzi a Sectorului 7 în administrarea Comitetului de Stat al Apelor pentru Institutul de Studii şi cercetări hidrotehnice, terenul situat în Bucureşti Splaiul Independenţei nr. 294, în suprafaţă de 18.350 mp, folosit provizoriu cu destinaţia de parc public, în vederea construirii de laboratoare şi alte obiective, la art. 3 din această decizie menţionându-se că unitatea beneficiară nu trebuie să execute construcţii pe o fâşie de teren de aprox. 20 ml de-a lungul Splaiului Independenţei, având destinaţia de utilitate publică. Instanţa a considerat că aceste acte administrative trebuie privite în regimul constituţional al proprietăţii existent în acea perioadă şi a ignorat, astfel, apărările recurentului cu privire la dreptul de proprietate dobândit valabil prin acte de drept privat, cum ar fi contractul de vânzare cumpărare pentru cauză de utilitate publică autentificat sub nr. x/1941 de Tribunalul Ilfov, secţia Notariat.

Curtea a considerat că, în ceea ce priveşte apartenenţa la patrimoniul actual al părţilor, sunt lipsite de relevanţă apărările fundamentate pe acte translative de proprietate anterioare instaurării regimului comunist şi că, în cadrul unei acţiuni în revendicare de drept comun, prin invocarea unor asemenea titluri (fie translative, fie declarative) se invocă, în realitate, o prezumţie de proprietate ce decurge din faptul existenţei titlului, cealaltă parte putând răsturna prezumţia prin invocarea unei prezumţii contrare mai puternice; instanţa de apel a reţinut că obiectul acţiunii vizează un bun ce aparţine domeniului public, iar această prezumţie relativă a împrejurării că dreptul de proprietate asupra imobilului revendicat s-ar găsi în proprietatea celui ce exhibă titlul (contractul de vânzare cumpărare pentru cauză de utilitate publică autentificat de Tribunalul Ilfov, secţia Notariat sub nr. x/1941, invocat de recurent) este răsturnată de actele administrative prin care statul, unic deţinător al proprietăţii socialiste de stat, a dispus, prin organele sale cu privire la acelaşi bun, prin acte administrative emise în temeiul reglementărilor în vigoare la acea epocă.

Instanţa de apel, deşi a recunoscut necesitatea şi obligativitatea comparării titlurilor de proprietate exhibate de părţi, a constatat, în mod greşit, în accepţiunea recurentului, că apartenenţa imobilului la domeniul public al statului sau, după caz, la domeniul public al unităţii administrativ-teritoriale, nu se poate stabili în speţă decât prin raportare la reglementarea regimului juridic al bunurilor proprietate publică, adoptată ulterior Constituţiei României din 1991 şi în concordanţă cu această lege fundamentală, titlurile de proprietate originare neavând nicio relevanţă. Astfel, instanţa de apel a făcut referire la Decretele nr. 326/1949 şi nr. 409/1955, în baza cărora s-au emis cele deciziile nr. 944/1951 şi nr. 2272/1968, fără a arata în considerente care este titlul de proprietate originar al statului, când a luat naştere dreptul de proprietate publică a acestuia (inclusiv a statului socialist) asupra terenului în litigiu, deşi recurentul a arătat în dezbateri, că o suprafaţă de 1.175 mp din suprafaţa de 1.643 mp a fost cumpărată de Municipiul Bucureşti în anul 1941 pentru cauză de utilitate publică, iar pentru cealaltă suprafaţă, până la 1.643 mp, adică pentru restul de 468 mp, fostă proprietate Enăchiţă Văcărescu, nu există şi nu a fost depus un titlu de proprietate al statului prin care să fi fost preluată proprietatea particulară.

Apreciază recurentul că a exhibat un veritabil titlu de proprietate originar, (contractul de vânzare pentru cauză de utilitate publică autentificat sub nr. x/1946) cel puţin pentru suprafaţa de 1.175 mp din terenul de 1.643 mp, ce constituie obiectul prezentei acţiuni în revendicare, iar pentru restul de 468 mp a fost împiedicat în apel să administreze proba cu înscrisuri privind regimul juridic succesiv al acestui teren (deşi această necesitate a administrării de noi probatorii a rezultat din dezbateri, aşa cum se poate observa din încheierea din 14.03.2019).

5. Procedura de filtru.

Raportul întocmit în cauză, în condiţiile art. 493 alin. (2) şi (3) C. proc. civ. a fost analizat în completul filtru, fiind comunicat părţilor, iar prin încheierea din 2 iulie 2020 completul de filtru a admis în principiu recursul şi a fixat termen de judecată în şedinţă publică pentru soluţionare la data de 24 septembrie 2020.

6. Apărările formulate în cauză

La 4 noiembrie 2019, intimatul-reclamant Institutul Naţional de Cercetare-Dezvoltare pentru Protecţia Mediului Bucureşti a depus întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Recurentul nu a formulat răspuns la întâmpinare.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.

Examinând decizia recurată, prin prisma criticilor formulate şi a dispoziţiilor legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul declarat este nefondat pentru considerentele ce urmează să fie expuse.

În esenţă, recurentul a invocat, prin prisma dispozitiilor art. 488 pct. 8 C. proc. civ., într-un prim motiv de recurs, greşita interpretare şi aplicare, de către instanţa de apel, a dispozitiilor art. 563 si 865 C. civ., din perspectiva legitimării procesuale active a titularului dreptului real de administrare de a formula acţiune în revendicare în numele proprietarului, cadru procesual în care acesta să poată solicita compararea titlurilor de proprietate asupra imobilului in litigiu.

Critica este nefondată. În mod corect instanţa de apel a apreciat, în aplicarea textelor de lege menţionate, că titularul dreptului real de administrare şi-a îndeplinit obligaţia de a apăra dreptul de proprietate publică corespunzător dreptului pe care el îl exercită prin iniţierea prezentului demers procesual concomitent cu îndeplinirea obligaţiei de a-l introduce în cauză pe titularul dreptului de proprietate publică în condiţiile art. 865 alin. (2) C. civ.

Aceste dispoziţii legale sunt aplicabile şi situaţiei în care administratorul este el însuşi iniţiatorul demersului procesual, legea permiţându-i a efectua toate operaţiunile necesare conservării dreptului titularului.

Câtă vreme dreptul de administrare este un drept real prin intermediul căruia se exercită indirect atributele dreptului de proprietate publică, natura civilă a acestui drept conferă posibilitatea titularului său să recurgă la mijloace de apărare specifice dreptului civil, respectiv să iniţieze acţiuni civile în apărarea dreptului său de administrare şi a dreptului de proprietate, alăturându-l pe proprietar acestui demers.

În plus, având în vedere că, potrivit art. 870 alin. (1) C. civ., apărarea în justiţie a dreptului de administrare revine titularului dreptului şi pornind de la faptul că folosirea bunului proprietate publică conform destinaţiei stabilite este atât un drept, cât şi o obligaţie pentru titularul dreptului de administrare concretă, apărarea în justiţie a dreptului de administrare sau condiţiile de realizare a acestuia (deci inclusiv cele care vizează tulburarea dreptului de proprietate sau al unuia dintre atributele sale) apare ca fiind o obligaţie inerentă calităţii sale de administrator.

Prin urmare, în condiţiile în care actiunea în revendicare a fost soluţionată prin verificarea existenţei unui drept de proprietate şi nu doar a dreptului de administrare, în considerarea titlurilor de proprietate şi în contradictoriu cu titlularii săi, iar instanţa de apel a obligat recurentul să lase terenul în deplină proprietate intervenientului Statul Român, şi în administrare reclamantului, nu se poate reţine o lipsă de calitate procesuală activă a titularului dreptului de administrare, prezent în proces alături de proprietar, întrucât, în ceea ce îl priveşte, i s-a recunoscut exclusiv dreptul de administrare.

Într-o a doua critică formulată în baza aceluiaşi motiv de recurs se arată că instanţa de apel nu a procedat la o reală comparaţie a titlurilor de proprietate şi a ignorat puterea doveditoare a titlului exhibat de pârât, mai vechi, provenind de la adevăratul proprietar, cu atât mai mult cu cât statul nu a putut dovedi existenţa unui titlu originar.

Este nefondată această critică în condiţiile în care, în mod corect, instanţa de apel a reţinut că, asupra imobilului în litigiu, statul a exercitat un drept de proprietate socialistă de stat şi că, în această ipoteză, nu se mai poate susţine continuitatea dreptului de proprietate în patrimoniul pârâtului.

Chiar dacă, iniţial, dreptul de proprietate publică dobândit prin contractul de vânzare cumpărare pentru cauză de utilitate publică, a aparţinut unităţii administrativ teritoriale, în regimul juridic al proprietăţii reglementat în Constituţiile adoptate în anii 1948, 1952 şi 1965, nu existau patrimonii distincte constituite la nivelul unităţilor administrativ teritoriale, dreptul de proprietate "asupra bunurilor aparţinând întregului popor" (cum erau considerate acestea), fiind exercitat de stat. Prin urmare, doar statul putea dispune cu privire la administrarea şi folosinţa patrimoniului său, şi în exercitarea acestei atribuţii, astfel cum a fost reglementată prin acte juridice subsecvente normei constituţionale, în speţă Decretele nr. 326/1949 şi succesorul acestuia, Decretul nr. 409/1955, a emis acte administrative (cum sunt Decizia nr. 944/1951 sau Decizia nr. 2272/1968) prin care a încredinţat dreptul de folosinţă asupra terenului în litigiu unor institute de interes public, precursoare ale reclamantului.

Existenta proprietăţii socialiste asupra bunurilor statului a avut ca efect juridic caducitatea oricărui titlu anterior de proprietate al unităţii administrativ teritoriale asupra unui bun ce ar fi aparţinut domeniului public, întrucât aceasta nu deţinea un patrimoniu distinct asupra căruia să exercite un drept de proprietate publică propriu. Astfel, potrivit concepţiei comuniste cu privire la dreptul de proprietate socialistă de stat, unităţile administrativ teritoriale nu aveau un drept de proprietate, ci un drept de administrare directă asupra bunurilor ce le erau repartizate, titularul dreptului de proprietate fiind numai statul. În consecinţă, contractul translativ de proprietate din 1941 nu a supravietuit în mod valid acestei transformări, nefiind apt, prin el însuşi, în lipsa unui act de recunoaştere a dreptului de proprietate, să indice pe adevăratul proprietar. Este de reţinut şi împrejurarea că, sub imperiul Constituţiei din 1991 şi a Legii nr. 18/1991, când s-a făcut diferenţierea între administraţia publică centrală şi administraţia publică locală, pe baza principiului autonomiei comunităţilor locale, şi s-a pus problema repartizării bunurilor ce au făcut obiectul dreptului de proprietate socialistă de stat, asupra acestui imobil statul dispusese deja, fiind trecut în folosinţa institutului precursor al reclamantului, astfel că nu se putea considera că, în acelaşi timp, se află şi în folosinţa Municipiului Bucureşti.

Având în vedere aceste împrejurări, se reţine, în cauză, că dreptul de proprietate se dispută între două autorităţi ale statului care se prevalează de drepturi ce îşi au originea în fosta proprietate socialistă, în baza căreia Statul român pretinde apartenenţa terenului la domeniul public al statului, iar Municipiul Bucureşti apartenenţa la domeniul public local, în acest sens derulând procedura de însuşire a inventarului bunurilor, urmată de intabularea terenului în cartea funciară pe numele său.

În această situaţie, compararea de titluri a presupus identificarea autorităţilor deţinătoare a terenului de la preluarea acestuia în patrimoniul statului comunist şi a drepturilor acestora asupra terenului.

Or, verificând istoricul regimului juridic în epoca comunistă, în mod corect instanţa de apel a reţinut că statul a exercitat dreptul de proprietate în baza legii, decizia de transmitere a folosinţei de la o entitate juridică la alta, respectiv în administrarea unor institute de cercetare precursoare institutului reclamant, cu respectarea dispoziţiilor legale în vigoare în perioada de referinţă, fiind adoptată în exercitarea atribuţiilor recunoscute titularului dreptului de proprietate publică asupra terenului. Ca atare, dreptului de proprietate izvorât din lege nu i se poate opune hotărârea de inventariere a patrimoniului Municipiului Bucureşti pe baza declaraţiei de apartenenţă a bunului, care prin destinaţia atribuită, de spaţiu verde, se prezumă că aparţine domeniului public al unităţii administrativ teritoriale în raza căreia este situat. De altfel, potrivit art. 3 alin. (3) şi (4) din Legea nr. 213/2018, texte de lege preluate în art. 286 alin. (3) şi (4) din O.U.G.. nr. 57/2019 privind Codul administrativ, domeniul public al unităţilor administrativ teritoriale este alcătuit din bunuri de uz sau de interes public judeţean/local, declarate ca atare prin hotărâre a consiliului judeţean/local, dacă nu sunt declarate prin lege bunuri de uz sau de interes public naţional.

Prin urmare, contrar susţinerilor recurentului, instanţa de apel a procedat la verificarea titlurilor efective ale părţilor şi a dat câştig de cauză celui mai bine caracterizat. Corect a apreciat instanta de apel că, prin înscrierea imobilului în inventarul domeniului public al municipiului, s-a creat o prezumţie de apartenenţă la domeniul public local, prezumţie răsturnată prin înscrisurile pe baza cărora instanţa de apel a recunoscut prevalenţa titlului statului.

În condiţiile în care imobilul a fost destinat utilităţii publice încă de la momentul achiziţionării, prin preluarea lui de către stat, în baza legii, şi trecerea în folosinţa institutelor de cercetări, pentru ambele suprafeţe ce compun terenul revendicat, relevanţă prezintă doar această situaţie juridică şi nu regimul anterior constituirii dreptului de proprietate al statului în perioada comunistă, în raport de care titlul originar a devenit caduc iar existenţa bunului în patrimoniul statului prin efectul legii a devenit criteriul principal de recunoaştere a dreptului de proprietate.

Pentru aceste considerente, Înalta Curte va respinge, ca nefondat, recursul declarat de pârâtul Municipiul Bucureşti prin Primar General împotriva deciziei nr. 464 A din 5 aprilie 2019, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a III-a civilă şi pentru cauze cu minori şi de familie.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de pârâtul Municipiul Bucureşti prin Primar General împotriva deciziei nr. 464 A din 5 aprilie 2019, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a III-a civilă şi pentru cauze cu minori şi de familie.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 24 septembrie 2020.