Judicial review of CSM transfer refusal: mandatory cumulative assessment of professional and personal criteria under transfer regulations

Deliberând, constată următoarele:

Circumstanţele cauzei

1. Contestatoarea A. este judecător cu grad profesional de curte de apel în cadrul Tribunalului Olt şi a solicitat intimatului Consiliului Superior al Magistraturii transferul la Curtea de Apel Bucureşti sau, în subsidiar, la Tribunalul Bucureşti.

Prin Hotărârea nr. 97 din 6 martie 2018 a secţiei pentru Judecători a Consiliului Superior al Magistraturii cererea de transfer a fost respinsă.

În motivarea acestei hotărâri, s-a reţinut că: (i) la Tribunalul Olt erau 6 posturi de judecător vacante şi în anul 2017 încărcătura medie pe judecător a fost de 582 de cauze, faţă de media naţională de 549 cauze; (ii) la Curtea de Apel Bucureşti erau efectiv vacante 4 posturi de judecător, iar încărcătura medie pe judecător la această instanţă în anul 2017 a fost de 315 de cauze, faţă de media naţională de 301 cauze; (iii) la Tribunalul Bucureşti erau efectiv vacante 16 posturi de judecător, iar încărcătura medie pe judecător la această instanţă în anul 2018 a fost de 692 de cauze, faţă de media naţională de 549 cauze; Curtea de Apel Bucureşti şi Tribunalul Bucureşti au emis avize nefavorabile transferului, iar Tribunalul Olt şi Curtea de Apel Craiova au emis puncte de vedere favorabile transferului contestatoarei.

S-a mai constatat că pentru cele 4 posturi vacante la Curtea de Apel Bucureşti au fost formulate 4 cereri de transfer, două dintre acestea fiind formulate de către judecători de la Tribunalul Olt, iar pentru cele 16 posturi de judecător vacante la Tribunalul Bucureşti au formulat cereri de transfer 15 judecători.

2. Prin Hotărârea nr. 398 din 19 aprilie 2018 pronunţată de Plenul Consiliului Superior al Magistraturii s-a respins contestaţia formulată de judecător împotriva Hotărârii secţiei pentru judecători a Consiliului Superior al Magistraturii nr. 97 din 06.03.2018.

Plenul a reţinut că secţia pentru judecători a analizat solicitarea având în vedere, în mod cumulativ, toate criteriile prevăzute art. 3 din Regulament, soluţia adoptată fiind de natură a menţine un echilibru între interesul public şi interesul legitim privat al magistraţilor.

S-a mai reţinut că gestionarea resurselor umane reprezintă o activitate complexă, ce presupune analizarea globală a sistemului, nefiind posibilă ocuparea posturilor vacante ale unei instanţe cu consecinţa accentuării deficitului de personal al altei instanţe, astfel că secţia pentru judecători a analizat în mod efectiv criteriile subiective ale cauzei, care au fost coroborate cu datele obiective privind situaţia instanţelor implicate în procedura transferului şi necesitatea asigurării bunei funcţionări a acestora.

Astfel, Plenul a concluzionat că secţia nu a negat dreptul contestatoarei de a funcţiona la o instanţă corespunzătoare gradului său profesional, ci cererea sa a fost respinsă în considerarea situaţiei dificile a tribunalului de la care contestatoarea a solicitat transferul şi a avizelor nefavorabile emise de instanţele la care s-a solicitat transferul.

Contestaţia formulată în cauză

3. Împotriva hotărârilor Consiliului Superior al Magistraturii, secţie şi Plen, a formulat contestaţie dna. A..

Invocând excesul de putere şi aprecierea eronată a criteriilor de transfer în raport cu dispoziţiile art. 3 din Regulamentul privind transferul şi detaşarea judecătorilor şi procurorilor, delegarea judecătorilor, numirea judecătorilor şi procurorilor în alte funcţii de conducere, precum şi numirea judecătorilor în funcţia de procuror şi a procurorilor în funcţia de judecător aprobat prin Hotărârea CSM nr. 193/2006 (Regulamentul), contestatoarea a solicitat anularea ambelor hotărâri obligarea Consiliului Superior al Magistraturii la emiterea unei noi hotărâri prin care să dispună transferul la Tribunalul Bucureşti sau la Curtea de Apel Bucureşti.

Au fost formulate următoarele critici de nelegalitate a celor două hotărâri:

- sunt încălcate dispoziţiile art. 16 şi art. 53 din Constituţie deoarece, deşi are grad de curte de apel, îşi desfăşoară activitatea la un tribunal şi i se interzice să participe la concursul de promovare efectivă la Curtea de Apel Bucureşti; transferul este singura posibilitate de a accede la o curte de apel şi de aceea, refuzul de acordare a transferului îi restrânge un drept prevăzut de lege; faptul că în alte situaţii asemănătoare cererile de transfer au fost admise reprezintă o încălcare a principiului egalităţii în faţa legii;

- hotărârile CSM iau în considerare încărcătura per judecător şi schema de personal incompletă de la Tribunalul Olt, fără însă să ţină cont de avizul favorabil transferului dat de aceiaşi instanţă, ",,

- nu s-a luat în considerare situaţia personală a contestatoarei, care este magistrat de 22 ani şi 8 luni, este nevoită să facă zilnic naveta 400 km, este divorţată şi singurul întreţinător al familiei;

- hotărârile se raportează selectiv la criteriile de transfer prevăzute de art. 3 din Regulament, absolutizându-le pe unele şi neglijându-le complet pe altele.

4. Intimatul Consiliul Superior al Magistraturii a formulat întâmpinare, prin care solicită respingerea contestaţiei ca neîntemeiată, arătând că în speţă hotărârile contestate au fost emise cu respectarea legii, respectiv a criteriilor enunţate la art. 3 din Hotărârea Plenului Consiliului Superior al Magistraturii nr. 193/2006 pentru aprobarea Regulamentului privind transferul şi detaşarea judecătorilor şi procurorilor, delegarea judecătorilor, numirea judecătorilor şi procurorilor în alte funcţii de conducere, precum şi numirea judecătorilor în funcţia de procuror şi a procurorilor în funcţia de judecător.

Analiza contestaţiei

5. Examinând legalitatea hotărârilor contestate în raport de criticile şi apărările formulate de ambele părţi, ţinând cont de dispoziţiile legale incidente, Înalta Curte va admite contestaţia pentru considerentele ce se vor arăta în continuare.

6. Potrivit unei practici unitare şi constante, legalitatea actelor administrative, aşa cum sunt şi hotărârile contestate în prezenta cauză, se examinează de instanţă prin raportare la actele normative cu forţă juridică superioară, ţinând seama de principiul ierarhiei şi forţei juridice a actelor normative consacrat de art. 1 alin. (5) din Constituţie şi art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative.

În ce priveşte temeinicia hotărârilor şi oportunitatea refuzului de transfer, Înalta Curte recunoaşte dreptul de apreciere al CSM în calitate de autoritate competentă să aprobe transferul judecătorilor şi procurorilor, potrivit art. 40 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 317/2004.

Revine însă Înaltei Curţi, în temeiul art. 1 şi art. 8 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, competenţa să verifice eventualul exces de putere al administraţiei, respectiv exercitarea dreptului de apreciere prin încălcarea limitelor competenţei prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor [cf. art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004].

7. Înalta Curte observă că argumentele contestatoarei privesc legalitatea hotărârilor sub ambele aspecte, respectiv:

- încălcarea dispoziţiilor art. 16 şi art. 53 din Constituţie precum şi nerespectarea unui act normativ cu forţă juridică superioară aşa cum este Regulamentul privind transferul şi detaşarea judecătorilor şi procurorilor, delegarea judecătorilor, numirea judecătorilor şi procurorilor în alte funcţii de conducere, precum şi numirea judecătorilor în funcţia de procuror şi a procurorilor în funcţia de judecător aprobat prin Hotărârea CSM nr. 193/2006 (Regulamentul); în acest sens contestatoarea pretinde că intimatul a aplicat greşit art. 3 din Regulament deoarece nu a luat în considerare criterii relevante pentru transfer, respectiv situaţia sa personală, avizul favorabil al Tribunalului Olt şi situaţia locurilor vacante la Tribunalul Bucureşti şi Curtea de Apel Bucureşti;

- excesul de putere al emitenţilor (Secţie, Plen) constând în exercitarea discriminatorie a dreptului de apreciere, contrar practicii Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, cu omisiunea luării în considerare a unor criterii (situaţia sa personală, posturile vacante la instanţele unde se cere transferul) şi absolutizarea altora (lipsa unor avize, încărcătura per judecător), fapt care a condus la încălcarea dreptului său la transfer.

8. Referitor la prima critică de nelegalitate, Înalta Curte constată că este chemată să hotărască dacă cele doua acte administrative încalcă dispoziţiile constituţionale amintite şi dacă sunt conforme cu art. 3 din Regulamentul privind transferul şi detaşarea judecătorilor şi procurorilor, delegarea judecătorilor, numirea judecătorilor şi procurorilor în alte funcţii de conducere, precum şi numirea judecătorilor în funcţia de procuror şi a procurorilor în funcţia de judecător aprobat prin Hotărârea CSM nr. 193/2006, în temeiul cărora, printre altele, au fost emise.

Argumentul referitor la încălcarea art. 16 şi art. 53 din Constituţie urmează să fie înlăturat deoarece situaţia profesională actuală a contestatoarei (judecător cu grad de curte de apel care îşi desfăşoară activitatea la un tribunal) este urmarea Hotărârii CSM nr. 1308/27.11.2014, prin care s-a propus numirea acesteia ca judecător (după ce anterior îşi desfăşurase activitatea timp de 19 ani ca procuror) la Tribunalul Olt, cu recunoaşterea gradului profesional corespunzător curţii de apel, precum şi a decretului prezidenţial de numire. Or, aceste acte nu fac obiectul prezentei judecăţi. În aceste condiţii, contestatoarea - la fel ca şi judecătorii care aleg promovarea pe loc, în schimbul celei efective, în momentul înscrierii pentru examenul de grad - nu are un drept ci doar o vocaţie pentru desfăşurarea efectivă a activităţii la nivelul unei curţi de apel, vocaţie a cărei realizare depinde nu numai de dorinţa acesteia ci şi de nevoile de personal ale curţii de apel, de avizul acesteia şi de decizia corespunzătoare din partea CSM, care are o marjă largă de apreciere a situaţiei. De aceea, în condiţiile date, acţiunea reclamantei nu poate avea ca rezultat decât cel mult transferul la Tribunalul Bucureşti.

9. Referitor la încălcarea dispoziţiilor regulamentare, Înalta Curte constată următoarele:

Potrivit art. 3 din Regulamentul amintit, "[l] a soluţionarea cererilor de transfer ale judecătorilor şi procurorilor la alte instanţe sau parchete vor fi avute în vedere următoarele criterii:

- volumul de activitate al instanţei sau parchetului de la care se solicită transferul şi la care se solicită transferul, numărul posturilor vacante şi al posturilor temporar vacante la instanţele ori parchetele implicate şi dificultăţile de ocupare a acestora;

- vechimea efectivă în funcţia de judecător sau procuror;

- vechimea la instanţa sau parchetul de la care se solicită transferul;

- vechimea în gradul aferent instanţei, respectiv parchetului la care se solicită transferul;

- specializarea judecătorului/procurorului, specializările complementare, vechimea în cadrul secţiei/completului corespunzător specializării, precum şi disponibilitatea de a activa în alte secţii/complete decât cele corespunzătoare specializării ale instanţei/parchetului la care solicită transferul, în raport cu cerinţele acesteia;

- domiciliul solicitantului;

- locul de muncă al soţului sau soţiei;

- distanţa dintre domiciliul şi sediul instanţei sau parchetului la care funcţionează judecătorul ori procurorul şi posibilităţile reale de navetă, inclusiv timpul afectat acesteia;

- starea de sănătate şi situaţia familială."

Aşa cum s-a arătat (pct. 1 şi 2 din prezenta decizie), intimatul a luat în considerare doar o parte din criteriile criteriilor de transfer (încărcătura per judecător, posturile vacante şi avizele consultative ale instanţelor implicate în transfer, numărul cererilor de transfer). Este remarcabilă omisiunea luării în considerare a situaţiei personale a judecătorului, a motivelor concrete pe care s-a întemeiat cererea de transfer. Astfel, deşi în cuprinsul Hotărârii secţiei pentru judecători a CSM nr. 97/2018 apare expresia "fără a ignora motivele profesionale şi personale invocate de doamna judecător A.", în realitate este luată în considerare o singură circumstanţă, respectiv "naveta obositoare" (pag. 3 din Hotărâre).

Sunt complet neglijate următoarele criterii: vechimea efectivă în funcţia de judecător şi procuror; vechimea la instanţa de la care se solicită transferul; vechimea în gradul aferent instanţei la care se solicită transferul; specializarea judecătorului, specializările complementare, vechimea în cadrul secţiei/completului corespunzător specializării, disponibilitatea de a activa în alte secţii/complete decât cele corespunzătoare specializării ale instanţei la care solicită transferul precum şi situaţia familială a judecătorului.

Totuşi, încălcarea dispoziţiilor art. 3 din Regulament prin neluarea în considerare a tuturor criteriilor de transfer nu atrage nulitatea absolută a hotărârilor CSM, fiind nevoie să se verifice dacă, luând în considerare situaţia personală a contestatoarei, este într-adevăr caz de anulare şi de obligare la acordarea transferului, chestiune ce urmează a fi discutată mai jos împreună cu cea de-a doua apărare formulată de contestatoare, respectiv cea întemeiată pe excesul de putere.

10. Înalta Curte constată că deşi dreptul de apreciere a fost exercitat în limitele competenţei prevăzute de art. 40 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 317/2004 şi art. 3 din Regulamentul amintit, refuzul de admitere a cererii de transfer este urmarea omisiunii luării în considerare a situaţiei profesionale şi personale a judecătorului, astfel încât justul echilibru între interesul personal şi interesul public a fost încălcat.

Coroborând informaţiile necontestate referitoare la judecător (vechimea de 22 ani şi 8 luni în magistratură, vechimea de peste 4 ani la Tribunalul Olt, gradul profesional, domiciliul actual, distanţa de la domiciliu la instanţă precum şi situaţia familială, respectiv divorţată, cu un copil care, deşi este major, este încă student şi se află în întreţinerea contestatoarei, locuind împreună cu aceasta) cu avizul favorabil al Tribunalului Olt şi cu situaţia posturilor vacante la Tribunalul Bucureşti, precum şi cu celelalte criterii avute în vedere de intimată, Înalta Curte constată că refuzul transferului reprezintă un exces de putere care a condus la încălcarea unui drept (vocaţia devine drept la transfer în condiţiile în care sunt îndeplinite toate condiţiile legale de transfer).

11. În consecinţă, pentru considerentele de fapt şi de drept mai sus expuse, în temeiul art. 18 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 şi art. 29 alin. (7) din Legea nr. 317/2004 privind Consiliul Superior al Magistraturii, Înalta Curte, va admite contestaţia formulată de A., va anula Hotărârea nr. 398 din 19 aprilie 2018 pronunţată de Plenul Consiliului Superior al Magistraturii şi Hotărârea nr. 97 din 6 martie 2018 a secţiei pentru Judecători a Consiliului Superior al Magistraturii şi va obliga intimatul să emită o nouă hotărâre prin care să dispună transferul contestatoarei A. la Tribunalul Bucureşti.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite contestaţia formulată de A..

Anulează Hotărârea nr. 398 din 19 aprilie 2018 pronunţată de Plenul Consiliului Superior al Magistraturii şi Hotărârea nr. 97 din 6 martie 2018 a secţiei pentru Judecători a Consiliului Superior al Magistraturii.

Obligă intimatul Consiliul Superior al Magistraturii să emită o nouă hotărâre prin care să dispună transferul contestatoarei A. la Tribunalul Bucureşti.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 8 noiembrie 2018.

GGC - GV