Jurisdiction assigned to Court of Appeal Cluj in COVID-19 quarantine measure annulment case under ordinary administrative litigation; 5-judge panel exception rejected.

Asupra conflictului negativ de competenţă de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Obiectul acţiunii şi hotărârea primei instanţe sesizate

Prin acţiunea înregistrată în dosarul nr. x/2021 la data de 15.02.2021, reclamantul A. în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României şi Comitetul Naţional pentru Situaţii de Urgenţă, a solicitat instanţei, în principal, anularea Hotărârii Guvernului nr. 35 din 10 februarie 2021 privind prelungirea stării de alertă pe teritoriul României începând cu data de 12 februarie 2021, publicată în Monitorul Oficial nr. 140 din 11 februarie 2021, iar în subsidiar, anularea art. 2 alin. (5), (6) şi art. 3 alin. (1), (2), (3) din Hotărârea nr. 9 din 11.02.2021 a Comitetului Naţional pentru Situaţii de Urgenţă.

Prin încheierea de şedinţă din 22 februarie 2021, instanţa din dosarul nr. x/2021 a dispus disjungerea petitului privind anularea dispoziţiilor art. 2 alin. (5) şi (6) şi art. 3 alin. (1), (2) şi 3 din Hotărârea nr. 9 din 11 februarie 2021 a Comitetului Naţional pentru Situaţii de Urgenţă, formându-se, în urma disjungerii, dosarul nr. x/2021.

În dosarul nr. x/2021, prin încheierea de şedinţă din 22 februarie 2021 s-a admis excepţia necompetenţei materiale funcţionale, invocată de instanţă din oficiu, fiind declinată competenţa de soluţionare a cererii de chemare în judecată formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României şi Comitetul Naţional pentru Situaţii de Urgenţă, în favoarea unui complet specializat în anularea actelor administrative cu caracter normativ emise în baza Legii nr. 136/2020 din cadrul Curţii de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal.

Prin sentinţa civilă nr. 49/25.02.2021, pronunţată de Curtea de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, s-a admis excepţia necompetenţei teritoriale a acestei instanţe şi s-a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Bucureşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Pentru a dispune astfel, Curtea de Apel Cluj a apreciat că Hotărârea nr. 9/2021 emisă de către Comitetul Naţional pentru Situaţii de Urgenţă, emisă în temeiul prevederilor art. 4 şi art. 11 alin. (1) din Legea nr. 136/2020 republicată, privind instituirea unor măsuri în domeniul sănătăţii publice în situaţii de risc epidemiologic şi biologic, are natura unui act administrativ cu caracter normativ, întrucât cuprinde reglementări cu caracter general, impersonale, C. proc. civ. efecte erga omnes, respectiv faţă de toate persoanele ce se află în situaţia reglementată, adresându-se unui număr indeterminat de subiecţi.

Din perspectiva determinării competenţei teritoriale de soluţionare a cererii, curtea a reţinut ca fiind relevante dispoziţiile art. 15 alin. (4), (5) şi 6 din Legea nr. 136/2020 şi, în raport cu acestea, a apreciat că nu este competentă să soluţioneze prezentul litigiu, având în vedere că actul administrativ cu caracter normativ a cărui anulare s-a solicitat a fost emis de către o autoritate publică constituită la nivel central, cu sediul în Bucureşti.

2. Hotărârea celei de-a doua instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 341 din data de 11.03.2021, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia necompetenţei sale materiale, a declinat competenţa de soluţionare a cererii formulate de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României şi Comitetul Naţional pentru Situaţii de Urgenţă, în favoarea Curţii de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, şi, constatând ivit conflictul negativ de competenţă, a suspendat, din oficiu, soluţionarea cauzei şi a înaintat dosarul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal, competentă să soluţioneze conflictul.

Pentru a pronunţa această soluţie, instanţa a apreciat că cererile în anulare nu au fost formulate distinct, ci au fost deduse judecăţii printr-un act procedural unic, întrucât din punct de vedere practic capetele de cerere multiple (şi sub forma cererilor subsidiare) conduc la unirea într-un singur proces a mai multor acţiuni ce puteau forma şi obiectul unor cereri separate.

Acest fapt este rezultatul actului de opţiune al reclamantului în respectarea principiului disponibilităţii părţii de a-şi conduce procesul - art. 9 alin. (2) C. proc. civ.

Curtea de Apel Bucureşti a apreciat că, atât timp cât reclamantul a învestit Curtea de Apel Cluj cu un capăt de cerere principal - anularea Hotărârii Guvernului nr. 35 din 10 februarie 2021 privind prelungirea stării de alertă pe teritoriul României începând cu data de 12 februarie 2021, cu privire la care Curtea de Apel Cluj s-a considerat legal învestită, reţinându-l spre soluţionare, în baza prorogării legale de competenţă, a devenit competentă să soluţioneze şi capătul de cerere subsidiar.

Acesta din urmă este indisolubil legat de capătul principal de cerere şi nu are un efect de investire a instanţelor judecătoreşti cu analiza obiectului său decât după ce se va soluţiona capătul principal de cerere, în baza principiului disponibilităţii părţii.

Văzând şi dispoziţiile art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 conform cărora "reclamantul persoană fizică sau juridică de drept privat se adresează exclusiv instanţei de la domiciliul sau sediul său" (domiciliul reclamantului fiind în municipiul Cluj-Napoca) raportat la dispoziţiile art. 123 C. proc. civ., competenţa fiind determinată de capătul principal de cerere în baza căruia a operat prorogarea legală de competenţă în favoarea Curţii de Apel Cluj, instanţa a apreciat că îi revine tot acesteia şi competenţa de soluţionare a capătului subsidiar de cerere.

3. Considerentele Înaltei Curţi asupra excepţia necompetenţei funcţionale a Completului nr. 5.5 al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia contencios administrativ şi fiscal

Având în vedere faptul că prezentul conflict de competenţă a fost creat în faţa unor complete compuse conform regulilor din art. 15 alin. (10) din Legea nr. 136/2020, competenţa funcţională a completelor de carantină de 5 judecători ai prezentei instanţe este atrasă în mod automat conform art. 135 din C. proc. civ.

4. Considerentele Înaltei Curţi asupra regulatorului de competenţă

Înalta Curte, constatând îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 133 pct. 2, art. 134 şi art. 135 alin. (1) C. proc. civ., urmează a pronunţa regulatorul de competenţă în raport cu obiectul cauzei, precum şi cu dispoziţiile legale incidente pricinii.

Obiectul prezentului dosar îl reprezintă cererea prin care reclamantul A. a solicitat în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României şi Comitetul Naţional pentru Situaţii de Urgenţă anularea art. 2 alin. (5), (6) şi art. 3 alin. (1), (2), (3) din Hotărârea nr. 9 din 11.02.2021 a Comitetului Naţional pentru Situaţii de Urgenţă.

Această cerere a fost disjunsă din dosarul nr. x/2021 al Curţii de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, instanţa din acest dosar rămânând investită cu cererea reclamantului privind anularea Hotărârii Guvernului nr. 35 din 10 februarie 2021 privind prelungirea stării de alertă pe teritoriul României începând cu data de 12 februarie 2021.

Astfel cum se poate observa din preambulul Hotărârii nr. 9 din 11.02.2021 a Comitetului Naţional pentru Situaţii de Urgenţă, aceasta a fost adoptată având în vedere necesitatea corelării legislative şi informării corecte a populaţiei asupra aplicării prevederilor legale incidente gestionării situaţiei epidemiologice la nivel naţional şi internaţional, luând în considerare propunerile Institutului Naţional de Sănătate Publică referitoare la ţările/zonele/teritoriile de risc epidemiologic ridicat pentru care se instituie măsura carantinei asupra persoanelor care sosesc în România din acestea.

În acelaşi preambul, dar şi în cuprinsul cererii de chemare în judecată, este menţionată şi Legea nr. 136/2020 privind instituirea unor măsuri în domeniul sănătăţii publice în situaţii de risc epidemiologic, însă articolele ce fac obiectul acţiunii nu se referă la niciuna dintre măsurile care pot fi dispuse în temeiul acestei legi.

Astfel, în preambulul hotărârii atacate, sunt indicate ca şi temeiuri de drept prevederile art. 4 alin. (1) lit. c), ale art. 8 indice 1 şi ale art. 20 lit. l) din O.U.G. nr. 21/2004 privind Sistemul Naţional de Management al Situaţiilor de Urgenţă, cu modificările şi completările ulterioare, precum şi prevederile art. 4 şi art. 11 alin. (1) din Legea nr. 136/2020 republicată.

Prin urmare, Înalta Curte constată că, deşi în preambulul hotărârii contestate sunt menţionate, ca temei al emiterii acesteia, şi dispoziţiile Legii nr. 136/2020, hotărârea ce face obiectul acţiunii nu se referă la măsuri dispuse în temeiul acestei legi, precum instituirea carantinei zonale (dată în competenţa specială a secţiei de contencios administrativ şi fiscal a curţii de apel de la sediul autorităţii pârâte şi judecată în complet compus din trei judecători), măsura izolării ori carantinării personale (dată în competenţa judecătoriei).

Astfel, deşi art. 15 - 17 din Legea nr. 136/2020 cuprind norme derogatorii de la dreptul comun în materia contenciosului administrativ, cu privire la instanţa competentă şi compunerea completului de judecată, Înalta Curte constată că situaţia dedusă judecăţii nu poate fi subsumată acestor proceduri speciale, deoarece actul atacat nu se referă la instituirea carantinei zonale, în temeiul art. 12 raportat la art. 15 alin. (4) din Legea nr. 136/2020; prin Hotărârea nr. 9/2021 emisă de către Comitetul Naţional pentru Situaţii de Urgenţă se instituie măsuri privind combaterea pandemiei de Covid-19, şi anume, măsura carantinei instituită cu privire la persoanele care sosesc din ţările/zonele/teritoriile de risc epidemiologic ridicat prevăzute în lista aprobată prin această hotărâre şi prevăzută în anexă, adică măsuri reglementate de art. 7.

Nu în ultimul rând, Înalta Curte are în vedere şi dispoziţiile art. 42 alin. (1) şi (3) din O.U.G. nr. 21/2004, privind Sistemul Naţional de Management al Situaţiilor de Urgenţă, care stabilesc faptul că hotărârile prin care se declară, se prelungeşte sau încetează starea de alertă, precum şi cele prin care se stabileşte aplicarea unor măsuri pe durata stării de alertă, la nivel naţional sau pe teritoriul mai multor judeţe, pot fi atacate în conformitate cu dispoziţiile Legii nr. 554/2004.

Pe cale de consecinţă, regimul de contestare al Hotărârii nr. 9 din 11.02.2021 a Comitetului Naţional pentru Situaţii de Urgenţă este cel reglementat de dreptul comun în materia contenciosului administrativ, respectiv de Legea nr. 554/2004, în complet de judecător unic.

Cum actul administrativ contestat a fost emis de către o autoritate publică centrală, respectiv Comitetul Judeţean pentru Situaţii de Urgenţă, devine aplicabil criteriul rangului autorităţii emitente.

Totodată, în raport cu dispoziţiile art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, modificată prin Legea nr. 212/2018, având în vedere domiciliul reclamantului din prezentul dosar, în conformitate cu dispoziţiile art. 135 alin. (4) C. proc. civ., Înalta Curte va stabili competenţa de soluţionare a cauzei, în primă instanţă, în favoarea Curţii de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

În majoritate:

Respinge excepţia necompetenţei funcţionale a Completului nr. 5.5 al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia contencios administrativ şi fiscal.

În unanimitate, în soluţionarea conflictului negativ de competenţă:

Stabileşte competenţa de soluţionare a cauzei privind pe reclamantul A. şi pe pârâţii Guvernul României şi Comitetul Naţional pentru Situaţii de Urgenţă în favoarea Curţii de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 23 martie 2021.

Cu opinia separată a domnului judecător B., în sensul admiterii excepţiei necompetenţei funcţionale a Completului nr. 5.5 al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – Secţia Contencios Administrativ şi Fiscal.

Motivare opinie separată

Având în vedere faptul că obiectul cauzei este reprezentat de atacarea unui act administrativ care nu intră în sfera de aplicare a Legii nr. 136/2020, ci a contenciosului administrativ de drept comun reglementat de prevederile Legii nr. 554/2004, apreciez că soluţionarea prezentului conflict de competenţă nu intră în sfera de atribuţii funcţionale a completelor de carantină formate din 5 judecători, ci trebuia să revină unui complet de recurs obişnuit format din 3 judecători. Astfel, prezentul dosar trebuia trimis spre repartizare aleatorie către completele de recurs de 3 judecători.