Judicial review of integrity evaluation report: administrative conflict of interest between public office and private company administration; exclusion of criminal referral from administrative jurisdiction.

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii deduse judecăţii

Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Alba Iulia, secţia contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/2013, reclamanta A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate:

(i) anularea Raportului de evaluare nr. x/24.09.2014 prin care s-a pretins a fi constatată starea de incompatibilitate a reclamantei;

(ii) anularea Raportului de evaluare nr. x/24.09.2014 prin care s-a pretins încălcarea de către reclamantă a legislaţiei privind regimul juridic al conflictelor de interese precum şi a fi constatată existenţa unor indicii referitoare la săvârşirea infracţiunii prevăzute de art. 301 C. pen. de către reclamantă dispunându-se corelativ şi sesizarea Parchetului de pe lângă Judecătoria Sibiu;

(iii) obligarea pârâtei la plata sumei de 10.000 RON cu titlu de daune morale reprezentând prejudiciul de imagine, reputaţie, onoare şi demnitate adus reclamantei de către pârâtă prin inechitabilele demersuri mediatice.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin Sentinţa nr. 41 din 18 februarie 2015, Curtea de Apel Alba Iulia, secţia de contencios administrativ şi fiscal, a respins excepţia inadmisibilităţii acţiunii invocată de pârâta Agenţia Naţională de Integritate şi a respins acţiunea în contencios administrativ formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva Sentinţei civile nr. 41 din 18 februarie 2015 a Curţii de Apel Alba Iulia, secţia contencios administrativ şi fiscal, a formulat recurs reclamanta A..

Recursul declarat de reclamantă s-a întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi pct. 8 din C. proc. civ., în temeiul cărora s-a solicitat casarea sentinţei atacate şi trimiterea cauzei spre rejudecare primei instanţe, pentru, în esenţă, următoarele motive:

(i) Instanţa fondului nu s-a pronunţat sub nici un aspect asupra motivării de esenţă a capătului de cerere privind anularea din punct de vedere substanţial a Raportului de evaluare nr. x/24.09.2014. Prima instanţă a analizat doar criticile de ordin procedural aduse raportului de evaluare menţionat, trecând sub tăcere toate criticile de ordin substanţial conţinute în acţiune, pronunţând, astfel, o hotărârea fără a intra în cercetarea fondului.

(ii) Prima instanţă a echivalat în mod nelegal noţiunea de administrator al persoanelor juridice de drept privat cu cea de manager al unei instituţii publice, interpretând astfel eronat dispoziţiile art. 184 alin. (12) şi art. 180 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 95/2006.

Între cele două noţiuni există diferenţe de ordin juridic, în condiţiile în care funcţia de manager este indisolubil legată de exercitarea conducerii şi organizării activităţii unor persoane juridice de drept privat la care statul are o participare societară de minim 50% sau a unor instituţii publice, iar cea de administrator este legată exclusiv de exercitarea conducerii şi organizării activităţii persoanelor juridice de drept privat cu participare societară unic privată. Faptul că există similaritate între atribuţiile managerului şi cele ale administratorului este lipsit de relevanţă.

De asemenea, instanţa de fond a ignorat şi aspectul că activitatea societăţii B. SRL a fost suspendată în perioada 01.06.2009 - 30.05.2012, aceasta fiind supusă ulterior dizolvării, lichidării şi radierii.

4. Apărările formulate de intimata-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate

Prin întâmpinarea depusă în cauză, intimata-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate a solicitat respingerea recursului declarat de reclamantă şi menţinerea hotărârii atacate ca fiind legală şi temeinică.

A argumentat că motivul de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ. nu este aplicabil în speţă, deoarece Sentinţa nr. 41/2015 nu cuprinde motive contradictorii sau străine de natura pricinii, că instanţa de fond a analiza grupat chestiunile deduse judecăţii şi le-a structurat, inclusiv în privinţa motivării soluţiilor.

În ceea ce priveşte Raportul de evaluare nr. x/24.09.2014, în mod corect şi legal a reţinut instanţa de fond, la pct. A din sentinţă, că sesizarea Parchetului, dispusă de inspectorul de integritate, nu poate face obiectul acţiunii în contencios administrativ, motivând aceasta prin faptul că asupra indiciilor privind săvârşirea, de către reclamantă, a infracţiunii prevăzută de art. 301 C. pen. urmează a se pronunţa Parchetul de pe lângă Judecătoria Sibiu.

A susţinut că soluţia instanţei de fond de menţinere ca temeinic a Raportului de evaluare nr. x/24.09.2014 a fost amplu motivată la pct. B şi corect fundamentată pe dispoziţiile legale incidente în cauza dedusă judecăţii.

Instanţa de fond a reţinut în mod judicios, din analiza documentelor depuse la dosar, că, în perioada 23.05.2007 - data emiterii raportului de evaluare, recurenta-reclamantă a deţinut simultan funcţia de şef al secţiei de Oncologie a Spitalului Judeţean Sibiu şi funcţia de administrator al SC B. SRL, încălcând astfel prevederile legale privind regimul juridic al incompatibilităţilor aşa cum sunt acestea stipulate prin art. 180 alin. (1) lit. b) şi art. 184 alin. (12) din Legea nr. 95/2006.

Suspendarea temporară a activităţii societăţii nu prezintă relevanţă juridică în speţă, întrucât suspendarea activităţii societăţii nu anulează de drept calitatea de administrator al societăţii.

Instanţa de fond în mod corect a reţinut că noţiunea de administrator al unei societăţi comerciale este echivalentă cu cea de manager al unei instituţii publice, motivând aceasta prin faptul că activităţile desfăşurate în calitate de administrator presupun tot o activitate de conducere pe care o desfăşoară şi managerul în instituţiile publice.

2. Procedura de soluţionare a recursului

2.1 Cu privire la examinarea recursului în completul de filtru

Raportul întocmit în cauză, în condiţiile art. 493 alin. (2) şi (3) din C. proc. civ., republicat, a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părţilor în baza încheierii de şedinţă din data de 3 octombrie 2017, în conformitate cu dispoziţiile art. 493 alin. (4) din C. proc. civ., republicat.

Prin încheierea din 18 iunie 2018, completul de filtru a reţinut, în raport de conţinutul raportului întocmit în cauză, că cererea de recurs îndeplineşte condiţiile de admisibilitate şi pe cale de consecinţă, a constatat recursul formulat ca fiind admisibil în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) din C. proc. civ., republicat şi a fixat termen de judecată pe fond a acestuia.

2.2. Considerentele şi soluţia instanţei de control judiciar

Analizând actele şi lucrările dosarului, sentinţa recurată în raport de motivele de casare invocate de către reclamantă, Înalta Curte constată că recursul este fondat, pentru următoarele considerente:

În speţă, recurenta-reclamantă a supus controlului de legalitate al instanţei de contencios administrativ, Raportul de evaluare nr. x/24.09.2014 şi Raportul de evaluare nr. x/24.09.2014, emise de intimata-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate.

(i) Prin Raportul de evaluare nr. x/24.09.2014 s-a constatat că în perioada 23.05.2007 - 24.09.2014 a deţinut şi exercitat simultan funcţia de şef al secţiei de Oncologie a Spitalului Judeţean Sibiu şi funcţia de administrator al SC B. SRL, încălcând astfel prevederile legale privind regimul juridic al incompatibilităţilor aşa cum sunt acestea stipulate prin art. 180 alin. (1) lit. b) şi art. 184 alin. (12) din Legea nr. 95/2006;

(ii) Prin Raportul de evaluare nr. x/24.09.2014 au fost reţinute indicii privind posibila încălcare a legislaţiei privind regimul juridic al conflictelor de interese potrivit dispoziţiilor art. 301 C. pen., deoarece, în timpul exercitării funcţiei de şef al secţiei de Oncologie a Spitalului Judeţean de Urgenţă Sibiu, în perioada 2010-2013, recurenta ar fi obţinut foloase materiale pentru sine, urmare a încheierii de contracte de cesiune drepturi de proprietate intelectuală cu SC C. SRL, realizând venituri în cuantum de 13,042 RON, în condiţiile în care societatea a încheiat Acord Cadru de furnizare medicamente cu spitalul la data de 01.02.2013 şi a mai realizat venituri urmare a cesiunii drepturilor de proprietate intelectuală în favoarea SC D. SRL, în cuantum de 1.976 RON.

De asemenea, au mai fost încheiate contractele de execuţie lucrări nr. x/11.11.2013, nr. y/08.11.2012 şi nr. 1286A/21.11.2011 de Spitalul Clinic Judeţean de Urgenţă Sibiu şi SC B., societate comercială la care E., soţul recurentei, a deţinut calitatea de administrator - preşedinte al Consiliului de Administraţie în perioada 18.11.2011 - 26.04.2013.

Prin acest raport s-a dispus şi sesizarea Parchetului de pe lângă Judecătoria Sibiu cu privire la existenţa indiciilor referitoare la săvârşirea, de către A., a infracţiunii prevăzute de art. 301 C. pen..

Criticile aduse de reclamanta recurentă actelor administrative contestate au privind, în esenţă, următoarele aspecte:

(i) Nu s-a aflat în incompatibilitatea prevăzută de art. 184 alin. (12) şi art. 180 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 95/2006, deşi simultan cu funcţia de şef al secţiei de oncologie, a exercitat şi funcţia de administrator al unei societăţii comerciale.

Funcţia de manager este strict definită de Legea nr. 66/1993, art. 2 lit. b) din O.U.G. nr. 189/2008, art. III alin. (3) şi (6) din O.U.G. nr. 37/2009 şi art. 178 din Legea nr. 95/2006, textele legale premenţionate descriind exact sfera cazurilor la care se referă norma juridică de manager, neexistând nici un motiv rezonabil juridic de a extinde aplicarea dispoziţiei în cauză şi la activitatea de administrare a altor entităţi decât cele pentru care norma prevede expres calitatea de manager.

Totodată, reclamanta nu a îndeplinit activitate de administrare efectivă a societăţii B. SRL, activitatea acesteia fiind suspendată în perioada 01.06.2009-30.05.2012, iar mai apoi aceasta fiind supusă dizolvări, lichidării şi radierii (rezoluţia ONRC nr. 9148/25.07.2014)

(ii) Raportul de evaluare ar. x este nul, efect al dispoziţiilor art. 21 alin. (3) lit. b) din Legea nr. 176/2010, acesta neconţinând punctul său de vedere, referirile pârâtei sub acest aspect, conţinute la pag. 3 din raport, fiind străine de natura cauzei.

(iii) În ceea ce priveşte Raportul de evaluare nr. x/24.09.2014, reclamanta a argumentat că nu a încălcat prevederile art. 180 alin. (2) din Legea nr. 95/2006.

Contractele cadru furnizare/subsecvente de furnizare nu au ca obiect medicamente cu destinaţia terapiei neoplazice. Medicamentele achiziţionate nu sunt medicamente folosite/necesare în tratamentul cancerului, indiferent de localizarea topografică acestuia, nu fac parte din arsenalul terapeutic al cancerului, iar medicamentele care fac obiectul contractului nu s-au folosit niciodată în secţia de oncologie.

Reclamanta nu a participat în nici un mod (şi de altfel nici măcar nu am fost informată de achiziţii anterior evaluării ANI) la procesul de aprovizionare, acesta încheiat ca urmare a unor proceduri de achiziţie publica, prin sistemul SEAP.

Activitatea pur ştiinţifică efectuată de reclamantă nu are nici o influenţă sau relevanţă în contractele de achiziţie efectuate de spital.

Suplimentar, activitatea ştiinţifică remunerată de C. SRL s-a derulat în perioada aprilie 2009 - martie 2012, contractele de achiziţie fiind ulterioare (2012 - 2014).

În ceea ce priveşte acuzaţiile legate de contractele cadru de furnizare încheiate între D. SRL şi spital, acestea s-a efectuat cu D. SRL Divizia Diagnostice, care comercializează exclusiv produse pentru diagnostic şi laborator, şi nu produse de destinaţie oncologică (terapie cancer).

SC B. SA este o societate cu capital integral de stat, având ca acţionar unic Consiliul Judeţean Sibiu, aceiaşi entitate care cel care deţine, coordonează şi finanţează şi activitatea Spitalului clinic judeţean Sibiu. Consiliul Judeţean Sibiu controlează în totalitate relaţia contractuală dintre societatea sa şi spital, precum şi preţurile de execuţie ale lucrărilor efectuate de societate celorlalte entităţi deţinute de acesta.

Astfel, SC B. SA Sibiu nu este o societate privată, nu este o societate a soţului reclamantei condusă în interes personal, nici reclamanta şi nici soţul său nu au avut, respectiv nu au acţiuni sau interese în această societate.

(iv) Măsurile administrative dispuse de pârâtă sunt discreţionare şi abuzive, rapoartele de evaluare fiind excesiv de formaliste, bazându-se pe o interpretare rigidă şi trunchiată a dispoziţiilor legale aplicabile.

Instanţa de fond a respins acţiunea reclamantei, reţinând, în esenţă, următoarele:

(A) Excepţia inadmisibilităţii acţiunii în anularea Raportului de evaluare nr. x/2014 este nefondată, cu motivarea că acest raport de evaluare poate fi supus cenzurii instanţei de contencios administrativ sub aspectul nulităţii procedurii de evaluare.

A concluzionat că Raportul de evaluare nr. x/2014 este emis cu respectarea art. 10, art. 20 şi art. 21 din Legea nr. 176/2010. Potrivit adreselor x/4.08.2014 şi y/7.08.2014, comunicate reclamantei cu dovezi cu confirmare de primire din 5.08.2014 şi respectiv 18.08.2014 rezultă că reclamanta a fost invitată să îşi exprime punctul de vedere cu privire la lucrarea în curs privind evaluarea regimului juridic al conflictelor de interese, aceasta nu a exprimat un punct de vedere şi nu s-a prezentat nici la sediul pârâtei.

(B) Cererea reclamantei de anulare a Raportului de evaluare x/24.09.2014 este nefondată, întrucât potrivit art. 184 alin. (12) şi 180 alin. (1) lit. b), c) şi d) din Legea 95/2006, reclamanta - în calitatea sa de Şef de secţie la Spitalul de Oncologie - avea obligaţia de a nu exercita nici o activitate sau altă funcţie de manager.

Or, aşa cum s-a demonstrat din fişa Oficiului Registrului Comerţului nr. 302262/29.07.2014 reclamanta a deţinut calitatea de administrator şi asociat la SC B. SRL din 31.05.2004 până la 28.07.2014 când societatea a fost radiată, societatea având activitatea suspendată pe perioada 01.06.2009-30.05.2012.

Chiar dacă s-ar lua în considerare perioada de suspendare când se poate reţine că nu este îndeplinită cerinţa de a exercita o activitate de administrare, tot rămâne în discuţie o perioada substanţială de incompatibilitate, între 30.05.2012 data încetării suspendării activităţii societăţii şi 06.06.2014 - data dizolvării societăţii - în care reclamanta a exercitat activitatea de administrator la societatea "B. SRL", neavând importanţă dacă societatea a realizat sau nu venituri în această perioadă.

Noţiunea de administrator este echivalentă în cazul acestui tip de persoane juridice de drept privat cu cea de manager al unei instituţii publice. Există identitate între atribuţiile unui administrator al unei societăţi comerciale, ca cea în care reclamanta a fost asociat şi administrator şi atribuţiile pe care un manager le are de exercitat în instituţiile publice.

Din parcurgerea considerentelor hotărârii atacate, instanţa de control judiciar constată incidenţa motivului de recurs prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

Astfel, în ceea ce priveşte Raportul de evaluare nr. 36937/24.09. 2014, instanţa de fond s-a limitat la examinarea aspectelor ce ţineau de procedura de evaluare şi emitere a raportului, fără a analiza argumentele reclamantei recurente referitoare la inexistenţa conflictului de interese.

Înalta Curte reţine, în acord cu practica sa constantă (din care, cu titlu de exemplu, Decizia nr. 530/2011, Decizia nr. 5998/2011 sau Decizia nr. 4289/2014), că sesizarea formulată de Agenţia Naţională de Integritate către organul de urmărire penală privind cercetarea existenţei infracţiunii de conflict de interese, prevăzută şi pedepsită de art. 301 C. pen., nu poate forma obiectul analizei judiciare de către instanţa de contencios administrativ, existenţa unei posibile fapte penale urmând a fi stabilită numai în cadrul procesului penal.

Dreptul unei autorităţi sau instituţii de a sesiza existenţa unor indicii privind săvârşirea unei infracţiuni nu poate fi cenzurat de instanţa de contencios administrativ, pentru că o atare sesizare, în sensul legii contenciosului administrativ, nu este aptă de a produce prin ea însăşi efecte juridice.

Însă acea parte a raportului de evaluare prin care se concluzionează cu privire la existenţa conflictului de interese de natură administrativă şi aspectele astfel reţinute pot forma efectiv obiectul unei acţiuni introduse la instanţa de contencios administrativ, raportat la prevederile art. 21 alin. (4) din Legea nr. 176/2010, potrivit cu care "raportul de evaluare se comunică în termen de 5 zile de la finalizare persoanei care a făcut obiectul activităţii de evaluare şi, după caz, organelor de urmărire penală şi celor disciplinare", coroborate cu cele ale art. 22 alin. (1) din acelaşi act normativ care prevăd expres că "persoana care face obiectul evaluării poate contesta raportul de evaluare a conflictului de interese sau a incompatibilităţii în termen de 15 zile de la primirea acestuia, la instanţa de contencios administrativ", prevederi care consacră dreptul persoanelor evaluate de a contesta raportul de evaluare la instanţa de contencios administrativ, chiar şi atunci când în cuprinsul acestuia se regăseşte şi măsura sesizării organelor de cercetare penală.

În limitele astfel stabilite ale sesizării sale, instanţa de contencios administrativ nu analizează şi nu cenzurează partea din raportul de evaluare ce vizează sesizarea organelor penale cu posibilul conflict de interese de natură penală, dar este ţinută a se pronunţa cu privire la aspectele ce ţin de existenţa conflictului de interese de natură administrativă.

În prezenta speţă Înalta Curte constată că instanţa de fond, în ceea ce priveşte raportul de evaluare nr. x/24.09.2014, s-a limitat la a cerceta aspecte legate de procedura de emitere a raportului de evaluare, fără a se pronunţa cu privire la argumentul reclamantei privind faptul că nu ar fi încălcat dispoziţiile art. 180 alin. (2) din Legea nr. 95/2005, aspect cu privire la care putea şi trebuia să se pronunţe.

În aceste condiţii, fiind evident că prima instanţă a pronunţat hotărârea recurată fără a se pronunţa asupra tuturor chestiunilor de fapt şi de drept cu care a fost învestită, Înalta Curte apreciază că este întemeiat motivul de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., republicat, împrejurare în raport de care nu se mai impune analizarea celorlalte critici formulate în recurs.

Cu ocazia rejudecării cauzei, urmează ca prima instanţă să procedeze la analiza tuturor argumentelor de nelegalitate prezentate de reclamantă cu privire la Raportul de evaluare nr. x/24.09.2014, din perspectiva încălcării dispoziţiilor art. 180 alin. (2) din Legea nr. 95/2005, precum şi cu privire la Raportul de evaluare nr. x/24.09.2014, prin raportare la apărările formulate de pârâtă şi la mijloacele de probă administrate în cauză.

Pentru considerentele expuse, în temeiul dispoziţiilor art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 şi art. 496 alin. (2) din C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va dispune admiterea recursului declarat de reclamanta A., casarea sentinţei atacate şi trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de reclamanta A. împotriva Sentinţei nr. 41 din 18 februarie 2015 a Curţii de Apel Alba Iulia, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată. Trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 6 noiembrie 2018.

GGC - GV