Conflict of interest in public office: binding effect of municipal concession mandates versus statutory prohibition on benefiting first-degree relatives

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei

Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Iaşi, secţia contencios administrativ şi fiscal, la data de 15.06.2015 reclamantul A. a formulat contestaţie împotriva raportului de evaluare nr. x/26.05.2015 întocmit de pârâta Agenţia Naţională de Integritate, prin care s-a concluzionat că reclamantul nu a respectat regimul juridic al conflictelor de interese, întrucât în perioada exercitării funcţiei de primar al comunei x, judeţul Vaslui, mandatul 2008 - 2012, a încheiat contractul de concesiune nr. x/7.04.2011 cu Întreprinderea Individuală B., al cărei titular este fiul său, B., având ca obiect exploatarea unei suprafeţe de 75,22 ha proprietatea privată a comunei x, încălcând astfel dispoziţiile art. 70, 71, 76 alin. (1) din Legea 161/2003 şi art. 75 lit. a) din Legea 393/2004.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin Sentinţa nr. 192 din data de 20 noiembrie 2015 Curtea de Apel Iaşi, secţia contencios administrativ şi fiscal, a respins acţiunea formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu Agenţia Naţională de Integritate, împotriva raportului de evaluare nr. x/26.05.2015.

3. Recursul exercitat în cauză

Împotriva sentinţei a declarat recurs reclamantul A., criticând-o pentru nelegalitate şi în temeiul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., a solicitat casarea hotărârii, rejudecarea acţiunii şi anularea raportului de evaluare contestat.

Expunând succesiunea în timp a actelor consiliului local ce au precedat încheierea contractului nr. x/7.04.2011, recurentul a arătat că la baza H.C.L. nr. 10/9.03.2011 prin care au fost aprobate elementele esenţiale ale concesionării prin încredinţare directă a lucrărilor de folosinţă şi întreţinere a suprafeţei de 98,81 ha păşune aparţinând domeniului privat al comunei x, a stat o expunere de motive întocmită şi susţinută de viceprimarul comunei . Prin aceeaşi hotărâre a fost împuternicit în mod expres "primarul comunei x să ia toate măsurile legale şi necesare, în numele şi pentru Consiliul Local x, în vederea îndeplinirii procedurilor de concesiune şi pentru semnarea contractului de concesiune".

În opinia recurentului, autoritatea pârâtă şi instanţa de fond au reţinut, în mod eronat, întrunirea condiţiilor prevăzute de lege pentru constatarea conflictului de interese, întrucât la momentul adoptării hotărârii de consiliu local nu era cunoscută împrejurarea că printre cei care urmau să obţină concesiunea ar fi putut fi şi Întreprinderea Individuală B., cererile depuse de concedenţi fiind ulterioare adoptării acestei hotărâri.

De asemenea, nu a existat în niciun moment intenţia reclamantului de a favoriza Întreprinderea Individuală B., semnarea contractului de concesiune fiind una dintre atribuţiile prevăzute de lege în sarcina primarului, dar şi în hotărârea de consiliu local.

Nu în ultimul rând, recurentul a arătat că eventualul refuz de semnare a contractului de concesiune, despre care susţine că nu a produs niciun fel de prejudiciu părţilor, ar fi condus la încălcarea unor drepturi fundamentale, ce nu pot fi îngrădite şi ar fi generat prejudicii în bugetul primăriei, prin neîncasarea redevenţelor.

Intimata-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate a depus întâmpinare şi, fără a invoca excepţii, a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea ca legale a sentinţei instanţei de fond şi a raportului de evaluare prin care s-a reţinut nerespectarea de către reclamant a regimului juridic al conflictului de interese .

4. Procedura derulată în recurs

Recursul fiind de competenţa Înaltei Curţi, a fost urmată procedura de filtrare prevăzută de dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., iar prin încheierea din 15 martie 2018, în temeiul art. 493 alin. (7) din acelaşi cod, completul de filtru a admis în principiu recursul şi a fixat termen pentru judecarea acestuia în şedinţă publică, în condiţii de contradictorialitate.

5. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor formulate şi a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată următoarele:

Reclamantul A. a supus controlului de legalitate exercitat de instanţa de contencios administrativ, în temeiul dispoziţiilor art. 22 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 raportul de evaluare nr. x/26.05.2015 prin care pârâta Agenţia Naţională de Integritate, a reţinut în sarcina sa nerespectarea regimului juridic al conflictelor de interese, întrucât în perioada exercitării funcţiei de primar al comunei x, judeţul Vaslui, mandatul 2008-2012, a încheiat contractul de concesiune nr. x/7.04.2011 cu Întreprinderea Individuală B., al cărei titular este fiul său, B., având ca obiect exploatarea unei suprafeţe de 75,22 ha proprietatea privată a comunei x, fiind astfel încălcate dispoziţiile art. 70, 71, 76 alin. (1) din Legea 161/2003 şi art. 75 lit. a) din Legea 393/2004.

Prima instanţă a respins acţiunea reclamantului, reţinând în esenţă, că reclamantul putea şi avea obligaţia să refuze participarea la încheierea contractului, fără a încălca hotărârea Consiliului local şi atributele ce îi aparţin primarului, întrucât dispoziţiile legale prezentate mai sus îi confereau această obligaţie.

Reclamantul a criticat această soluţie, invocând în drept dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ.

Instanţa de control judiciar apreciază că recursul întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. este nefondat, atât ca urmare a neînfăţişării unor critici care să susţină acest motiv de casare, cât şi ca urmare a faptului că în considerentele hotărârii atacate se explică în mod convingător soluţia pronunţată în dispozitiv, prin argumente de fapt şi de drept care demonstrează că judecătorul fondului a analizat în mod adecvat probele dosarului, pe care le-a trecut prin filtrul propriei sale aprecieri şi a explicat raţionamentul pe baza căruia a pronunţat soluţia în cauză.

În privinţa celui de al doilea motiv de recurs formulat de recurent, Înalta Curte constată că hotărârea atacată nu este rezultatul unei aplicări şi interpretări greşite a normelor de drept material şi nu poate fi reformată prin prisma cazului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În esenţă, recurentul susţine că nu a făcut decât să aducă la îndeplinire H.C.L. nr. 10/2011, iar prin încheierea contractului de concesiune a urmărit doar interesele unităţii administrative pe care o reprezenta.

În acord cu cele reţinute de instanţa de fond în cadrul analizei conflictului de interese de natură administrativă, Înalta Curte constată că potrivit dispoziţiilor art. 70 din Legea nr. 161/2003 "prin conflict de interese se înţelege situaţia în care persoana ce exercită o demnitate publică sau o funcţie publică are un interes personal de natură patrimonială, care ar putea influenţa îndeplinirea cu obiectivitate a atribuţiilor care îi revin potrivit Constituţiei şi altor acte normative".

În temeiul art. 71 din acelaşi act normativ "principiile care stau la baza prevenirii conflictului de interese în exercitarea demnităţilor publice şi funcţiilor publice sunt: imparţialitatea, integritatea, transparenţa deciziei şi supremaţia interesului public".

În cauză, este de necontestat faptul că la momentul intervenirii pretinsului conflict de interese recurentul-reclamant exercita funcţia de primar al comunei x, judeţul Vaslui.

Conform art. 75 din Legea nr. 393/2004, privind Statutul aleşilor locali, "aleşii locali au un interes personal într-o anumită problemă, dacă au posibilitatea să anticipeze că o decizie a autorităţii publice din care fac parte ar putea prezenta un beneficiu sau un dezavantaj pentru sine sau pentru: a) soţ, soţie, rude sau afini până la gradul al doilea inclusiv; b) orice persoană fizică sau juridică cu care au o relaţie de angajament, indiferent de natura acestuia; c) o societate comercială la care deţin calitatea de asociat unic, funcţia de administrator sau de la care obţin venituri; d) o altă autoritate din care fac parte; e) orice persoană fizică sau juridică, alta decât autoritatea din care fac parte, care a făcut o plată către aceştia sau a efectuat orice fel de cheltuieli ale acestora; f) o asociaţie sau fundaţie din care fac parte."

Aleşi locali, în sensul art. 2 alin. (1) din acest act normativ, sunt consilierii locali şi consilierii judeţeni, primarii, primarul general al municipiului Bucureşti, viceprimarii, preşedinţii şi vicepreşedinţii consiliilor judeţene.

Potrivit art. 76 din Legea nr. 161/2003, "(1) Primarii şi viceprimarii, primarul general şi viceprimarii municipiului Bucureşti sunt obligaţi să nu emită un act administrativ sau să nu încheie un act juridic ori să nu emită o dispoziţie, în exercitarea funcţiei, care produce un folos material pentru sine, pentru soţul său ori rudele sale de gradul I. (2) Actele administrative emise sau actele juridice încheiate ori dispoziţiile emise cu încălcarea obligaţiilor prevăzute la alin. (1) sunt lovite de nulitate absolută".

Se observă că, diferit de art. 76 din Legea nr. 161/2003 care se referă la "un folos material pentru sine, pentru soţul său ori rudele sale de gradul I", art. 75 din Legea nr. 393/2004 arată că "aleşii locali au un interes personal într-o anumită problemă, dacă au posibilitatea să anticipeze că o decizie a autorităţii publice din care fac parte ar putea prezenta un beneficiu sau un dezavantaj pentru sine sau pentru soţ, rude sau afini până la gradul al doilea inclusiv. (...)"

Aşadar, sfera conflictului de interese definit de această din urmă lege este mai largă.

Instanţa de recurs reţine că textul normei juridice trebuie interpretat în primul rând, din punct de vedere teleologic, fiind evident, încă din titlul Legii nr. 161/2003, că scopul legiuitorului şi al reglementărilor, a fost acela de prevenire a corupţiei, urmărindu-se ca persoana care deţine o demnitate/funcţie publică să a adopte o conduită preventivă de natură să o împiedice să ajungă într-un conflict de interese.

Din actele dosarului rezultă că recurentul-reclamant A., în calitate de primar al comunei x, judeţul Vaslui, a încheiat cu Întreprinderea Individuală B., al cărei titular este fiul său, B., contractul de concesiune nr. x/7.04.2011 având ca obiect exploatarea unei suprafeţe de 75,22 ha proprietatea privată a comunei x.

Înalta Curte nu poate primi susţinerile recurentului referitoare la obligativitatea punerii în executare a H.C.L. nr. 10/2011, întrucât dispoziţiile legale sus-enunţate îi permiteau să se abţină de la semnarea unui contract care reprezenta un beneficiu pentru fiul său.

De asemenea, este neîntemeiat şi argumentul conform căruia la încheierea contractului recurentul a urmărit doar interesul unităţii administrative pe care o reprezenta, în condiţiile în care fiul său şi el însuşi au avut un interes patrimonial propriu, dovedit şi prin procura specială autentificată sub nr. x/15.04.2011 dată lui A. pentru administrarea şi reprezentarea Întreprinderii Individuale B..

În acest context, autoritatea pârâtă şi instanţa de fond au reţinut în mod corect faptul că în exercitarea funcţiei de primar reclamantul avea obligaţia de a manifesta o atitudine neutră, imparţială şi obiectivă faţă de interesele sale de orice natură, fiindu-i interzis să încheie un act juridic sau să participe la luarea unei decizii în exercitarea funcţiei de autoritate, care produce anumite beneficii pentru el, rude sau alte persoane.

Pentru considerentele expuse, constatând că soluţia primei instanţe reflectă o corectă aplicare şi interpretare a normelor legale, în temeiul dispoziţiilor art. 496 C. proc. civ. Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamantul A. împotriva Sentinţei civile nr. 192 din 20 noiembrie 2015 a Curţii de Apel Iaşi, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 5 noiembrie 2018.

GGC - GV