Conflict of interest for local council members: anticipation of employer benefit vs. proven patrimonial gain under Law 161/2003 and Law 393/2004

Asupra recursului de faţă:

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată, înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanta A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, a solicitat anularea raportului de evaluare nr. x/26.05.2015 emis de pârâtă.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin Sentinţa civilă nr. 770 din 09.03.2016, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a admis acţiunea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate şi a anulat raportul de evaluare nr. x/26.05.2015 emis de pârâtă.

Pentru a dispune astfel, instanţa de fond a avut în vedere următoarele:

Pârâta nu a demonstrat interesul patrimonial urmărit sau obţinut de reclamantă prin adoptarea hotărârilor de consiliu în cauză.

Astfel, este adevărat că în urma celor 4 hotărâri de consiliu, societatea comercială la care era angajată reclamanta, SC B. SA, a obţinut anumite beneficii (creşterea tarifelor şi preţurilor pentru serviciile de apă şi canalizare, respectiv cumpărarea unui teren - în ceea ce priveşte predarea-primirea bunurilor de retur, acestea intrau oricum în clauzele contractului de concesionare, ele fiind necesare îndeplinirii acestui contract), dar nu se vede care au fost beneficiile pe care le-a urmărit sau obţinut reclamanta, nefiind evidenţiată nicio modificare în sfera sa patrimonială în urma adoptării respectivelor hotărâri locale.

Astfel, nu s-a susţinut şi, evident, nici dovedit, că după adoptarea respectivelor hotărâri de consiliu, reclamanta ar fi beneficiat de exemplu, de o avansare în funcţie sau de o mărire de salariu în cadrul SC B. SA.

De asemenea, nu s-a demonstrat nici că prin adoptarea hotărârilor reclamanta ar fi urmărit evitarea unei pagube, spre exemplu, în situaţia în care angajatorul intenţiona să îi desfacă raporturile de muncă/să îi diminueze salariul/să o sancţioneze disciplinar etc. şi că acesta ar fi renunţat la aceste măsuri ca urmare a votului reclamantei.

Ca atare, singurul motiv ce ar fi putut fi avut în vedere de pârâtă, deşi nu a fost exprimat explicit în niciun act până în prezent, ar fi putut fi acela că reclamanta a urmărit pur şi simplu menţinerea sa în funcţia de inginer chimist pe care o ocupa în cadrul SC B. SA, însă acest raţionament se bazează pe presupunerea că, dacă ar fi votat negativ sau s-ar fi abţinut de la vot, angajatorul ar fi eliberat-o din funcţie pe reclamantă.

Însă, după cum s-a arătat mai sus, această presupunere nu se bazează pe nimic (cu excepţia faptului că în practică, se întâmplă, ca unele persoane să reacţioneze răzbunător), neexistând niciun indiciu că reprezentanţii SC B. SA ar fi intenţionat să acţioneze în acest sens.

În concluzie, instanţa reţine că pârâta nu a demonstrat existenţa interesului patrimonial al reclamantei.

În ceea ce priveşte regimul juridic al conflictelor de interese, stabilit de alte acte normative, pârâta a reţinut în sarcina reclamantei încălcarea prevederilor art. 75 din Legea nr. 393/2004 privind statutul aleşilor locali, text potrivit căruia: "Aleşii locali au un interes personal într-o anumită problemă, dacă au posibilitatea să anticipeze că o decizie a autorităţii publice din care fac parte ar putea prezenta un beneficiu sau un dezavantaj pentru sine sau pentru:

a) soţ, soţie, rude sau afini până la gradul al doilea inclusiv;

b) orice persoană fizică sau juridică cu care au o relaţie de angajament, indiferent de natura acestuia;

c) o societate comercială la care deţin calitatea de asociat unic, funcţia de administrator sau de la care obţin venituri;

d) o altă autoritate din care fac parte

e) orice persoană fizică sau juridică, alta decât autoritatea din care fac parte, care a făcut o plată către aceştia sau a efectuat orice fel de cheltuieli ale acestora;

f) o asociaţie sau fundaţie din care fac parte".

Pentru a reţine competenţa Agenţiei în verificarea respectării acestui text de lege, trebuie verificată condiţia impusă de art. 32 din Legea nr. 176/2010, respectiv aceea că textul de mai sus să nu contravină Legii nr. 176/2010 şi Legii nr. 161/2003.

Efectuând această analiză, instanţa reţine că textul legal de mai sus include în sfera conflictului de interese o gamă mai largă de relaţii ale consilierului local, incluzând şi:

- interesele nepatrimoniale ale acestuia, din moment ce textul face referire la "interesele personale", fără a se limita la "interesele patrimoniale" prevăzute de art. 47 în Legea nr. 215/2001.

- beneficiile pe care le-ar putea obţine şi alte persoane, în afară de persoanele avute în vedere de art. 47 în Legea nr. 215/2001 (consilierul în cauză, soţ, soţie, afini sau rude până la gradul al patrulea inclusiv).

Ca atare, din moment ce extinde sensul noţiunii de conflict de interese dat de art. 77 din Legea nr. 161/2003 (care trimite expres la art. 47 din Legea nr. 215/2001) art. 75 din Legea nr. 393/2004 contravine atât Legii nr. 161/2003, şi astfel, în temeiul art. 32 din Legea nr. 176/2010, nu va intra în sfera verificărilor Agenţiei Naţionale de Integritate, eventualele încălcări ale acestui text legal neputând fi reţinute în rapoartele de evaluare întocmite de această instituţie publică.

Împrejurarea că legiuitorul nu a armonizat Legea nr. 176/2010 cu diversele acte normative care reglementează conflicte de interese sau incompatibilităţi speciale, specifice anumitor profesii, este culpa acestuia, această deficienţă de sistematizare a legislaţiei neputând fi îndreptată prin extinderea în fapt a competenţei Agenţiei sau prin măsuri administrative de aceeaşi natură.

Pe cale de consecinţă, instanţa a constat nelegală reţinerea în sarcina reclamantei a încălcării art. 75 din Legea nr. 393/2004.

3. Cererea de recurs

Împotriva Sentinţei civile nr. 770 din 09.03.2016, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs pârâta Agenţia Naţională de Integritate, invocând dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din Noul C. proc. civ.

Conform dispoziţiile art. 70 din Legea nr. 161/2003: "prin conflict de interese se înţelege situaţia în care persoana ce exercită o demnitate publică sau o funcţie publică are un interes personal de natură patrimonială, care ar putea influenţa îndeplinirea cu obiectivitate a atribuţiilor care îi revin potrivit Constituţiei şi altor acte normative."

Potrivit prevederilor 75 lit. b) din Legea nr. 393/2004, aleşii locali au un interes personal într-o anumită problemă, dacă au posibilitatea să anticipeze că o decizie a autorităţii publice din care fac parte ar putea prezenta un beneficiu sau un dezavantaj pentru sine sau pentru orice persoană fizică sau juridică cu care au o relaţie de angajament indiferent de natura acestuia.

Art. 70 din Legea nr. 161/2003 defineşte în mod general conflictul de interese, stipulând faptul că este generat în momentul în care o persoană care exercită o demnitate publică sau o funcţie publică printre care se numără şi un ales local) are un interes personal care ar putea influenţa îndeplinirea cu obiectivitate a atribuţiilor care îi revin, în timp ce art. 75 din Legea nr. 393/2004 enumera, în mod expres pentru aleşii locali, situaţiile în care aceştia au un interes personal.

Contrar celor reţinute de instanţa de fond în sentinţa recurată, prevederile legale enunţate, împreună cu cele ale art. art. 46 din Legea nr. 215/2001 privind administraţia publică locală, trebuie interpretate în mod coroborat şi nu distinct, nefiind vorba de dispoziţii contrare Legii nr. 161/2003 sau Legii 176/2010.

În speţă, ne aflăm în mod evident în faţa unui conflict de interese, fiind întrunite cele trei elemente care condiţionează existenţa unei astfel de situaţii, respectiv:

- persoana în cauză să deţină o funcţie/demnitate publică (în cazul nostru - consilier local).

- în exercitarea acestei funcţii, consilierul local să ia parte la deliberarea şi la adoptarea unor hotărâri ale Consiliului Local din care face parte,

- hotărârile respective să privească probleme în legătură cu care consilierul local are un interes personal patrimonial reprezentat de un beneficiu orice persoană fizică sau juridică cu care au o relaţie de angajament. indiferent de natura acestuia"

Astfel, A. exercită funcţia de consilier local, în calitate de consilier local A. a participat în mod activ la deliberarea şi adoptarea unui număr de 4 (patru) Hotărâri ale Consiliului Local, votând "pentru" adoptarea acestora, după cum rezultă din procesele-verbale de şedinţă, cele patru Hotărâri se refereau la SC B. SA, societate comercială în care reclamanta îşi desfăşoară activitatea şi realizează venituri salariale în calitatea de angajat cu contract individual de muncă - inginer chimist.

Intimata, deşi avea un interes personal în problema supusă dezbaterilor întrucât avea posibilitatea să anticipeze că o decizie a autorităţii publice locale din care face parte ar putea prezenta un beneficiu pentru societatea comercială în speţă, nu a anunţat la începutul dezbaterilor interesul personal pe care îl avea în problema respectivă, nu s-a abţinut de la vot, mai mult, a luat parte la deliberarea şi adoptarea celor patru Hotărâri (votând "pentru").

Obligaţia legală a intimatei era de a-şi anunţa interesele în legătură cu problema supusă dezbaterii şi de a se abţine a participa la vreuna dintre etapele procesului decizional, astfel cum rezultă din dispoziţiile art. 77 din Legea nr. 393/2004 privind statutul aleşilor locali, obligaţie pe care însă a încălcat-o.

Intimata A. avea obligaţia de a exercita funcţia publică cu respectarea principiilor privind imparţialitatea, integritatea, transparenta deciziei şi supremaţia interesului public pentru a preveni un eventual conflict de interese, obligaţie pe care nu a respectat-o.

În drept, art. 483 şi art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Legea nr. 161/2003. Legea nr. 176/2010, Legea nr. 393/2004. Legea 215/2001.

4. Apărările formulate în cauză

Intimata-reclamantă nu a depus la dosar întâmpinare şi nu s-a prezentat în instanţă pentru a-şi exprima poziţia procesuală.

5. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând cauza şi sentinţa atacată, în raport cu actele şi lucrările dosarului precum şi cu dispoziţiile legale incidente pricinii, având în vedere şi susţinerile părţilor, Înalta Curte va admite recursul declarat în cauză, pentru considerentele ce se vor arăta în continuare.

Instanţa de control judiciar constată că în speţă sunt întrunite cerinţele impuse de art. 488 din Noul C. proc. civ., în vederea casării hotărârii: prima instanţă nu a reţinut corect situaţia de fapt, în raport de materialul probator administrat în cauză şi nu a realizat o încadrare juridică adecvată.

Analizând cererea de recurs, Înalta Curte constată că susţinerile recurentei se circumscriu exclusiv motivului de recurs prevăzut la pct. 8 al art. 488 alin. (1) din Noul C. proc. civ., potrivit căruia, casarea unei hotărâri se poate cere atunci când "hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material".

Se constată că recurenta, în cadrul acestui motiv de recurs, a indicat normele de drept material care ar fi fost încălcate sau aplicate greşit de către instanţa de fond - respectiv a art. 70, art. 77 din Legea nr. 161/2003, art. 46 din Legea nr. 215/2001 şi art. 75 lit. b) din Legea 393/2004 raportat la conflictul de interese.

În esenţă, prima instanţă a arătat că, pentru a se putea reţine situaţia de conflict de interese, consilierul local trebuie să aibă un interes patrimonial, cu alte cuvinte interesul trebuie să existe, să fie real, cert, nu să fie unul eventual, ipotetic, probabil. De aceea, interesul patrimonial al consilierului trebuie demonstrat şi nu doar presupus. Analizând situaţia din speţa de faţă, instanţa a constat că pârâta nu a demonstrat interesul patrimonial urmărit sau obţinut de reclamantă prin adoptarea hotărârilor de consiliu în cauză.

Contrar acestor reţineri, Înalta Curte apreciază că elementele care au generat conflictul de interese privesc faptul că, în exercitarea funcţiei de consilier local, intimata-reclamantă avea obligaţia legală de a anunţa, înaintea începerii dezbaterilor şedinţei Consiliului Local, interesele în legătură cu problema supusă dezbaterii. Avea obligaţia de a părăsi sala şi de a nu participa la deliberări şi dezbateri.

Or, aşa cum rezultă din materialul probator administrat în cauză, intimata-reclamată, în calitate de consilier local, a participat în mod activ la deliberarea şi adoptarea unui număr de 4 Hotărâri ale Consiliului Local, votând pentru adoptarea acestora.

Aceste Hotărâri se refereau la SC B. SA, societate comercială în care reclamanta îşi desfăşoară activitatea şi realizează venituri salariale, în calitatea de angajat.

Actele aprobate cu votul reclamantei fac parte din categoria interesului personal, astfel cum este definit în cuprinsul art. 75 alin. (1) din Legea nr. 393/2004. În cazul interesului personal de ordin administrativ, nu se pune în discuţie existenţa unui beneficiu, a unui folos, ci sancţiunea intervine chiar pentru simplul fapt al posibilităţii anticipării deciziei autorităţii. Astfel, interesul patrimonial nu a fost reţinut faţă de persoana reclamantă ci faţă de posibilitatea de a anticipa că o decizie emisă de autoritatea din care face parte prezintă un avantaj pentru societatea comercială.

Corect face trimitere recurenta la definiţia pe care Recomandarea 10/2000 a Comitetului de Miniştri al Consiliului Europei o dă, la art. 13 conflictului de interese, respectiv: "Conflictul de interese apare atunci când funcţionarul public are un interes personal care influenţează sau pare că influenţează îndeplinirea atribuţiilor sale oficiale cu imparţialitate şi obiectivitate. Interesele private ale funcţionarului public pot include un beneficiu pentru sine sau pentru familia sa, pentru rudele sale apropiate, pentru prieteni, pentru persoane sau apropiaţii cu care funcţionarul public a avut relaţii politice sau de afaceri. Interesul personal se poate referi şi la orice datorii pe care funcţionarul public le are faţă de persoanele enumerate mai sus."

Deşi textul face referire la "funcţionarul public" această definiţie trebuie privită în coroborare cu considerentele Deciziei nr. 81/27.02.2013, publicate în Monitorul Oficial nr. 136/14.03.2013 prin care Curtea Constituţională a soluţionat obiecţia de neconstituţionalitate a unor dispoziţii din Legea pentru modificarea şi completarea Legii nr. 96/2006 privind Statutul deputaţilor şi al senatorilor, prin care Curtea a reţinut că, în vederea asigurării integrităţii în exercitarea demnităţilor şi funcţiilor publice, toate persoanele menţionate la art. 1 alin. (1) din Legea 176/2010 se află în aceeaşi situaţie juridică.

Din interpretarea acestei Decizii rezultă faptul că definiţia "conflictului de interese" enunţată mai sus se aplică şi aleşilor locali, respectiv intimatei, situaţia acestora fiind aceeaşi cu a celorlalte categorii de demnitari şi funcţionari publici.

6. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele arătate şi în conformitate cu prevederile art. 496 alin. (1) din Noul C. proc. civ. şi art. 20 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va admite recursul declarat de pârâta Agenţia Naţională de Integritate împotriva Sentinţei nr. 770 din 9 martie 2016 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, în Dosarul nr. x/2015.

Va casa sentinţa recurată şi, rejudecând, va respinge acţiunea formulată de reclamanta A. în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de pârâta Agenţia Naţională de Integritate împotriva Sentinţei nr. 770 din 9 martie 2016 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, în Dosarul nr. x/2015.

Casează sentinţa recurată şi, rejudecând, respinge acţiunea formulată de reclamanta A. în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 5 noiembrie 2018.

GGC - GV