Exclusion of common contractual functions from statutory salary assimilation with agricultural agencies under public sector wage legislation

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cadrul procesual

Prin cererea înregistrată iniţial sub nr. x/2016 pe rolul Tribunalului Galaţi, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Naţionala Sanitara Veterinara şi pentru Siguranţa Alimentelor, obligarea acesteia sa completeze Ordinul nr. 1016/23.12.2015, prin emiterea unor acte de asimilare a funcţiilor şi salariilor.

Prin sentinţa civilă nr. 1402/22.11.2016, Tribunalul Galaţi a dispus declinarea competenţei la Curtea de Apel Galaţi, secţia de contencios administrativ şi fiscal, reţinând, în esenţă, incidenţa dispoziţiilor art. 10 din Legea nr. 554/2004 potrivit cărora secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel sunt competente în ceea ce priveşte soluţionarea cauzelor prin care se solicită anularea unor acte administrative emise de o autoritate publică centrală.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 57/F din 14 martie 2017 a Curţii de Apel Galaţi, secţia contencios administrativ şi fiscal au fost respinse, ca fiind nefondate, excepţiile invocate de pârâta Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor (ANSVSA) Bucureşti prin întâmpinare, respectiv excepţia lipsei calităţii sale procesual pasive şi cea a inadmisibilităţii acţiunii.

A fost admisă acţiunea formulată de reclamant şi, în consecinţă, a fost obligată pârâta ANSVSA să completeze Ordinul emis de către aceasta, în temeiul art. 1 alin. (8) indice 2 din O.U.G. nr. 83/2014, sub nr. x/23.12.2015, în sensul inserării în Anexa, la pct. I lit. b), tabelul nr. 2 şi a funcţiei de muncitor calificat.

A fost obligată pârâta DSVSA Galaţi la emiterea pentru reclamant a deciziei de asimilare a funcţiei şi a salariului, în conformitate cu Ordinul completat în sensul celor susmenţionate şi la plata eventualelor diferenţe salariale.

3. Cererea de recurs

Împotriva sentinţei civile nr. 57/F din 14 martie 2017 pronunţate de Curtea de Apel Galaţi, secţia contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs pârâta Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 4, 6 şi 8 din C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi, după rejudecare, respingerea cererii de chemare în judecată.

Prima critică adusă soluţiei instanţei de fond vizează soluţia primei instanţe de respingere a excepţiei calităţii procesuale pasive a recurentei-pârâte, întrucât solicitarea reclamantului era în sensul ca Ordinul nr. 1016/23.12.2015 să fie completat prin emiterea unor acte administrative de asimilare care pot fi emise numai de către direcţiile sanitare-veterinare şi pentru siguranţa alimentelor judeţene, respectiv a municipiului Bucureşti.

Recurenta-pârâtă este organul ierarhic superior şi nu poate emite decizii pentru personalul încadrat în instituţiile din subordinea sa, iar direcţiile sunt instituţii publice cu personalitate juridică.

Conform dispoziţiilor art. 8 alin. (2), art. 9 alin. (1) lit. f) din Anexa 2 la Ordinul Preşedintelui ANSVSA nr. 571/2014, directorul executiv al direcţiilor judeţene, în executarea atribuţiilor de serviciu, emite decizii privind încadrarea, modificarea, sancţionarea, pensionarea şi încetarea raporturilor de muncă/raporturilor de serviciu ale personalului din instituţie, respectiv personalului contractual/funcţionarilor publici.

Prin urmare, consideră recurenta-pârâtă, nu există identitate între persoana sa şi persoana care este ţinută să aducă la îndeplinire obligaţia stabilită în raportul juridic dedus judecăţii.

În plus, nici calitatea de ordonator principal de credite nu atrage calitatea procesuală pasivă a recurentei-pârâte şi, prin urmare, sentinţa atacată a fost pronunţată cu aplicarea greşită a dispoziţiilor O.G. nr. 42/2004 privind organizarea activităţii sanitar-veterinare şi pentru siguranţa alimentelor, ale H.G. nr. 1415/2009 privind organizarea şi funcţionarea ANSVSA şi a unităţilor subordonate acesteia, coroborate cu prevederile art. 21 din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice şi cu cele ale art. 4 din O.G. nr. 22/2002 privind executarea obligaţiilor de plată ale instituţiilor publice stabilite prin titluri executorii.

O altă critică se referă la respingerea excepţiei inadmisibilităţii, soluţia primei instanţe sub acest aspect fiind dată cu depăşirea atribuţiilor puterii judecătoreşti motiv de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 4 din C. proc. civ.

Recurenta-pârâtă învederează faptul că prima instanţă a încălcat prevederile art. 1 alin. (1) şi (2), art. 8 alin. (1) şi (11) şi art. 18 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, precum şi pe cele ale art. 60-62 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative.

Obiectul unei acţiuni în contencios administrativ este cel reglementat de art. 8 din Legea nr. 554/2004 şi constă în anularea în tot sau în partea actului administrativ, repararea pagubei cauzate şi acordarea de daune morale, prin urmare, solicitarea intimaţilor-reclamanţi de completare a unui act administrativ emis de o autoritate publică centrală nu poate constitui obiect al unei acţiuni în contencios administrativ.

Cererea reclamantului este inadmisibilă şi prin raportare la maniera în care aceştia solicită să se efectueze completarea, respectiv prin emiterea unor acte administrative cu caracter individual de către instituţiile din subordine (decizii de asimilare).

Mai arată recurenta-pârâtă că reclamantul nu contestă şi nu aduce nicio critică Ordinului Preşedintelui ANSVSA nr. 1016/23.12.2015 şi nici drepturilor salariale stabilite, începând cu data de 01.12.2015, prin actele administrative individuale emise de DSVSA Galaţi, astfel că soluţia primei instanţe este dată cu depăşirea atribuţiilor puterii judecătoreşti.

Pe fondul cauzei, recurenta-pârâtă invocă motivele de recurs prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ., arătând că aprecierile instanţei de fond sunt contradictorii şi neîntemeiate, deoarece, începând cu data de 01.12.2015, funcţiile şi salariile personalului din cadrul structurilor subordonate instituţiei au fost asimilate cu funcţiile şi salariile din cadrul Agenţiei de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură (APIA), potrivit dispoziţiilor art. I pct. 2 din Legea nr. 293/2015 privind aprobarea O.U.G. nr. 35/2015 pentru modificarea şi completarea O.U.G. nr. 83/2014 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2015, precum şi alte măsuri în domeniul cheltuielilor publice, precum şi pentru modificarea şi completarea Legii nr. 152/1998 privind înfiinţarea Agenţiei Naţionale pentru Locuinţe.

Aceste dispoziţii legale susţin asimilarea funcţiilor şi salariilor personalului ANSVSA, instituţiilor centrale şi structurilor subordonate judeţene, în mod corespunzător încadrării acestor structuri, cu funcţiile şi nivelul de salarizare din cadrul Ministerului agriculturii şi Dezvoltării Rurale şi, după caz, din cadrul APIA pentru unităţile subordonate.

Totodată, se prevede că stabilirea nivelului concret al drepturilor salariale se face prin ordin al preşedintelui autorităţii naţionale sanitar-veterinare şi pentru siguranţa alimentelor, corespunzător specificului funcţiilor ANSVSA, având ca referinţă dispoziţiile ordinelor MADR, de aplicare a prevederilor art. 1 alin. (8) şi (81), cu respectarea normelor legale în vigoare.

La asimilarea funcţiilor trebuie să se ţină seama de nivelul studiilor şi ierarhizarea funcţiilor din cele două instituţii ale căror salarii se asimilează.

Recurenta-pârâtă ANSVSA a procedat la asimilarea cu funcţiile şi salariile din cadrul APIA, prin emiterea Ordinului nr. 1016/2015, ţinându-se seama de nivelul studiilor şi vechimea în specialitate a acestora.

Ulterior, DSVSA Galaţi a emis acte administrative individuale privind stabilirea nivelului concret al drepturilor salariale pentru personalul din cadrul acesteia, funcţionari publici/contract de muncă.

Mai arată recurenta-pârâtă că au fost asimilate numai funcţiile regăsite în Anexa nr. 1, Capitolul II, lit. k) - "Administraţia publică sanitar-veterinară şi pentru siguranţa alimentelor" din Legea nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, cu alte cuvinte, au fost asimilate numai funcţiile contractuale specifice activităţii, exceptându-se funcţiile contractuale comune.

Asimilarea s-a realizat strict din punctul de vedere al salarizării şi are ca referinţă dispoziţiile OMADR nr. 1980/29.12.2014.

Pentru funcţiile contractuale comune (muncitor calificat, paznic, dactilograf, îngrijitor, şofer), Legea nr. 284/2010 nu reglementează niciun nivel de studii, în timp ce pentru funcţiile cuprinse în Anexa la Ordinul comun nr. 103/417/399/30/RP/398/370/238/2014 şi OMADR nr. 1980/2014, legea prevede pentru ocupare studii superioare de lungă durată/de scurtă durată şi studii medii.

Reclamantul este încadrat pe postul de şofer, corespunzător Anexei I, Cap. II lit. D) - Alte funcţii comune din sectorul bugetar din Legea nr. 284/2010, iar funcţia nu este corespondentă cu funcţiile contractuale specifice sistemului sanitar veterinar şi pentru siguranţa alimentelor, pentru care se cere un anumit nivel al studiilor, conform Anexei I, Cap. II, lit. k) - Administraţia publică sanitar-veterinară şi pentru siguranţa alimentelor din Legea nr. 284/2010.

Intimatul-reclamant nu precizează în cerere cu ce funcţie solicită să se facă asimilarea, astfel că, şi din acest punct de vedere soluţia primei instanţe este criticabilă.

4. Apărările intimatului-reclamant

Intimatul-reclamant A. a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

În motivare, a arătat că în mod corect instanţa de fond, obligând recurenta la completarea ordinului în sensul asimilării funcţiei sale, nu a făcut altceva decât să înlăture discriminarea existentă între funcţionarii publici şi personalul contractual, aceasta fiind şi dorinţa legiuitorului în domeniul salarizării.

A mai arătat intimatul că în speţă nu sunt incidente prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ. invocate de recurentă, şi nici cele ale art. 488 alin. (1) pct. 8, întrucât solicitarea de obligare la completarea ordinului 1016/2015 nu poate fi judecată decât în contradictoriu cu emitentul ordinului, în speţa de faţă acesta fiind recurenta. Astfel, în mod corect instanţa de fond a respins excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a recurentei-pârâte.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, sentinţa recurată în raport cu motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat în cauză este fondat.

2.1. Argumentele de fapt şi de drept relevante.

Critica privind respingerea excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtei ANSVSA, ce poate fi încadrată la pct. 5 al art. 488 alin. (1) din C. proc. civ., este nefondată.

Recurenta-pârâtă susţine că cererea de completare a Ordinului nr. 1016/23.12.2015 al ANSVSA poate fi realizată numai de către direcţiile sanitare-veterinare şi pentru siguranţa alimentelor judeţene, respectiv a mun. Bucureşti, prin emiterea unor decizii în acest sens.

Acţiunea introductivă nu priveşte plata unor drepturi de natură salarială ce ar intra în sarcina instituţiilor aflate în subordinea ANSVSA, ci obligarea autorităţii centrale la emiterea unui ordin, în completarea primului ordin emis, nr. 1016/23.12.2015.

Înalta Curte observă că Ordinul nr. 1016/23.12.2016 a fost emis în temeiul art. I pct. 2 şi pct. 4 din Legea nr. 293/2015, Legea nr. 284/2010, O.U.G. nr. 83/2014, care obligă ANSVSA să emită un ordin prin care să dispună asimilarea funcţiilor şi salariului (unde este cazul) personalului din structura centrală şi structurile judeţene subordonate, cu funcţiile şi salariile personalului Agenţiei de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură.

Recurenta-pârâtă a emis în acest scop Ordinul nr. 1016/23.12.2016, însă reclamantul pretinde că nu a fost îndeplinită obligaţia şi în privinţa sa.

În ipoteza recunoaşterii dreptului reclamantului de a-i fi asimilate funcţia şi salariul cu cele ale personalului APIA, aşa cum a procedat prima instanţă, autoritatea publică care are competenţa să emită un nou ordin care să cuprindă şi funcţia reclamantului este pârâta ANSVSA.

Deciziile despre care vorbeşte recurenta-pârâtă şi care sunt de competenţa direcţiilor judeţene/mun. Bucureşti sunt acte administrative unilaterale individuale ce nu pot fi emise în absenţa unui act administrativ unilateral normativ, similar Ordinului nr. 1016/23.12.2015.

În concluzie, în speţă sunt pe deplin respectate prevederile art. 36 din C. proc. civ., existând identitate între persoana pârâtului şi persoana care este ţinută să aducă la îndeplinire obligaţia stabilită prin raportul juridic dedus judecăţii.

Înalta Curte va respinge ca nefondat şi motivul de nelegalitate întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 4 din C. proc. civ., constatând că nu au fost încălcate dispoziţiile art. 1, art. 8 şi art. 18 din Legea nr. 554/2004, modificată şi completată şi art. 60-62 din Legea nr. 24/2000.

Art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 prevede că orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanţei de contencios administrativ competente pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim şi repararea pagubei ce i-a fost cauzată.

Potrivit dispoziţiilor art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, persoana vătămată poate sesiza instanţa de contencios administrativ competentă, pentru a solicita anularea în tot sau în parte a actului, repararea pagubei cauzate, reparaţii pentru daune morale dar şi dacă se consideră vătămată prin nesoluţionarea în termen sau prin refuzul nejustificat de soluţionare a unei cereri, precum şi pentru refuzul de efectuare a unei anumite operaţiuni administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului sau interesului legitim.

În aceste cazuri, soluţiile pe care le poate da instanţa de contencios administrativ sunt, conform art. 18 din Legea nr. 554/2004, anularea, în tot sau în parte a actului administrativ, obligarea autorităţii publice să emită un act administrativ, eliberarea unui alt înscris sau efectuarea unei anumite operaţiuni administrative; acordarea de daune materiale/morale, după caz.

În cuprinsul cererii de recurs, recurenta-pârâtă ANSVSA citează trunchiat dispoziţiile legale sus-menţionate, omiţând să indice şi să analizeze situaţia în care persoana vătămată se plânge pentru refuzul nejustificat de soluţionare a cererii sale (în speţă de a-i fi asimilată funcţia şi salariul cu cele din cadrul APIA), când, instanţa de contencios administrativ are posibilitatea dată de dispoziţiile art. 18 din Legea nr. 554/2004, să oblige autoritatea pârâtă să emită un act administrativ prin care să îi fie recunoscut dreptul pretins.

Instanţa de fond a identificat corect cererea reclamanţilor şi ipoteza permisă de Legea nr. 554/2004, dispunând obligarea pârâtei ANSVSA să emită un ordin prin care să asimileze funcţia şi salariul reclamantului cu funcţiile şi nivelul de salarizare din cadrul APIA, potrivit art. 1 alin. (82) din O.G. nr. 83/2014, ordin care, în mod evident, va fi dat în completarea Ordinului nr. 1016/23.12.2015 care a omis în cuprinsul său situaţia reclamantului.

În ceea ce priveşte încălcarea dispoziţiilor art. 60-62 din Legea nr. 24/2000, Înalta Curte constată că acest act priveşte normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative importante şi incidente fiind dispoziţiile art. 4 alin. (3), conform cărora "actele normative date în executarea legilor, ordonanţelor sau a hotărârilor Guvernului se emit în limitele şi potrivit normelor care le ordonă".

Recurenta-pârâtă nu a dezvoltat argumente legate de încălcarea dispoziţiilor art. 60-62 din Legea nr. 24/2000, în schimb, art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 reprezintă consacrarea principiului ierarhiei şi forţei juridice a actelor normative.

Ordinul nr. 1016/23.12.2016 fiind act administrativ unilateral cu caracter normativ emis în vederea organizării legii, autoritatea competentă are obligaţia să respecte forţa juridică superioară a legii în temeiul căruia a fost emis.

În speţă, prin Ordinul nr. 1016/2015, emitentul actului avea obligaţia să identifice toate funcţiile şi nivelul de salarizare ce pot fi asimilate cu cele existente în cadrul APIA.

În caz contrar, persoanele care se consideră vătămate în drepturile acestora, prin neincluderea funcţiei lor în cuprinsul Ordinului nr. 1016/2015, în vederea asimilării, pot, în temeiul dispoziţiilor Legii nr. 554/2004, modificată şi completată, să acţioneze autoritatea publică competentă în instanţa de contencios administrativ pentru a-i fi recunoscut dreptul şi a fi obligată autoritatea să emită un act administrativ în acest sens.

Faţă de acestea, Înalta Curte va reţine neîntrunirea motivului de casare întemeiat pe dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ., respingerea excepţiei inadmisibilităţii acţiunii nefiind susceptibilă de reformare în calea de atac a recursului.

Pe fondul pricinii, s-au invocat motivele de nelegalitate prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte apreciind că primul motiv nu a fost dezvoltat şi, prin urmare, nu îndeplineşte exigenţele dispoziţiilor art. 488 C. proc. civ. pentru a fi analizat.

În cadrul motivului de nelegalitate întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., s-a susţinut aplicarea greşită a dispoziţiilor art. 1 alin. (8) şi alin. (81) din O.U.G. nr. 83/2014.

Instanţa de fond, admiţând acţiunea reclamantului, a indicat şi analizat dispoziţiile art. 1 alin. (7) - (82) din O.U.G. nr. 83/2014, considerând că art. 1 alin. (82) din O.U.G. nr. 83/2014 nu face nicio distincţie între funcţia publică şi funcţia contractuală şi nici în cadrul funcţiilor contractuale, astfel că, asimilarea trebuie să privească atât funcţiile contractuale specifice, cât şi funcţiile contractuale comune.

Înalta Curte constată că sentinţa atacată a fost pronunţată, sub acest aspect, cu aplicarea greşită a normelor de drept material incidente.

Astfel, potrivit dispoziţiilor art. I pct. 2 din Legea nr. 293/2015, asimilarea funcţiilor şi salariilor personalului instituţiei centrale şi structurilor subordonate judeţene/mun. Bucureşti se realizează în acord cu funcţiile şi nivelul de salarizare din cadrul APIA, în funcţie de specificul funcţiilor ANSVSA.

Această asimilare are ca punct de reper dispoziţiile ordinelor MADR de aplicare a prevederilor art. 1 alin. (8) şi (81) din O.U.G. nr. 83/2014.

Asimilarea are în vedere funcţiile şi nivelul de salarizare, astfel că, în mod firesc şi legal s-a procedat la compararea nivelului studiilor şi a vechimii în specialitate, între personalul ANSVSA/direcţii subordonate şi APIA/MADR.

Asimilarea se face ţinând seama şi de specificul sistemului sanitar veterinar pentru siguranţa alimentelor, iar funcţiile contractuale comune în discuţie nu se regăsesc în anexele ordinelor de referinţă emise de MADR/APIA.

Pentru funcţiile cuprinse în anexele ordinelor emise de MADR/APIA este prevăzut un anumit nivel de studii necesar ocupării funcţiei, în timp ce pentru funcţia ocupată de reclamant nu se cer asemenea studii.

De altfel, funcţiile contractuale comune nu fac parte şi nu se regăsesc în Anexa nr. 1, Cap. II, lit. k) - "Administraţia publică sanitar-veterinară şi pentru siguranţa alimentelor" din Legea nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice.

Raţiunea adoptării dispoziţiilor legale analizate a fost aceea de înlăturare a diferenţelor salariale în cadrul autorităţilor ce funcţionează în coordonarea/subordinea MADR, cu atribuţii specifice domeniului de activitate, ţinând seama că la nivelul APIA a intervenit o modificare salarială prin raportare la funcţiile Ministerului Fondurilor Europene, în baza art. 1 alin. (8) şi (81) din O.U.G. nr. 83/2014.

Reclamantul se găseşte într-o situaţie diferită, datorită faptului că nu ocupă o funcţie specifică, iar aceasta nu determină crearea unei situaţii discriminatorii.

Pentru personalul contractual prevăzut în Anexa I - Familia ocupaţională de funcţii bugetare, "Administraţie", Legea nr. 293/2015 a prevăzut o majorare de 10% faţă de nivelul acordat pentru luna noiembrie 2015, reclamantul încadrându-se în această prevedere legală.

2.2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 C. proc. civ., coroborat cu art. 20 din Legea nr. 554/2004, modificată şi completată, Înalta Curte va admite recursul declarat de Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor împotriva sentinţei nr. 57/F din 14 martie 2017 pronunţate de Curtea de Apel Galaţi, secţia contencios administrativ şi fiscal, va casa în parte sentinţa recurată şi, rejudecând, va respinge acţiunea ca neîntemeiată. Va menţine soluţia de respingere a excepţiilor invocate de pârâta ANSVSA.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor împotriva sentinţei nr. 57/F din 14 martie 2017 pronunţate de Curtea de Apel Galaţi, secţia contencios administrativ şi fiscal.

Casează în parte sentinţa şi, rejudecând:

Respinge acţiunea ca neîntemeiată.

Menţine soluţia de respingere a excepţiilor invocate de pârâta ANSVSA.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 13 februarie 2020.