Incompatibility of mayoral and school council functions; statutory limitation period commencement and non-retroactivity of favorable legislative amendments

Şedinţa publică din data de 12 februarie 2020

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată, înregistrată la data de 21 decembrie 2016, pe rolul Curţii de Apel Craiova, secţia de contencios administrativ şi fiscal, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, a solicitat anularea Raportului de evaluare nr. x din 29.11.2016, întocmit de pârâtă.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 250 din 21 aprilie 2017, Curtea de Apel Craiova, secţia de contencios administrativ şi fiscal a respins acţiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, ca neîntemeiată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 250 din 21 aprilie 2017, pronunţată de Curtea de Apel Craiova, secţia de contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs reclamantul A., solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi, în rejudecare, admiterea acţiunii formulate şi anularea raportului de evaluare întocmit de pârâtă.

În motivarea recursului, reclamantul şi-a structurat criticile de nelegalitate după cum urmează:

(i) critici referitoare la respingerea excepţiei prescripţiei dreptului material al intimatei-pârâte de a întocmit raportul de evaluare.

Recurentul-reclamant a apreciat că raportul de evaluare a fost întocmit cu depăşirea termenului de trei ani prevăzut de art. 11 din Legea nr. 176/2010, deoarece verificările în vederea stabilirii stării de incompatibilitate au fost începute de intimată la data de 21.03.2016, conform Adresei nr. x, prin care s-au solicitat informaţii din partea Şcolii Gimnaziale Goieşti, iar perioada pentru care s-a constatat incidenţa stării de incompatibilitate este determinată de intervalul 05.01.2011 - 11.10.2012.

Instanţa de fond a aplicat în mod greşit dispoziţiile art. 11 din Legea nr. 176/2020, întrucât, la calcularea termenului de prescripţie, nu trebuie avută în vedere continuitatea exercitării funcţiei de primar, ci momentul temporal până la care această funcţie a fost exercitată simultan cu mandatul de membru în consiliul de administraţie al şcolii gimnaziale. Or, în condiţiile în care starea de incompatibilitate a încetat la data de 28.09.2012, o dată cu înlocuirea reclamantului din consiliul de administraţie al şcolii, iar verificările pârâtei au început la data de 21.03.2016, se constată că activitatea de evaluare a stării de incompatibilitate a fost iniţiată după expirarea termenului de trei ani prevăzut de lege.

(ii) critici referitoare la modalitatea de aplicare a dispoziţiilor legii noi, mai favorabile, din perspectiva modificărilor legislative aduse Legii nr. 1/2001 prin O.U.G. nr. 46/2014.

Recurentul-reclamant a susţinut că, la data iniţierii activităţii de evaluare, interdicţia de exercitare simultană a mandatului de primar şi a funcţiei de membru în consiliul de administraţie al şcolii gimnaziale nu mai exista, ca urmare a modificărilor legislative aduse prin O.U.G. nr. 46/2014.

Întrucât dispoziţiile Legii nr. 161/2003 au caracter penal, din perspectiva interdicţiilor şi limitării exercitării unor drepturi fundamentale, recurentul a susţinut că trebuie avută în vedere legea mai favorabilă, existentă la data efectuării activităţii de evaluare, iar nu cea existentă în perioada exercitării simultane a celor două funcţii, o interpretare contrară putând conduce la o inegalitate de tratament juridic între persoane aparţinând aceleiaşi categorii.

(iii) argumente prin care s-a susţinut că deţinerea simultană a calităţii de membru în consiliul de administraţie al unităţii şcolare şi a celei de primar nu conduce de plano la o situaţie de incompatibilitate.

În acest sens, recurentul-reclamant a învederat că, în exercitarea atribuţiilor specifice celor două funcţii, nu a influenţat şi nici nu a avut posibilitatea de a influenţa modalitatea de formare şi alocare a resurselor financiare ale unităţii administrativ-teritoriale, întrucât această prerogativă aparţine Consiliului Local al Comunei Goieşti, argumentele valabile şi pentru modalitatea de finanţare a unităţii şcolare.

Participarea reclamantului, în calitate de membru al consiliului de administraţie al unităţii şcolare, nu a putut influenţa procesul decizional al consiliului, acest organ fiind unul de tip colegial, alcătuit din mai multe persoane.

A mai arătat recurentul că funcţia deţinută în cadrul consiliului de administraţie al şcolii gimnaziale a fost una neremunerată, reclamantul dorind numai să sprijine activitatea didactică din Comuna Goieşti.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 22 august 2017, intimata-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, reiterând apărările formulate în faţa instanţei de fond.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantul A. este nefondat, pentru următoarele considerente:

Cu caracter prealabil, Înalta Curte constată că, deşi reclamantul A. nu a încadrat recursul într-unul dintre motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) C. proc. civ., criticile expuse se circumscriu dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., urmând a fi analizate din această perspectivă.

Prin raportul de evaluare contestat în cauză, intimata-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate a reţinut că reclamantul A. a încălcat regimul juridic al incompatibilităţilor, întrucât, în perioada 05.01.2011 - 11.10.2012, a deţinut, simultan, funcţia de primar al Comunei Goieşti şi calitatea de membru în Consiliul de administraţie al Şcolii Gimnaziale Goieşti.

Constatarea stării de incompatibilitate a reclamantului s-a întemeiat pe dispoziţiile art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, cu modificările şi completările ulterioare, potrivit cărora funcţia de primar este incompatibilă cu funcţia de preşedinte, vicepreşedinte, director general, director, administrator, membru al consiliului de administraţie sau cenzor la societăţile comerciale, inclusiv băncile sau alte instituţii de credit, societăţile de asigurare şi cele financiare, precum şi la instituţiile publice.

II.1. Referitor la primul set de critici formulate de reclamant, Înalta Curte îl va respinge, ca nefondat, reţinând că prima instanţă a interpretat şi aplicat în mod corect dispoziţiile art. 11 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, din perspectiva termenului înauntrul căruia pârâta Agenţia Naţională de Integritate avea posibilitatea de a desfăşura activitatea de evaluare.

Potrivit acestui text de lege:

"Activitatea de evaluare a declaraţiei de avere, a datelor şi a informaţiilor privind averea existentă, precum şi a modificărilor patrimoniale intervenite existente în perioada exercitării funcţiilor ori demnităţilor publice, precum şi cea de evaluare a conflictelor de interese şi a incompatibilităţilor se efectuează atât pe durata exercitării funcţiilor ori demnităţilor publice, cât şi în decursul a 3 ani după încetarea acestora.". Înalta Curte constată că dispoziţiile textului de lege sunt clare şi neinterpretabile, statuând indubitabil că, momentul de la care începe să curgă termenul de prescripţie de 3 ani este data încetării exercitării funcţiei ori demnităţii publice, în cazul de faţă a funcţiei de primar al Comunei Goieşti.

Contrar susţinerilor recurentului-reclamant, mandatul de membru în consiliul de administraţie al şcolii gimnaziale nu poate fi avut în vedere ca reper temporal la calcularea termenului de prescripţie, întrucât starea de incompatibilitate priveşte funcţia de primar deţinută de reclamant, care, potrivit art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, este incompatibilă cu funcţia de membru în consiliul de administraţie la instituţiile publice. Mai exact, starea de incompatibilitate, astfel cum a fost reţinută prin raportul de evaluare contestat în cauză, afectează funcţia de primar, iar nu funcţia de membru în consiliul de administraţie al şcolii, astfel încât termenul de prescripţie va fi calculat în raport de funcţia afectată de interdicţie.

În raport de aceste împrejurări, Înalta Curte reţine că, la data declanşării activităţii de evaluare de către intimata-pârâtă (22.04.2015), precum şi la data emiterii raportului de evaluare (29.11.2016), recurentul-reclamant se afla în exercitarea mandatului de primar al Comunei Goieşti, funcţie pe care a deţinut-o, succesiv, pe perioada 2004-2008, 2008-2012, 2012-2016 şi o deţine şi în perioada 2016-2020. Având în vedere că, potrivit art. 11 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, activitatea de evaluare poate fi desfăşurată pe toată perioada exercitării funcţiei/demnităţii publice, cât şi pe o perioadă de 3 ani de la încetarea acestei funcţii, rezultă că, în speţă, verificările în vederea stabilirii stării de incompatibilitate şi emiterea raportului de evaluare s-au făcut cu respectarea termenului de prescripţie.

Înalta Curte are în vedere şi faptul că recurentul-reclamant avansează o dată greşită a declanşării activităţii de evaluare de către intimata Agenţia Naţională de Integritate, respectiv data de 21.03.2016.

În realitate, activitatea de evaluare a început la data de 22.04.2015, în urma sesizării din oficiu nr. x, formulată în temeiul art. 12 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, în cadrul lucrării nr. 4521/S/II/05.02.2014, având ca obiect evaluarea respectării regimului conflictului de interese, inspectorii intimatei-pârâte constatând că există şi indicii ale unei stări de incompatibilitate, pentru care este necesară extinderea obiectului verificărilor.

Data de 21.03.2016 reprezintă data emiterii de către intimata-pârâtă a Adresei nr. x, prin care s-au solicitat informaţii din partea Şcolii Gimnaziale Goieşti, reprezentând, aşadar, data unuia dintre actele întocmite în timpul activităţii de evaluare, iar nu actul începător al acestei proceduri.

Pe cale de consecinţă, Înalta Curte reţine că, şi în ipoteza calculării termenului de prescripţie în modalitatea susţinută de recurentul-reclamant (ipoteză neconfirmată de dispoziţiile legale), mandatul de membru în consiliul de administraţie al şcolii gimnaziale a încetat la data de 11.10.2012, iar activitatea de evaluare a început la 22.04.2015, înăuntrul termenului de 3 ani prevăzut de art. 11 alin. (1) din Legea nr. 176/2010.

Pentru aceste motive, Înalta Curte va respinge, ca nefondate, criticile vizând încălcarea dispoziţiilor legale referitoare la termenul de prescripţie al activităţii de evaluare a stării de incompatibilitate.

II.2. Referitor la motivul de recurs privind greşita interpretare a efectelor modificărilor legislative operate conform O.U.G. nr. 49/2014

Înalta Curte reţine că, până la data de 26.06.2014, dispoziţiile art. 96 alin. (2) din Legea nr. 1/2011 stipulau că:

"(2) În cazul instituţiilor de învăţământ de stat, consiliul de administraţie este organ de conducere şi este constituit din 7, 9 sau 13 membri, astfel:

a) în cazul unităţilor de învăţământ de nivel gimnazial cu un singur rând de clase, consiliul de administraţie este format din 7 membri, cu următoarea componenţă: 3 cadre didactice, inclusiv directorul; 2 reprezentanţi ai părinţilor; un reprezentant al primarului; un reprezentant al consiliului local. Prevederile prezentului articol se aplică în mod corespunzător şi pentru învăţământul preşcolar şi primar.

b) în cazul în care consiliul de administraţie este format din 9 membri, dintre aceştia 4 sunt cadre didactice, un reprezentant al primarului, 2 reprezentanţi ai consiliului local şi 2 reprezentanţi ai părinţilor. Directorul şi directorul adjunct sunt membri de drept ai consiliului de administraţie din cota aferentă cadrelor didactice din unitatea de învăţământ respectivă;

c) în cazul în care consiliul de administraţie este format din 13 membri, dintre aceştia 6 sunt cadre didactice, un reprezentant al primarului, 3 reprezentanţi ai consiliului local şi 3 reprezentanţi ai părinţilor. Directorul este membru de drept al consiliului de administraţie din cota aferentă cadrelor didactice din unitatea de învăţământ respectivă."

Prin O.U.G. nr. 49 din 26 iunie 2014 privind instituirea unor măsuri în domeniul educaţiei, cercetării ştiinţifice şi pentru modificarea unor acte normative, prevederile art. 96 alin. (2) din Legea nr. 1/2011 au fost completate în sensul că, din consiliul de administraţie al unităţii de învăţământ va face parte "primarul sau un reprezentant al primarului".

Recurentul-reclamant a susţinut, prin cererea de recurs, că modificarea legislativă trebuia avută în vedere atât de intimata-pârâtă, la emiterea raportului de evaluare, cât şi de instanţa de fond, la pronunţarea sentinţei recurate, întrucât modificările legislative erau în vigoare la momentul derulării activităţii de evaluare şi trebuiau valorificate, în temeiul principiului aplicării legii mai favorabile.

Înalta Curte, în acord cu prima instanţă, reţine că, prin raportul de evaluare întocmit de pârâtă, a fost constatată starea de incompatibilitate a recurentului-reclamant în perioada 05.01.2011-11.10.2012, perioadă în care, potrivit dispoziţiilor art. 96 alin. (2) din Legea nr. 1/2011, anterior citate, primarului îi revenea obligaţia legală de a desemna un reprezentant în consiliile de administraţie ale instituţiilor de învăţământ. În perioada de referinţă, intenţia legiuitorului a fost clară, funcţia de primar fiind considerată incompatibilă cu aceea de membru în consiliul de administraţie al unei instituţii publice precum Şcoala Gimnazială Goieşti, astfel încât, în consiliul de administraţie al şcolii, avea calitatea de membru un reprezentant al primarului şi nu primarul însuşi.

Reglementarea incompatibilităţilor, din punct de vedere al existenţei şi efectelor pe care le generează, se raportează la legea în vigoare la momentul cumulării funcţiilor incompatibile, fără a avea relevanţă modificările legislative intervenite ulterior, în cursul sau după finalizarea activităţii de evaluare, astfel cum a susţinut recurentul-reclamant.

Această interpretare a fost confirmată şi de soluţia de unificare a practicii judiciare adoptată de judecătorii secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, în şedinţa din 21 iunie 2018, în sensul "constatării stării de incompatibilitate prevăzută de art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, pentru situaţii ivite anterior modificării textului de lege şi a intrării în vigoare a O.U.G. nr. 49 din 26.06.2014."

În cauza de faţă, prevederile O.U.G. nr. 49/2014 au intrat în vigoare la aproape doi ani de la momentul încetării stării de incompatibilitate, astfel încât nu pot fi avute în vedere ca prevederi legislative exoneratoare.

Cu privire la presupusa încălcare de către instanţa de fond a principiului legii mai favorabile, instanţa de control judiciar constată că apărarea recurentului-reclamant este neîntemeiată.

Potrivit art. 15 alin. (2) din Constituţie, "legea dispune numai pentru viitor, cu excepţia legii penale sau contravenţionale mai favorabile". Aşadar, principiul este incident doar în cazul legii penale sau contravenţionale mai favorabile. Or, dispoziţiile O.U.G. nr. 49/2004, prin care se modifică prevederile art. 96 alin. (2) din Legea învăţământului nr. 1/2011 referitoare la componenţa consiliului de administraţie, invocate de recurent drept lege mai favorabilă, sunt norme de drept administrativ, motiv pentru care nu se aplică situaţiilor juridice născute anterior datei modificării (30.06.2014).

Aceeaşi concluzie este valabilă şi în legătură cu modificarea corespunzătoare adusă prevederilor art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 prin Legea nr. 128/2017 privind modificarea şi completarea Legii nr. 161/2003, în condiţiile în care respectiva reglementare nu se subsumează noţiunii de "lege penală sau contravenţională", pentru a avea astfel incidenţă în cauză, ca excepţie de la aplicarea principiului neretroactivităţii prevăzut de art. 15 alin. (2) din Constituţie.

Pentru aceste motive, Înalta Curte va respinge, ca nefondată, critica din recurs privitoare la neaplicarea de către autoritatea pârâtă şi de către instanţa de fond a dispoziţiilor O.U.G. nr. 49/2014.

III.2. Nefondate sunt şi criticile prin care reclamantul a susţinut că deţinerea simultană a calităţii de membru în consiliul de administraţie al unităţii şcolare şi a celei de primar nu conduce de plano la o situaţie de incompatibilitate.

Argumentele recurentului-reclamant referitoare la aspectele dezbătute în cadrul şedinţelor consiliului de administraţie al şcolii gimanziale, ori cele privitoare la imposibilitatea influenţării procesului decizional al consiliului, precum şi cele referitoare la neremunerarea pentru activitatea astfel desfăşurată, nu sunt relevante în constatarea stării de incompatibilitate, atât timp cât legea interzice simplul cumul de funcţii, iar nu producerea consecinţelor indicate de recurent sau obţinerea de către acesta a unor beneficii din cumulul de funcţii.

Scopul reglementării cazurilor de incompatibilitate îl reprezintă asigurarea îndeplinirii funcţiei publice în mod transparent, imparţial şi independent, motiv pentru care, în perioada de referinţă, legiuitorul a optat pentru o reglementare legislativă strictă, care interzicea nu doar exercitarea, ci şi simpla deţinere simultană a anumitor funcţii sau calităţi, astfel încât împrejurările invocate de reclamant nu au caracter exonerator în ceea ce priveşte obligaţia respectării regimului incompatibilităţilor.

Pentru considerentele expuse, constatând că nu este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 496 alin. (1) C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamantul A., ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinţei civile nr. 250 din 21 aprilie 2017, pronunţată de Curtea de Apel Craiova, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 12 februarie 2020.