Dual classification of parliamentary secretaries as dignitaries and high-ranking public officials: invalidation of combined salary regime and abrogated statutory references

Şedinţa publică din data de 19 decembrie 2019

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII a contencios administrativ şi fiscal, la data de 18.10.2016, reclamanta Camera Deputaţilor a solicitat în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, anularea în parte a încheierii nr. 23/28.09.2016 pronunţată de Comisia de Soluţionare a Contestaţiilor din cadrul Curţii de Conturi a României şi, pe cale de consecinţă, anularea măsurilor de la punctul I.1 şi I.2 dispuse prin Decizia nr. 7/04.08.2016 emisă de Departamentul VIII al Curţii de Conturi a României, astfel cum au fost modificate prin încheierea nr. 23/28.09.2016.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 830 din 09 martie 2017, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal s-a respins ca neîntemeiată cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta Camera Deputaţilor în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva acestei hotărâri a formulat recurs reclamanta Camera Deputaţilor, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., solicitând casarea hotărârii recurate şi, rejudecând fondul cauzei, admiterea cererii de chemare în judecată astfel cum a fost formulată.

În motivarea recursului declarat se arată, în esenţă, că sentinţa recurată conţine motive contradictorii, în sensul că instanţa de fond deşi recunoaşte justeţea susţinerilor recurentei-reclamante privind existenţa unui statut juridic reglementat al funcţiilor de secretar general şi secretar general adjunct al Camerei Deputaţilor, totuşi în mod paradoxal, motivează prin prisma modului de aplicare de către recurenta-reclamantă a drepturilor de natură salarială aferente acestor funcţii, argumente contrare chiar obiectului măsurii dispuse de autoritatea de control care a vizat numai stabilirea statutului funcţiilor în cauză.

Sub aspectul incidenţei motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. a arătat că instanţa de fond, pe de o parte a restrâns nejustificat aplicarea dispoziţiilor art. 7 şi 19 din Legea nr. 7/2006 care reglementează statutul funcţiilor de secretar general şi secretar general adjunct al Camerei Deputaţilor, iar pe de altă parte a aplicat greşit norma specială conţinută în art. 40 alin. (4) din Legea nr. 7/2006.

În opinia recurentei-reclamante, drepturile salariale acordate celor 2 funcţii au deplină bază legală şi respectă dispoziţiile art. V din O.U.G. nr. 43/2016, cât şi norma specială prevăzută de art. 40 din Legea nr. 7/2006, a cărei aplicare nu conduce la o lex tertia aplicabilă drepturilor salariale, ci la o les specialia generalibus derogant.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea înregistrată la dosar la data de 31.07.2017, intimata Curtea de Conturi a solicitat respingerea recursului ca nefondat, răspunzând punctual motivelor de recurs.

În esenţă, autoritatea intimată a arătat că judecătorul fondului a analizat în mod efectiv argumentele entităţii verificate şi a prezentat în concret motivele de fapt şi de drept care au format convingerea instanţei.

În opinia intimatei, instanţa de fond a statuat în mod corect că actele administrative contestate sunt legale, în considerarea faptului că abaterea a fost stabilită în legătură cu modul de calcul şi de plată a drepturilor salariale pentru funcţiile de secretar general şi secretar general adjunct, conducerea entităţii verificate având obligaţia să înlăture neregulile constatate în activitatea financiar-contabilă pentru restabilirea stării de legalitate în cheltuirea fondurilor publice.

Întrucât recurenta-reclamantă a stabilit şi plătit drepturi salariale prin combinarea unor norme juridice în materie de salarizare aferente funcţiei de înalt funcţionar public şi funcţiei de demnitate publică, în mod corect instanţa de fond a reţinut că cele două funcţii sunt diferite şi au regim juridic distinct, înlăturând astfel argumentele recurentei-reclamante vizând pretinsa nelegalitate a măsurii contestate.

5. Procedura derulată în recurs

Prin rezoluţia din 24.10.2018 a completului investit cu soluţionarea cauzei a fost fixat termen de judecată a recursului în şedinţă publică, fără a mai parcurge procedura de filtrare a recursului, în raport de Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din data de 20 septembrie 2018 prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie adoptată la data de 13 septembrie 2018 în sensul că, procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal.

6. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând legalitatea sentinţei recurate prin prisma criticilor formulate, a apărărilor din întâmpinare şi dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru considerentele care vor fi arătate în continuare.

Recurenta-reclamantă a investit instanţa de contencios administrativ şi fiscal pe calea prevăzută de art. 228 din Regulamentul privind organizarea şi desfăşurarea activităţii specifice Curţii de Conturi aprobat prin Hotărârea Plenului Curţii de Conturi nr. 155/2014 cu o acţiune în anularea încheierii nr. 23/28.09.2016 emisă de Comisia de Soluţionare a Contestaţiilor în privinţa măsurilor dispuse prin decizia nr. 7/4.08.2016.

În esenţă, urmare a misiunii de "Audit financiar asupra contului de execuţie a bugetului de stat pe anul 2015" desfăşurată în perioada 11.04 -8.07.2016 la Camera Deputaţilor, auditorii publici externi au constatat unele abateri de la legalitate şi regularitate, prin decizia nr. 7/4.08.2016 fiind dispuse două măsuri în sarcina entităţii auditate, respectiv:

I. Luarea măsurilor necesare pentru aplicarea prevederilor art. III din Legea nr. 293/2015, astfel încât orice majorare salariala pe care o implică aceste prevederi să nu conducă la depăşirea nivelului de salarizare maxim aflat în plată pentru funcţiile din cadrul aparatului de lucru al Guvernului, termen de realizare: 30 septembrie 2016;

II. Cuantificarea şi înlăturarea efectelor negative produse prin aplicarea necorespunzătoare a prevederilor art. III din Legea nr. 293/2015, începând cu data intrării în vigoare a acesteia. Termen de realizare: 01 decembrie 2016

Contestaţia administrativă formulată împotriva deciziei nr. 7/2016 a fost admisă în parte, prin încheierea nr. 23/28.09.2016 fiind modificate cele 2 măsuri, astfel:

I.1. Stabilirea statutului funcţiilor de secretar general al Camerei Deputaţilor şi secretar general adjunct al Camerei Deputaţilor (funcţie de demnitate publică sau funcţie publică parlamentară);

I.2. Reconsiderarea drepturilor salariale potrivit prevederilor legale specifice statutului funcţiilor de secretar general al Camerei Deputaţilor şi secretar general adjunct al Camerei Deputaţilor, stabilit conform măsurii 1.

Măsurile dispuse în ceea ce priveşte statutul funcţiilor de secretar general şi secretar general adjunct au avut în vedere necesitatea clarificării statutului şi a drepturilor acordate, întrucât la data derulării misiunii de audit cele două funcţii beneficiau atât de drepturi specifice funcţiei de demnitate publică (indemnizaţia unică prevăzută de O.G. nr. 10/2008), cât şi de sporurile specifice funcţiei publice parlamentare.

Soluţia primei instanţe care a considerat legale actele administrative contestate reflectă interpretarea şi aplicarea corectă a dispoziţiilor legale incidente în raport cu situaţia de fapt.

Efectuând propria evaluare a materialului probator administrat în cauză pentru a răspunde criticilor formulate, Înalta Curte reţine următoarele:

Criticile subsumate motivului de casare prevăzut de ar. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. care vizează considerentele sentinţei recurate în sensul că ar cuprinde motive contradictorii sunt nefondate.

Astfel, în contextul analizei argumentelor invocate, judecătorul fondului a reţinut că, deşi recurenta-reclamantă a afirmat că statutul celor două funcţii este cel rezultat din prevederile Legii nr. 7/2006, respectiv acela de înalt funcţionar parlamentar, totuşi când a stabilit, calculat şi plătit drepturi salariale a aplicat şi prevederi legale de natură salarială incidente funcţiilor de demnitate publică, iar nu doar cele aferente funcţiei de înalt funcţionar parlamentar.

Aşadar, în mod corect instanţa de fond a reţinut că abaterea în activitatea financiar-contabilă a recurentei-reclamante este reprezentată de mecanismul combinării unor norme juridice în materie de salarizare aferente funcţiei de înalt funcţionar public parlamentar şi funcţiei de demnitate publică, rezultând o tex tertia aplicabilă drepturilor de natură salarială, în condiţiile în care orice funcţie publică trebuie să aibă un regim juridic unitar, în sfera de reglementare a acelei funcţii.

În cauză, dacă recurenta-reclamantă a pretins un statut al funcţiei de secretar al Camerei Deputaţilor ca fiind unul corespunzător înaltului funcţionar public parlamentar, atunci drepturile salariale ale acestei funcţii urmau a fi calculate pornind de la salariul/indemnizaţia funcţiei de bază din Anexa 1 a O.U.G. nr. 24/2000, iar nu de la indemnizaţia funcţiei de demnitate publică din anexa VII2b din O.G. nr. 10/2008, aşa cum recurenta-reclamantă a procedat.

Contrar susţinerilor recurentei-reclamante, Înalta Curte constată că, în mod corect, instanţa de fond, dat fiind modul diferit şi inconsecvent de interpretare şi aplicare a dispoziţiilor legale în materie de salarizare a celor două funcţii de secretar general şi secretar general adjunct realizat de reclamanta Camera Deputaţilor, a apreciat că se impune clarificarea statutului juridic al acestor funcţii de secretar de la nivelul Camerei Deputaţilor, fie funcţie de demnitate publică cu unica formă de salarizare indemnizaţia aferentă, fie funcţie de înalt funcţionar public cu salarizarea aferentă acestei funcţii publice.

Reţinând, aşadar, că instanţa de fond a stabilit împrejurările de fapt esenţiale în cauză, a analizat probatoriul administrat şi a indicat normele de drept pe care şi-a întemeiat soluţia, Înalta Curte apreciază că soluţia nu este susceptibilă de a fi reformată prin prisma motivului de recurs analizat.

Din perspectiva criticilor încadrate în prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., motiv căruia îi sunt subsumate, pe de o parte încălcarea normelor de drept material prin restrângerea nejustificată a aplicării dispoziţiilor legale incidente celor două măsuri aplicate de autoritatea de audit, iar pe de altă parte, aplicarea greşită a dispoziţiilor art. 40 alin. (4) din Legea nr. 7/2006, Înalta Curte constată că instanţa de fond a interpretat şi aplicat în mod corect normele de drept material incidente în cauză.

Înalta Curte reţine că statutul juridic al funcţiilor de secretar general şi secretar general adjunct al Camerei Deputaţilor este reglementat prin dispoziţiile Legii nr. 7/2006.

Astfel, potrivit art. 7 alin. (1) din Legea nr. 7/2006 "Funcţiile publice parlamentare corespunzătoare înalţilor funcţionari publici parlamentari sunt: funcţia de secretar general, secretar general adjunct şi şef departament sau director general, după caz".

Art. 19 (1):

"În funcţiile publice parlamentare corespunzătoare înalţilor funcţionari publici sunt numiţi secretarul general şi secretarul general adjunct al Camerei Deputaţilor sau Senatului, precum şi şeful de departament sau directorul general, după caz.

(2) Numirea în funcţia de secretar general şi de secretar general adjunct se face de Camera Deputaţilor sau de Senat, potrivit regulamentului fiecărei Camere."

Recurenta-reclamantă invocă acest statut al celor două funcţii rezultat din prevederile Legii nr. 7/2006, însă la stabilirea drepturilor salariale a aplicat şi prevederi legale de natură salarială incidente funcţiilor de demnitate publică, iar nu doar celor aferente funcţiei de înalt funcţionar public parlamentar.

Potrivit constatărilor echipei de audit financiar pe parcursul anului 2015 stabilirea drepturilor/indemnizaţiilor pentru cele două funcţii a cuprins următoarele drepturi:

a) anterior intrării în vigoare a dispoziţiilor Legii nr. 71/2015, respectiv până la data de 09.04.2015, aceste funcţii au fost considerate funcţii de demnitate publică numite, având o indemnizaţie lunară unică, fără niciun alt drept salarial;

b) ulterior intrării în vigoare a prevederilor Legii nr. 71/2015, persoanele care ocupau aceste funcţii au beneficiat de: indemnizaţia aferentă funcţiei de demnitate publică numită la care s-au adăugat sporurile acordate în baza Legii nr. 7/2006 privind Statutul funcţionarului public parlamentar, prevalându-se de calitatea de înalţi funcţionari publici parlamentari, respectiv: spor de vechime, spor de stabilitate, spor de confidenţialitate şi spor de condiţii vătămătoare;

c) de la data intrării în vigoare a dispoziţiilor Legi nr. 293/2015 prin care s-a aprobat cu modificări şi completări O.U.G. nr. 86/2014, raportat la prevederile art. III din lege, drepturile de natură salarială acordate pentru secretarul general şi secretarul general adjunct al Camerei Deputaţilor s-au calculat diferit, astfel:

- pentru funcţia de secretar general s-a stabilit o indemnizaţie prin similitudine cu funcţia de secretar general al guvernului (funcţie de demnitate publică numită) care s-a aflat printre funcţiile care au beneficiat de drepturile prevăzute în anexa la O.G. nr. 14/2015 pentru completarea O.U.G. nr. 83/2014 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2015, precum şi alte măsuri în domeniul cheltuielilor publice;

- pentru funcţia de secretar general adjunct s-a stabilit o indemnizaţie aferentă funcţiei de demnitate publică numită, majorată cu 50%, în contextul aplicării generalizate a acestui procent pentru toate funcţiile din serviciile Parlamentului şi cu 10% conform prevederilor Legii nr. 293/2015, la care s-au adăugat sporurile prevăzute de Legea nr. 7/2006 R, O.G. nr. 10/2008, înainte de anul 2010, pentru înalţii funcţionari publici parlamentari.

Prin urmare, mecanismul adoptat de recurenta-reclamantă a presupus existenţa unei duble calităţi a acestor funcţii, respectiv de demnitar şi de înalt funcţionar public parlamentar.

În atare situaţie, în acord cu judecătorul fondului, instanţa de control judiciar constată că, prin stabilirea măsurii contestate s-a urmărit clarificarea statutului funcţiei, în sensul definirii exacte a funcţiei de secretar general, respectiv secretar general adjunct, fie de înalt funcţionar public parlamentar, fie de demnitate publică, cu salarizarea aferentă corespunzătoare. Aceasta întrucât, din cuprinsul legii în materie de salarizare din fonduri publice (Legea nr. 330/2009, Legea nr. 284/2010, Legea nr. 285/2010), cele două categorii de funcţii sunt diferite, au regim juridic diferit şi, pe ale de consecinţă, salarizare diferită.

Critica vizând aplicarea greşită a dispoziţiilor art. 40 alin. (4) din Legea nr. 7/2006 este, de asemenea, nefondată.

Potrivit art. 40 alin. (4) din Legea nr 7/2006 "secretarul general şi secretarul general adjunct al Camerei Deputaţilor şi Senatului beneficiază de indemnizaţia prevăzută în Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 24/2000, aprobată prin Legea nr. 383/2001, cu modificările ulterioare. Ei beneficiază, de asemenea, şi de drepturile prevăzute de Legea nr. 53/1991, republicată, cu modificările şi completările ulterioare."

Deşi acest text normativ nu a fost abrogat expres, Înalta Curte constată că cele două acte normative la care face referire au fost abrogate expres prin art. 48 pct. 3 şi pct. 5 din Legea nr. 330/2009, aşa încât, în acord cu instanţa de fond, norma legală invocată de recurenta-reclamantă nu mai are conţinut activ propriu pentru a putea fi aplicată, de vreme ce actele normative la care face trimitere art. 40 alin. (4) din Legea nr. 7/2006 au fost abrogate în mod expres.

Contrar susţinerilor recurentei-reclamante, principiul invocat -lex specialia generalibus derogant - conform căruia norma specială, în speţă art. 40 alin. (4) din Legea nr. 7/2006, înlătură de la aplicare norma generală nu are incidenţă în cauza de faţă întrucât, aşa cum rezultă din considerentele sus arătate, norma specială este lipsită de conţinut activ şi astfel nu intră în conflict cu nicio normă generală.

Argumentele invocate de recurenta-reclamantă cu privire la dispoziţiile art. 67 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative nu pot conduce la o altă concluzie, întrucât abrogarea unui act normativ are caracter definitiv, norma abrogată nemaiputând fi aplicată niciunei situaţii juridice ulterioare momentului producerii efectului abrogării.

7. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Nefiind identificate motive de casare a sentinţei prin prisma dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în baza art. 496 C. proc. civ. şi art. 20 din Legea nr. 554/2004, va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenta-reclamantă Camera Deputaţilor împotriva sentinţei civile nr. 830 din 9 martie 2017, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 19 decembrie 2019.