Legality of individual tariff-setting act under normative drafting and impact assessment requirements.

Şedinţa publică din data de 18 decembrie 2019

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cadrul procesual

Prin cererea înregistrată la data de 18.01.2016 pe rolul Curţii de Apel Braşov, secţia contencios administrativ şi fiscal, reclamanta FDEE "Electrica Distribuţie Transilvania Sud" S.A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Naţională de Reglementare în domeniul Energiei (ANRE), anularea parţială a Ordinului ANRE nr. 171/2015 privind aprobarea tarifelor specifice pentru serviciul de distribuţie a energiei electrice şi a preţului pentru energia electrica reactivă, pentru Societatea "Filiala de Distribuţie a Energiei Electrice Electrica Distribuţie Transilvania Sud" - S.A., publicat în Monitorul Oficial al României nr. 940/18.12.2015, în ceea ce priveşte tarifele specifice pentru serviciul de distribuţie a energiei electrice; obligarea ANRE la emiterea unui nou ordin prin care se stabilesc tarife specifice pentru serviciul de distribuţie a energiei electrice pentru Electrica DTS, pentru anul 2016, cu respectarea dispoziţiilor legale aplicabile; obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.

Prin sentinţa civilă nr. 54/2016, Curtea de Apel Braşov, secţia contencios administrativ şi fiscal a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Bucureşti, secţia contencios administrativ şi fiscal.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 2080 din 15 iunie 2016, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, s-a respins acţiunea formulată de reclamanta S.C. FDEE "Electrica Distribuţie Transilvania Sud" S.A., în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Naţională de Reglementare în Domeniul Energiei (ANRE), ca neîntemeiată.

3. Cererea de recurs

Împotriva sentinţei civile nr. 2080 din 15 iunie 2016 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs reclamanta S.C. FDEE Electrica Distribuţie Transilvania Sud S.A., întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea hotărârii recurate şi, în urma rejudecării cauzei, admiterea acţiunii astfel cum a fost formulată.

În motivarea recursului arată că hotărârea recurată este nelegală, întrucât instanţa de fond a dispus respingerea acţiunii, fără a reţine niciuna dintre criticile de mai sus, astfel că hotărârea atacată a fost dată cu încălcarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material.

Astfel, susţine că ANRE a încălcat dispoziţiile art. 7 din Legea nr. 52/2003 şi că instanţa a constatat că ordinul atacat a fost emis în procedura prevăzută de art. 7 alin. (13) din Legea nr. 52/2003, deşi pentru a se reţine legalitatea procedurii de urgenţă era necesar să se constate îndeplinirea condiţiilor prevăzute de această normă, respectiv: (i) existenţa circumstanţelor excepţionale, (ii) necesitatea unei măsuri imediate şi (iii) identificarea gravei atingeri aduse interesului public.

Cu toate acestea, instanţa nu a analizat niciuna dintre condiţiile prevăzute de art. 7 alin. (13) Legea 52/2003.

Consideră că în cauza nu exista nicio circumstanţă excepţională şi nicio urgenţă, afirmaţiile ANRE fiind reţinute în mod nelegal.

Mai mult, consideră că lipsa urgenţei reiese din modalitatea de adoptare a Metodologiei care a stat la baza emiterii Ordinului nr. 171/2015, în care în forma iniţială a art. 102 (ulterior art. 105) se prevedea că tarifele de distribuţie pot creşte de la un an la altul, iar în octombrie 2013, ANRE a adoptat Metodologia în forma propusă de operatori, respectiv ca limitarea să se aplice şi scăderilor tarifare, nu doar creşterilor. Adoptarea Ordinului 165/2015, în baza căruia s-au înlăturat limitele cu care poate fi scăzut de la un an la altul tariful, este tot o acţiune a ANRE, astfel nu se poate invoca urgenţa izvorâtă din conduita şi activitatea pârâtei. De asemenea, ANRE a cunoscut în timp util evoluţia veniturilor operatorilor de distribuţie pentru ultimele 4 luni din 2014, respectiv primele 8 luni din 2015, aspect recunoscut prin întâmpinare.

Precizează că din hotărârea atacată reiese că unica raţiune pentru care instanţa de fond a reţinut urgenţa este aceea potrivit căreia, în temeiul art. 9 alin. (1) lit. b) din O.U.G. nr. 33/2007, tarifele de distribuţie pentru operatorii de distribuţie concesionari se aprobă şi se transmite spre publicare la Monitorul Oficial al României, până cel târziu la data de 15 decembrie.

Consideră că acest raţionament este vădit nelegal, deoarece simpla existenţă a unui text de lege nu justifică în sine o urgenţă, urgenţa fiind o situaţie care nu putea fi prevăzută, or, în cazul de faţă, ANRE invocă drept urgenţă aplicarea unui text de lege care nu a mai suferit modificări din anul 2012, art. 9 alin. (1) lit. b) din O.U.G. nr. 33/2007 fiind introdus prin Legea nr. 160/2012.

Precizează că ANRE a publicat ordinele tarifelor de distribuţie până la sfârşitul anului respectiv, astfel că acest lucru nu reprezenta un factor de noutate, cunoscând faptul că trebuia să publice ordinul şi să-l transmită spre publicare la Monitorul Oficial al României până cel târziu la data de 15 decembrie 2015.

Astfel, consideră că faptul ca ANRE a demarat procedura decizională abia în noiembrie 2015 reprezintă un fapt personal care nu îi poate fi imputat recurentei, respectiv nu se poate reţine că urgenţa este datorată tocmai celui care o invocă.

Pe de altă parte, arată că pârâta nu a identificat grava atingere a interesului public, cazul excepţional şi nici nu a justificat, în instrumentele de motivare ale Ordinului nr. 171/2015 şi nici măcar ulterior prin întâmpinare, de ce a trebuit să aştepte până la data de 27.11.2015 pentru a iniţia demersul legislativ.

Mai arată că, analizând efectele Ordinului nr. 171/2015, rezultă că măsura adoptata de ANRE nu a adus schimbări care să poată fi considerate a fi de natură să înlăture o gravă atingere interesului public, având în vedere că Preşedintele ANRE a declarat că începând cu data de 01.01.2016, preţul la energia electrică va scădea cu 3-5%. Aceasta scădere era preconizată în ideea scăderii tarifelor pe anul 2016 cu până la 16%, deşi în realitate, un consumator final ar fi plătit mai puţin la factură cu 3-3,5%.

Concluzionând, arată că în speţă nu este vorba despre o urgenţă, câtă vreme reglementarea invocată ca temei al urgenţei exista încă din 2012, iar ANRE cunoştea că trebuie să adopte ordinul până la 15 decembrie 2015. Mai mult, ANRE nu a identificat niciodată în concret "grava atingere" pe care a încercat sa o înlăture.

Având în vedere lipsa urgenţei, consideră că au fost încălcate prevederile art. 7 alin. (2) şi (4) din Legea nr. 52/2003, care reglementează un termen de 30 de zile lucrătoare pentru supunerea proiectului spre avizare, respectiv un termen de 10 zile calendaristice de la publicare, care în speţă a fost la data de 27.11.2015.

De asemenea, susţine că Ordinul nr. 171/2015 a fost adoptat fără realizarea analizei preliminare/a studiului de impact, cu încălcarea Legii nr. 52/2003 şi a Legii nr. 24/2000, instanţa de fond reţinând în mod nelegal că: referatul de aprobare a Ordinului nr. 171/2015 cuprinde actele normative pe baza şi în executarea cărora a fost emis ordinul, motivele care au condus la emiterea ordinului propus spre aprobare, impactul socio-economic şi efectele asupra mediului macroeconomic şi etapele de consultare publică parcurse de autoritatea de reglementare în emiterea acestui ordin; în referatul de aprobare a fost detaliată şi explicitată variaţia tarifelor de distribuţie de la un an la altul şi care se refera la limitarea creşterii acestor tarife; dat fiind obiectul de reglementare a ordinului şi că prevederile metodologiei referitoare la modul de calcul al corecţiilor valorice anuale erau cunoscute de părţile interesate, nu era necesara şi publicarea unui studiu de impact separat.

Recurenta-reclamantă arată că deşi aparent, ANRE urmăreşte creşterea economică a ţării, ca element care ar atrage necesitatea întocmirii studiului de impact, pârâta a omis să întocmească instrumentul de motivare, astfel cum prevăd Legea nr. 24/2000 şi Legea nr. 52/2003, dispoziţii cu caracter imperativ, deşi legiuitorul a impus în mod distinct obligativitatea întocmirii studiului de impact faţă de referatul de aprobare.

Astfel, consideră că simpla menţionare a unui capitol cu titlul "Impactul socio-economic şi efectele asupra mediului macroeconomic" nu acoperă necesitatea întocmirii, în mod separat, a unui studiu de impact, respectiv a unei analize preliminare, sens în care invocă prevederile art. 7 alin. (2) Legea nr. 52/2203 şi art. 33 alin. (3) din Legea nr. 24/2000.

De asemenea, susţine că un alt aspect de nelegalitate reiese din faptul că în faţa instanţei de fond s-a susţinut că studiul de impact nu ar mai fi fost necesar deoarece operatorii de distribuţie aveau cunoştinţa despre modul de calcul al tarifelor de distribuţie. Or, Ordinul nr. 171/2015 fiind un act care se adresa mai multor subiecţi de drept, nu doar operatorului de distribuţie, nu se poate considera că înştiinţând doar Electrica despre modalitatea de calcul a tarifelor, ANRE a acoperit necesitatea întocmirii studiului de impact pentru toţi subiecţii de drept. Mai mult, operatorii au arătat în cadrul întâlnirilor din noiembrie 2015 că în baza legislaţiei în vigoare, tarifele de distribuţie nu pot scădea cu mai mult de 7%, respectiv 10%, poziţie împărtăşită şi de ANRE la acel moment, astfel cum reiese din Minuta întâlnirii din data de 16.11.2015.

De asemenea, precizează că în legislaţie nu e prevăzută opţiunea înlocuirii studiului de impact cu o întâlnire, sau prin indicarea faptului că modul de calcul al corecţiilor valorice anuale erau cunoscute de părţile interesate.

Se mai arată că Ordinul nr. 171/2015 a fost emis cu încălcarea principiului motivării actelor administrative, care trebuie analizată din următoarele perspective: (i) necesitatea adoptării în procedura prevăzută de art. 7 alin. (13) din Legea nr. 52/2003, (ii) Ordinul nr. 171/2015 este nemotivat în ceea ce priveşte conţinutul său, respectiv nu se precizează care este necesitatea regularizării tarifare într-un singur an şi (iii) ANRE nu a fundamentat Ordinul nr. 171/2015 cu respectarea dispoziţiilor legale, pârâta motivând doar în mod formal actul administrativ.

Precizează că prin hotărârea recurată, criticile reclamantei au fost respinse fără a fi analizate în concret, astfel că Ordinul nr. 171/2015 este nelegal, deoarece: necesitatea adoptării Ordinului nr. 171/2015 în procedura prevăzută de art. 7 alin. (13) din Legea nr. 52/2003 trebuia motivată; Ordinul nr. 171/2015 este nemotivat în ceea ce priveşte conţinutul său, respectiv nu se precizează care este necesitatea regularizării tarifare într-un singur an; ANRE nu a fundamentat Ordinul nr. 171/2015 cu respectarea dispoziţiilor legale, pârâta motivând doar formal actul administrativ contestat; proiectul Ordinului nr. 171/2015 s-a întemeiat pe un act normativ care nu era în vigoare la data publicării Proiectului de ordin, respectiv Ordinul nr. 171/2015 a fost adoptat în baza unei forme viitoare şi incerte a Metodologiei în forma în care aceasta urma să fie modificată, iar nu pe forma în vigoare la momentul respectiv. Astfel, instrumentele de motivare ale proiectului de Ordin nr. 171/2015, la momentul care au fost emise, se întemeiau pe instrumentele de motivare ale proiectului de Ordin nr. 165/2015, încă neadoptat la data de 27.11.2015, aşa încât ANRE a emis acte de motivare în baza unor acte/înscrisuri care nu produceau efecte juridice, motiv pentru care întreaga procedură de adoptare a Ordinului nr. 171/2015 este nelegală, nulitatea operând la momentul întocmirii actului.

Consideră că astfel s-au încălcat prevederile Directivei 2009/72/CE, instanţa de fond reţinând în mod nelegal că, întrucât directivele nu au efect direct asupra relaţiilor sociale din statele membre, nu se poate atrage răspunderea unei autorităţi pentru ineficienta transpunere a unei directive, şi pe cale de consecinţă, nu poate fi constatată nulitatea unui act administrativ normativ emis în baza unei legislaţii interne care a transpus o directivă.

În combaterea acestei susţineri, arată că: nu a solicitat tragerea la răspundere a ANRE pentru greşita transpunere a directivei şi că Directiva, în măsura în care nu este transpusă sau este transpusă incorect, este direct aplicabilă, astfel că ANRE era obligată sa o respecte. Astfel, consideră că instanţa de fond a reţinut în mod nelegal şi următoarele aspecte: că necesitatea modificării a fost determinata de interpretarea diferită data de operatorii de distribuţie prevederilor art. 105 alin. (1) din Metodologie; că modificarea adusă de art. 105 alin. (1) din Metodologia aprobata prin Ordinul ANRE nr. 165/2015, nu aduce decât o clarificare pentru o interpretare corectă a prevederilor acestui alineat şi nu aduce o modificare de fond; că operatorii de distribuţie, cunoscând tipul de reglementare aplicată, trebuiau să cunoască şi faptul că impunerea unui plafon în condiţiile creşterii de tarife şi neimpunerea unui plafon în cazul diminuării tarifelor aprobate de ANRE, constituie elemente de specificitate a tipului de reglementare aplicat.

Susţine că ANRE avea cunoştinţa de modalitatea de interpretare şi de aplicare a prevederilor art. 105 din Metodologie în forma anterioara modificării aduse de Ordinul 165/2015, declarând în cadrul unei întâlniri cu unul dintre operatorii de distribuţie că va limita scăderile tarifare cu respectarea procentelor, şi, prin urmare, adoptarea Ordinului nr. 171/2015 în forma actuală s-a făcut cu încălcarea dispoziţiilor Directivei 2009/72/CE, iar soluţia instanţei de fond este una nelegală, având în vedere că nu s-a reţinut încălcarea art. 37 alin. (6) din Directiva 2009/72/CE.

Recurenta-reclamantă mai invocă şi încălcarea dispoziţiilor comunitare şi/sau naţionale privind transparenţa, predictibilitatea, stabilitatea şi nediscriminarea, în condiţiile în care Ordinul nr. 165/2015 nu a adus doar o clarificare Metodologiei, ci o reală modificare, prin faptul că nu mai exista o limită până la care puteau fi scăzute tarifele de la un an la altul, iar faptul că operatorii de distribuţie cunoşteau valorile anulate nu prezintă nicio relevanţă.

Susţine că, făcând trimitere la perioada noiembrie 2015, instanţa de fond în mod nelegal nu a avut în vedere Minuta întâlnirii din data de 16.11.2015.

De asemenea, recurenta-reclamantă invocă încălcarea principiului neretroactivităţii, arătând că ANRE, prin adoptarea Ordinului nr. 171/2015, în baza modificării aduse Metodologiei prin Ordinul nr. 165/2015, a adus o modificare întregii perioade de reglementare, modificând starea preexistentă începută în anul 2014, care urma să se desfăşoare în anumite condiţii de reglementare până în anul 2018.

Pe de altă parte, susţine că Ordinul nr. 171/2015 este un act administrativ nelegal şi din perspectiva faptului că este cauzator de prejudicii, conform celor mai sus arătate, având în vedere că potrivit Metodologiei modificate de Ordinul nr. 165/2015 se produce o scădere bruscă şi nepreconizată a veniturilor Electrica DTS, iar lipsa de predictibilitate şi de stabilitate a cadrului legislativ poate atrage după sine un impact negativ asupra acţiunilor Electrica, acţionar majoritar al societăţii recurente, aceasta fiind listată atât la Bursa de Valori Bucureşti, cât şi la A..

Mai susţine că Ordinul nr. 171/2015 este nelegal şi în ceea ce priveşte valoarea Ratei reglementate a rentabilităţii. Astfel, prin Ordinul nr. 112/2014 a fost confirmată valoarea Ratei reglementate a rentabilităţii (RRR) stabilite iniţial la 8,52%, iar după adoptarea Ordinului nr. 112/2014, ANRE a adoptat Ordinul nr. 146/2014 prin care RRR a fost stabilit ca fiind 7,7%, cotă care a stat şi la baza adoptării Ordinului nr. 171/2015. Valoarea RRR stabilită prin Ordinul nr. 146/2014 este nelegală deoarece încalcă Metodologia, respectiv valorile parametrilor din ecuaţia RRR, prevăzute de Metodologie, fiind stabilite în mod arbitrar şi discreţionar de ANRE.

Susţine că în stabilirea RRR, ANRE urma să aibă în vedere şi Rata rentabilităţii investiţiilor fără risc (Rf), pentru care Metodologia nu prevede o procedură/metodă de stabilire, astfel că ANRE a stabilit Rf în mod arbitrar, fără a prezenta transparent şi consecvent modalitatea în care rata rentabilităţii a fost stabilită.

În acelaşi sens, la stabilirea coeficientului beta, ANRE a precizat că precizat că este vorba despre valoarea medie pentru utilizarea avută în vedere a ERRA pe baza analizelor economice B., fără a explica în concret cum s-a ajuns la aceasta valoare, motiv pentru care recurenta-reclamantă apreciază că valoarea RRR stabilita prin Ordinul nr. 146/2014 este nelegală.

4. Apărările intimatei

Intimata-pârâtă Autoritatea Naţională de Reglementare în Domeniul Energiei a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea ca neîntemeiat a recursului şi menţinerea sentinţei recurate ca fiind legală şi temeinică.

II. Soluţia instanţei de recurs

Examinând sentinţa recurată, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat, pentru motivele ce vor fi expuse în continuare.

2.1. Argumentele de fapt şi de drept relevante.

Reclamanta FDEE "Electrica Distribuţie Transilvania Sud" S.A. a învestit instanţa de contencios administrativ cu o acţiune prin care a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Naţională de Reglementare în domeniul Energiei (ANRE), anularea parţială a Ordinului ANRE nr. 171/2015 privind aprobarea tarifelor specifice pentru serviciul de distribuţie a energiei electrice şi a preţului pentru energia electrica reactivă, pentru Societatea "Filiala de Distribuţie a Energiei Electrice Electrica Distribuţie Transilvania Sud" - S.A., publicat în Monitorul Oficial al României nr. 940/18.12.2015, în ceea ce priveşte tarifele specifice pentru serviciul de distribuţie a energiei electrice; obligarea ANRE la emiterea unui nou ordin prin care se stabilesc tarife specifice pentru serviciul de distribuţie a energiei electrice pentru Electrica DTS, pentru anul 2016, cu respectarea dispoziţiilor legale aplicabile; obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.

Prin sentinţa atacată, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins acţiunea formulată de reclamanta S.C. FDEE "Electrica Distribuţie Transilvania Sud" S.A., în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Naţională de Reglementare în Domeniul Energiei (ANRE), ca neîntemeiată.

Pentru a pronunţa această sentinţă, instanţa de fond a reţinut următoarele:

Prin ordinul nr. 171/2015 ANRE a aprobat tarifele specifice pentru serviciul de distribuţie a energiei electrice, practicate de Societatea "Filiala de Distribuţie a Energiei Electrice Electrica Distribuţie Transilvania Sud" - S.A. şi preţul pentru energia reactivă.

Împotriva ordinului anterior menţionat reclamanta a formulat plângere prealabilă şi prezenta acţiune în contencios administrativ, solicitând anularea parţială a actului pentru motivele de nelegalitate arătate în cererea de chemare în judecată, apreciate de curte ca fiind nefondate.

Cât priveşte afirmaţia reclamantei, în sensul că ordinul contestat este nelegal pentru încălcarea prevederilor Legii nr. 52/2003, curtea de apel a constatat că actul contestat de reclamantă are natura unui act administrativ unilateral cu caracter individual.

O atare concluzie rezultă cu evidenţă din faptul că ordinul contestat de reclamantă reglementează, aşa cum s-a arătat mai sus, tarifele specifice pentru serviciul de distribuţie a energiei electrice, practicate de Societatea "Filiala de Distribuţie a Energiei Electrice Electrica Distribuţie Transilvania Sud" - S.A. pentru anul 2016 şi preţul pentru energia reactivă.

Ca atare, calificarea ordinului în discuţie ca fiind un act administrativ cu caracter individual este în afara oricărei îndoieli, de vreme ce actul cuprinde măsuri exclusiv în privinţa societăţii reclamante.

În atare context, în mod greşit se raportează reclamanta la prevederile Legii nr. 52/2003, act normativ ce conţine reglementări exclusiv în privinţa procedurii de adoptare a actelor administrative cu caracter normativ.

Raportat la conţinutul ordinului procedura de adoptare presupune, din perspectiva consultării şi transparenţei decizionale, respectarea etapelor de consultare prevăzute de Metodologia de stabilire a tarifului pentru serviciul de distribuţie a energiei electrice, aprobată prin Ordinul preşedintelui Autorităţii Naţionale de Reglementare în Domeniul Energiei nr. 72/2013, cu modificările şi completările ulterioare, or aceste etape au fost respectate de ANRE, pârâta procedând şi la afişarea, pe pagina de internet, a ordinelor de stabilire a tarifelor însoţite de o Notă de fundamentare.

Astfel conform art. 115 din Metodologie "Pe baza analizei efectuate pentru stabilirea tarifelor, în perioada 15 noiembrie-1 decembrie a fiecărui an, au loc discuţii la autoritatea competenta cu fiecare operator de distribuţie, in scopul prezentării rezultatelor analizei efectuate pentru stabilirea nivelului tarifelor de distribuţie pentru următorul an".

În aplicarea Metodologiei, la data de 13 noiembrie 2015, a avut loc, la sediul ANRE, o întâlnire cu operatorii de distribuţie inclusiv reclamanta, în care au fost prezentate rezultatele analizei efectuate de subscrisa pentru stabilirea nivelului tarifelor de distribuţie pentru următorul an, aşa cum rezultă din înscrisurile depuse la dosar respectiv adresa ANRE nr. x/12.11.2015 şi procesul-verbal al întâlnirii cu operatorul de distribuţie din data de 13.11.2015 la care au fost anexate documentele menţionate în cadrul acestuia.

Ulterior acestei şedinţe proiectul de ordin a fost publicat pentru consultare pe site-ul ANRE în data de 27.11.2015, cu termen de transmitere a propunerilor şi observaţiilor data de 07.12.2015.

În conformitate cu prevederile art. 5 alin. (2) din O.U.G. nr. 33/2007 privind organizarea şi funcţionarea ANRE, modificată şi aprobată prin Legea nr. 160/2012, Proiectul de ordin însoţit de referatul de aprobare a fost supus dezbaterii şi aprobării Comitetului de Reglementare în şedinţa din 14.12.2015 şi a fost transmis spre publicare în Monitorul Oficial al României în data de 15.12.2015.

Faţă de aceste considerente s-a constatat că sunt nefondate criticile reclamantei pe marginea nerespectării procedurii transparenţei decizionale.

Nefondate sunt şi criticile reclamantei pe marginea motivării actului administrativ, reţinând curtea de apel că cerinţa motivării este îndeplinită prin raportare la referatul de aprobare, depus de pârâtă la dosarul cauzei.

Trebuie menţionat, cum s-a precizat şi mai sus, că ordinul contestat în prezenta cauză are caracterul unui act administrativ individual, nefiind supus cerinţelor prevăzute de Legea nr. 24/2000 în privinţa actelor cu caracter normativ.

Referatul de aprobare a ordinului contestat cuprinde menţionarea actelor normative în baza cărora şi în executarea cărora a fost emis ordinul, motivele care au condus la emiterea ordinului, elemente ce sunt nu numai necesare dar şi suficiente pentru a considera satisfăcută exigenţa motivării actului administrativ cu caracter individual.

Neîntemeiat este şi argumentul reclamantei potrivit căruia ordinul contestat este nelegal, întrucât a fost adoptat fără realizarea unei analize preliminare sau a studiului de impact.

Prima instanţă a constatat că şi în privinţa acestui motiv de nelegalitate reclamanta se prevalează de dispoziţiile Legii nr. 52/2003 şi ale Legii nr. 24/2000, or actul administrativ contestat nu este supus rigorilor prevăzute de cele două legi în privinţa procedurii de adoptare a actelor administrative cu caracter normativ.

Aşa cum chiar reclamanta arată dispoziţiile art. 6, 7 şi 33 din Legea nr. 24/2000 fac referire explicită la noţiunea de act normativ şi lege, or, în cauza de faţă este analizată procedura de emitere a unui act administrativ individual.

Cât priveşte critica reclamantei, în sensul că ordinul contestat a fost întemeiat pe un act normativ(Ordinul nr. 165/08.12.2015) ce nu era în vigoare la data publicării documentului, curtea subliniază că argumentele reclamantei vizează, în realitate, proiectul ordinului nr. 171/2015.

Prin Ordinul nr. 165/2015 ANRE a modificat art. 105 din Metodologia de stabilire a tarifelor pentru serviciul de distribuţie a energiei electrice, aprobată prin Ordinul preşedintelui Autorităţii Naţionale de Reglementare în Domeniul Energiei nr. 72/2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 623 din 8 octombrie 2013, în sensul că începând cu cea de-a treia perioadă de reglementare, tarifele de distribuţie nu vor creşte de la un an la altul în termeni reali cu mai mult de 10% pentru fiecare dintre tarifele specifice de distribuţie şi cu mai mult de 7% pentru tariful mediu ponderat.

Este de observat că Ordinul nr. 165/08.12.2015 a fost publicat în Monitorul Oficial la 8 decembrie 2015 în timp ce Ordinul nr. 171/2015 este publicat ulterior şi produce efecte începând cu data de 1 ianuarie 2016 şi, prin urmare, faptul că proiectul ordinului 171/2015 s-a întemeiat pe un alt act administrativ ce nu era încă în vigoare nu are nicio relevanţă sub aspectul aprecierii legalităţii ordinului 171/2015.

Cât priveşte pretinsa încălcare a principiilor comunitare şi ale legislaţiei naţionale privind stabilirea tarifelor, curtea de apel a subliniat că, în ceea ce priveşte critica reclamantei pe marginea faptului că ANRE nu a elaborat ordinul nr. 171/2015 cu suficient timp înainte de intrarea în vigoare a tarifelor, că prin actul administrativ contestat ANRE a dispus corecţii valorice anuale.

Aşa cum a arătat pârâta ANRE, tarifele de distribuţie pentru perioada de reglementare 2014-2018 sunt stabilite pe baza unor elemente de cost prognozate, astfel că reclamanta nu poate susţine că o perioadă mai mare de timp de la momentul iniţierii proiectului ordinului nr. 171/2015 i-ar fi fost necesară pentru a cunoaşte valorile corecţiilor anuale ce urmau a fi luate în considerare pentru stabilirea tarifelor pentru anul 2016.

Este de menţionat şi faptul că, în conformitate cu prevederile art. 9 din Legea nr. 160/2012 pentru aprobarea O.U.G. nr. 33/2007 tarifele de distribuţie pentru operatorii de distribuţie se aprobă şi se transmit spre publicare la Monitorul Oficial al României, partea I, până cel târziu la data de 15 decembrie.

În egală măsură, argumentele reclamantei, în sensul că autoritatea pârâtă nu a asigurat un cadru de reglementare stabil şi a încălcat principiul predictibilităţii şi aşteptării legitime sunt nesusţinute, reclamanta invocând, în acest sens, practica anterioară a ANRE prin care variaţia tarifară a fost mult mai redusă. Subliniază curtea că afirmaţiile reclamante, în sensul că aşteptările distribuitorilor vizau stabilirea unor variaţii în limite similare, neprevăzând în niciun caz o astfel de scădere, nu reflectă un argument pentru a se contura încălcarea, de către ANRE, a principiului aşteptării legitime, cât timp aceste variaţii sunt consecinţa aplicării criteriilor avute în vedere de Metodologia de stabilire a tarifelor pentru serviciul de distribuţie a energiei electrice.

A îmbrăţişa punctul de vedere al reclamantei presupune ca stabilirea tarifelor de distribuţie să nu mai fie realizată în funcţie de criterii obiective, prevăzute de Metodologie, ceea ce nu ar constitui nicidecum o aplicare a principiului predictibilităţii.

Nefondată este şi critica potrivit căreia ANRE a încălcat principiul neretroactivităţii legii, subliniind curtea că argumentele referitoare la intrarea în vigoare a ordinelor nr. 165/2015 şi nr. 171/2015 au fost analizate mai sus, ordinul nr. 171/2015 intrând în vigoare ulterior ordinului nr. 165/2015.

În ceea ce priveşte motivul constând în luarea în calcul a unei valori greşite a RRR(rata reglementată a rentabilităţii), s-a constatat că indicatorul menţionat, în valoare de 7,7%, a fost stabilit prin Ordinul nr. 146/2014 al ANRE. Eventualele critici în legătură cu excesul de putere săvârşit de ANRE cu prilejul reglementării RRR nu pot face obiectul prezentei cauze ci al unei acţiuni îndreptate împotriva actului administrativ prin care este stabilită valoarea RRR, fiind de observat că reclamanta a şi iniţiat o astfel de acţiune, ce face obiectul dosarului nr. x/2015 al C.A.B., secţia VIII.

Înalta Curte apreciază că sentinţa recurată este legală şi îşi însuşeşte considerentele acesteia.

Nu este întemeiată critica recurentei prin care se susţine că instanţa de fond ar fi reţinut în mod nelegal respectarea prevederilor art. 7 din Legea nr. 52/2003, în condiţiile în care textul legal menţionat face parte din capitolul II, secţiunea I a legii, secţiune ce cuprinde dispoziţii privind participarea la procesul de elaborare a actelor normative. Or, în speţă ordinul atacat este un act administrativ individual (aspect necontestat de recurenta-reclamantă) şi, ca atare, în procedura de emitere a acestuia nu este obligatorie respectarea prevederilor menţionate.

De asemenea, în raport de calitatea de act administrativ individual a ordinului atacat, Înalta Curte constată că în cauză nu sunt aplicabile nici prevederile Legii nr. 24/2000, întrucât aceasta reglementează normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative. Ca urmare, nu exista o obligaţie a autorităţii pârâte de întocmire a unui studiu de impact, în condiţiile legii menţionate.

Nu este întemeiată nici critica prin care se susţine încălcarea principiului motivării actelor administrative, în condiţiile în care, după cum în mod corect a arătat şi instanţa de fond, ordinul atacat este motivat pe larg în cuprinsul referatului de aprobare a acestuia, referat care cuprinde atât situaţia de fapt avută în vedere de autoritatea emitentă, cât şi o enumerare a actelor normative în baza şi în executarea cărora ordinul a fost emis.

Chiar dacă ar fi reale, susţinerile recurentei referitoare la caracterul necorespunzător al motivării actului atacat nu pot determina prin ele însele nelegalitatea acestuia, întrucât o motivare incompletă sau incorectă nu echivalează cu lipsa motivării. Totodată, Înalta Curte reţine că nu au fost invocate dispoziţii legale care să interzică o motivare comună mai multor acte administrative, cu atâta mai mult cu cât, în speţă, acestea au aceleaşi temei factual şi juridic.

Nu constituie un motiv de nelegalitate a sentinţei nici susţinerea recurentei potrivit căreia proiectul ordinului atacat s-a întemeiat pe un act normativ care nu era în vigoare la data publicării proiectului de ordin, instanţa de fond arătând în mod corect că această împrejurare este lipsită de relevanţă şi nefiind invocată vreo normă de drept material greşit interpretată sau aplicată.

În ceea ce priveşte criticile referitoare la încălcarea prevederilor Directivei 2009/72/CE (pct. 2.5 din cererea de recurs), Înalta Curte constată că acestea sunt lipsite de obiect, în condiţiile în care sentinţa atacată nu cuprinde argumentele criticate de recurentă.

Nu sunt întemeiate nici criticile recurentei prin care se susţine încălcarea principiilor transparenţei, predictibilităţii, stabilităţii şi nediscriminării; dincolo de împrejurarea că aceste critici au fost analizate exhaustiv de judecătorul fondului (pag. 28-29 din sentinţa atacată), Înalta Curte constată că Ordinul ANRE nr. 165/2015 (act normativ în baza căruia a fost emis actul individual atacat) nu interzice scăderea tarifelor sub limita susţinută de recurentă. Totodată, Înalta Curte reţine că, astfel cum rezultă din conţinutul analizei realizate de recurentă cu privire la încălcarea principiilor mai sus enunţate (pct. 2.6 din cererea de recurs), criticile sale de nelegalitate privesc, în fapt, Ordinul nr. 165/2015, care însă nu face obiectul prezentului litigiu.

Nu poate fi reţinută nici încălcarea principiului retroactivităţii, în condiţiile în care, dincolo de împrejurarea că actul atacat a intrat în vigoare ulterior Ordinului ANRE nr. 165/2015, nemulţumirea recurentei priveşte modificarea perioadei de reglementare prin acest din urmă ordin, care, astfel, cum s-a arătat mei sus, nu face obiectul litigiului.

Nu constituie motiv de nelegalitate a sentinţei nici susţinerea referitoare la caracterul cauzator de prejudicii al actului atacat. Înalta Curte are în vedere că, astfel cum rezultă din dispoziţiile Legii nr. 554/2004, cauzarea unui prejudiciu prin actul administrativ nu constituie, în sine un motiv de nelegalitate a actului, ci reprezintă o condiţie a exercitării acţiunii în contencios administrativ.

În fine, Înalta Curte apreciază drept lipsite de relevanţă susţinerile recurentei referitoare la valoarea ratei reglementate a rentabilităţii (RRR), dat fiind că, astfel cum s-a arătat şi în considerentele sentinţei atacate, acest indicator a fost stabilit prin Ordinul ANRE nr. 146/2014, act administrativ care, de asemenea, nu face obiectul prezentului litigiu.

2.2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de S.C. FDEE Electrica Distribuţie Transilvania Sud S.A. împotriva sentinţei civile nr. 2080 din 15 iunie 2016 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de S.C. FDEE Electrica Distribuţie Transilvania Sud S.A. împotriva sentinţei civile nr. 2080 din 15 iunie 2016 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 18 decembrie 2019.