Admissibility of challenge to preparatory deadline-reset decision in administrative liability proceedings

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului Timiş la data de 21.12.2016, sub nr. x/2016, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Afacerilor Interne - Inspectoratul General al Poliţiei de Frontieră, prin Inspectoratul Teritorial al Poliţiei de Frontieră Timiş, a formulat contestaţie împotriva Hotărârii nr. 115 pronunţate la data de 21.09.2016 de către Comisia de Jurisdicţie a Imputaţiilor în dosarul cu nr. x/2016, solicitând admiterea contestaţiei şi anularea hotărârii atacate, ca netemeinică şi nelegală.

Prin sentinţa civilă nr. 1076/31 martie 2017, Tribunalul Timiş a admis excepţia necompetenţei materiale şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei, în favoarea Curţii de Apel Timişoara, secţia de contencios administrativ şi fiscal, observându-se calitatea de autoritate publică centrală a emitentului actului contestat.

Cauza a fost înregistrată pe rolul Curţii de Apel Timişoara, secţia de contencios administrativ şi fiscal sub acelaşi nr. 9268/30/2016, la data de 23 mai 2017.

La termenul de judecată din 22.06.2017 instanţa a procedat la lămurirea cadrului procesual-pasiv, luându-se act că reclamantul înţelege să se judece în contradictoriu cu Ministerul Afacerilor Interne, în cadrul căruia funcţionează Comisia de Jurisdicţie a Imputaţiilor, acesta fiind citat în cauză în calitate de pârât, după cum s-a luat act că, în această împrejurare, excepţia lipsei calităţii procesuale pasive invocate de ITPF Timişoara a rămas fără obiect.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 345 din 16 noiembrie 2017, Curtea de Apel Timişoara, secţia de contencios administrativ şi fiscal a respins excepţiile lipsei calităţii procesuale pasive şi a inadmisibilităţii acţiunii, ca neîntemeiate.

A respins contestaţia formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Afacerilor Interne, ca neîntemeiată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 345 din 16 noiembrie 2017, pronunţată de Curtea de Apel Timişoara, secţia de contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs reclamantul A., întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., republicat, solicitând admiterea recursului, casarea în tot a hotărârii atacate şi, în rejudecare, să se dispună admiterea contestaţiei şi anularea hotărârii nr. 115 pronunţată la data de 21.09.2016 de către Comisia de Jurisdicţie a Imputaţiilor în dosarul cu nr. x/2016 ca fiind netemeinică şi nelegală.

În susţinerea cererii de recurs, recurentul-reclamant a arătat că soluţia dată de Curtea de Apel Timişoara în hotărârea de fond este criticabilă sub aspectul aplicării greşite a normei de drept material. Prin acţiunea formulată a supus atenţiei instanţei faptul că motivarea hotarîri de repunere în termen este inexistentă, mai mult motivarea în drept a hotărârii nu are nicio legătură cu decizia luată de a repune în termen cercetarea.

Astfel prevederile art. 33 alin. (1) din O.G. nr. 121/1998, invocate de Comisia de jurisdicţie a imputaţiilor, stabileşte foarte clar care sunt motivele de repunere în termen: " (1) Atunci când, din motive temeinice, nu s-a efectuat cercetarea administrativă sau nu s-a emis decizia de imputare în termenele prevăzute la art. 23 alin. (1),

(2) şi la art. 25 alin. (4), precum şi în cazul în care decizia de imputare s-a emis împotriva altei persoane decât cea care a produs paguba ori pentru o paguba mai mica decât cea reală, comandantul sau şeful unităţii competent poate cere comisiei de jurisdicţie a imputaţiilor repunerea în termen. Cererea se face în cel mult 15 zile de la încetarea cauzei care a împiedicat efectuarea cercetării administrative sau emiterea deciziei de imputare ori de la data când comandantul sau şeful unităţii competent a luat cunoştinţa că decizia de imputare s-a emis împotriva altei persoane decât cea care a produs paguba sau pentru o paguba mai mica decât cea reală".

Niciuna din situaţiile prevăzute în articolul menţionat nu poate fi reţinută ca fiind aplicabilă în speţa de faţă, articolul făcând referire la situaţiile în care cercetarea nu s-a efectuat, ori nu s-a finalizat. Pe când, în ceea ce îl priveşte, cercetarea s-a finalizat, deşi s-a efectuat tardiv, încălcându-se flagrant termenele în care comisia trebuia să soluţioneze cercetarea, cu toate acestea s-a emis decizia de imputare, care a fost desfiinţată în urma contestaţiei formulată. Pentru proasta gestionare a acestei cercetări, consideră că nu repunerea în termen este soluţia legală, ci cea prevăzută de art. 34, amintit mai sus.

Instanţa a reţinut însă că textul mai sus citat are trei ipoteze, printre care şi ce a neefectuării cercetării administrative, şi prin urmare a concluzionat în mod eronat că atât timp cât decizia de imputare emisă pe numele său a fost anulată se consideră că cercetarea nu a fost efectuată.

A învederat că teza invocată de instanţă este condiţionată de motive temeinice privind repunerea în termen, motive care trebuiau prezentate Comisiei de Jurisdicţie a Imputaţiilor şi care se referă la acele cazuri în care din diverse motive nu comisiile au fost în imposibilitae de a efectua cercetarea. Ori, în situaţia sa cercetarea s-a făcut cu încălcarea flagrantă a legii, rezultatul anulării fiind decizia de imputare şi nu anularea cercetării administrative. Practic, intimata nu a făcut altceva decât să preia cercetarea de la stadiul la care se afla. Mai mult materia repunerii în termen interesează acel spaţiu temporal obigatoriu pe care comisia nu 1-a putut folosi. În ceea ce îl priveşte comisia de cercetare a folosit întreg termenul legal în care aveau obligaţia efectuării cercetării administrative sub sancţiunea decăderii şi chiar mai mult au şi depăşit aceste termene.

De aceea apreciază că nu ne aflăm într-o situaţie justificată de repunere în termen, fiind mai mult vorba despre refacerea unui proces de stabilirea vinovăţiei pe care pârâţii deja l-au pierdut.

Tocmai instanţa a precizat că acivitatea Comisiei de Jurisdicţie a Imputaţiilor nu este una similară unei instanţe, prin urmare anularea deciziilor administrative nu dau putere emitentului de a relua la nesfârşit acelaşi procedeu.

Împotriva sentinţei civile nr. 345 din 16 noiembrie 2017, pronunţată de Curtea de Apel Timişoara, secţia de contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs incident pârâtul Ministerul Afacerilor Interne, cu privire la soluţionarea excepţiilor lipsei calităţii procesuale active şi cea a inadmisibilităţii acţiunii, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., republicat, solicitând admiterea recursului incident, casarea în parte a sentinţei, în sensul admiterii excepţiilor astfel cum au fost formulate.

În motivare, a arătat în esenţă că, în ceea ce priveşte excepţia lipsei calităţii procesuale active a numitului A. în formularea acţiunii, instanţa de fond a reţinut în mod greşit că prin Hotărârea nr. 115/2016 a Comisiei de Jurisdicţie a Imputaţiilor reclamantul "a fost vătămat în dreptul său de a nu fi reluată cercetarea administrativă". Din dispoziţiile Ordonanţei Guvernului nr. 121/1998 privind răspunderea materială a militarilor nu reiese existenţa unui astfel de drept în favoarea persoanelor cu privire la care se efectuează cercetarea administrativă. Deşi instanţa a indicat în mod corect faptul că "în contenciosul subiectiv au calitate procesuală activă persoanele fizice şi juridice de drept privat care au fost lezate în drepturile sau interesele lor legitime de o autoritate publică printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termen legal a unei cereri", totuşi nu a indicat unde este prevăzut dreptul reclamantului "de a nu fi reluată cercetarea administrativă".

Astfel, în cauză, consideră că reclamantul nu a făcut dovada existenţei unui drept subiectiv sau interes legitim vătămat, al cărui titular este. Prin hotărârea contestată, Comisia de Jurisdicţie a Imputaţiilor a dispus repunerea în termen a cercetării administrative, în baza prevederilor art. 33 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 121/1998.

În conformitate cu dispoziţiile art. 33 alin. (2) din Ordonanţa Guvernului nr. 121/1998 Comisia de jurisdicţie a imputaţiilor, judecând cererea de repunere în termen, o admite sau o respinge prin hotărâre, care este definitiva. Hotărârea se comunica în cel mult 15 zile de la pronunţare comandantului sau şefului unităţii care a solicitat repunerea în termen.

Art. 43 din O.G. nr. 121/1998 privind răspunderea materială a militarilor reglementează calea de atac pe care o pot urma persoanele care se consideră vătămate în urma finalizării unei cercetări administrative, statuând după cum urmează:

"în situaţia în care, după epuizarea acestor căi de atac, persoanele obligate la repararea prejudiciului în condiţiile prezentei ordonanţe consideră că au fost lezate într-un drept legitim se pot adresa instanţei judecătoreşti competente, potrivit legii."

Raportat la acest temei de drept, apreciază că legiuitorul a înţeles să acorde calitate procesuală activă numai persoanelor care au fost obligate la repararea prejudiciului stabilit de către o comisie de cercetare administrativă, iar în acest sens invocă şi decizia civilă nr. 2897/09.10.2017 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.

Întrucât angajarea propriu-zisă a răspunderii materiale se face prin decizie de imputare - care are natura juridică a unui act administrativ tipic, fiind actul administrativ susceptibil să facă obiectul unei jurisdicţii administrative speciale, este evident că, potrivit art. 43 din Ordonanţa Guvernului nr. 121/1998, are calitate procesuală activă de a ataca în contencios administrativ hotărârea Comisiei de Jurisdicţie a Imputatiilor doar persoana obligată la repararea prejudiciului şi care consideră că a fost lezată într-un drept legitim. În acest context, a învederat faptul că, în prezenta cauză, prin hotărârea Comisiei de Jurisdicţie a Imputatiilor nu s-a stabilit obligaţia reclamantului la repararea pagubei şi în consecinţă, acesta nu a fost vătămat într-un drept legitim. Astfel, raportat la dispozitivul hotărârii contestate, se observă că prin acest act nu s-a stabilit existenţa unei pagube în sarcina reclamantului şi nici nu s-a dispus antrenarea răspunderii materiale a acestuia, comisia hotărând în sensul că admite cererea de repunere în termen formulată de inspectorul şef al I.T.P.F. Timişoara, domnul comisar şef de poliţie B. în ceea ce priveşte paguba produsă în cauza privindu-l pe A..

Această hotărâre poate sta la baza efectuării cercetării administrative în condiţiile prevăzute de lege, iar ulterior a emiterii unui act administrativ vătămător pentru reclamant, respectiv o eventuală decizie de imputare, care va putea fi contestată potrivit dispoziţiilor Ordonanţei Guvernului nr. 121/1998.

În concluzie, consideră că reclamantul - recurent nu are nici interes şi nici calitate procesuală activă de a ataca în instanţă Hotărârea nr. 115/21.09.2016 a Comisiei de Jurisdicţie a Imputatiilor de pe lângă Ministerul Afacerilor Interne.

Referitor la excepţia inadmisibilităţii acţiunii, arată că instanţa a apreciat în mod greşit argumentele prezentate cu privire la natura juridică a actului contestat.

Deşi a arătat că Hotărârea nr. 115/2016 a Comisiei de Jurisdicţie a Imputaţiilor nu îndeplineşte condiţiile legale pentru a fi considerată un act administrativ, în înţelesul Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, instanţa a considerat, în mod eronat, că excepţia inadmisibilităţii ar fi motivată numai pe faptul că acest act "nu vatămă drepturile reclamantului".

A arătat că printre condiţiile de exercitare a acţiunii în contencios administrativ se numără şi aceea ca actul atacat să fie un act administrativ, respectiv ca acest act să vatăme un drept subiectiv recunoscut de lege sau un interes legitim.

Actul administrativ, astfel cum este definit la art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, reprezintă actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau atinge raporturi juridice.

În conformitate cu prevederile art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, instanţa este competentă să se pronunţe, în afara situaţiilor prevăzute la art. 1 alin. (6) şi asupra operaţiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecăţii.

Prin urmare, instanţa de contencios administrativ este obligată să stabilească dacă acţiunea priveşte un act administrativ tipic sau atipic, în sensul legii contenciosului administrativ, un act preparator al unui act administrativ, care poate fi atacat numai odată cu acesta (aşa cum este în cazul de faţă), sau simple adrese, notificări, etc. cu caracter pur tehnic administrativ, exceptate controlului judecătoresc.

Apreciază că în mod greşit instanţa de fond a analizat excepţia inadmisibilităţii numai din prisma faptului că actul contestat nu a vătămat drepturile reclamantului, fără să analizeze şi aspectul învederat cu privire neîndeplinirea cerinţelor legale necesare pentru ca un act să constituie act administrativ, în înţelesul legii contenciosului administrativ.

Prin Hotărârea nr. 115/21.09.2016 emisă de Comisia de Jurisdicţie a Imputaţiilor de pe lângă Ministerul Afacerilor Interne s-a admis cererea de repunere în termen a cercetării administrative. Actul atacat este un document întocmit în cadrul unei proceduri de jurisdicţie specială care ar putea sta la baza emiterii unui act administrativ vătămător pentru persoanele care vor fi găsite vinovate de producerea pagubei constatate.

Ulterior, dacă se stabileşte existenta unei pagube în sarcina persoanelor vinovate, se va emite actul administrativ individual vătămător, în speţă, decizia de imputare (act administrativ în sensul prevederilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004), care va putea fi contestată conform dispoziţiilor legale.

Aşadar, solicită să se constate faptul că Hotărârea nr. 115/21.09.2016 emisă de Comisia de Jurisdicţie a Imputaţiilor de pe lângă Ministerul Afacerilor Interne are valoarea unui act administrativ atipic, preparator şi, pe cale de consecinţă, să fie admisă excepţia invocată şi să se respingă acţiunea reclamantului ca inadmisibilă.

4. Apărările formulate în cauză

Recurentul-pârât Ministerul Afacerilor Interne a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului principal ca neîntemeiat şi menţinerea ca legală şi temeinică a sentinţei primei instanţe, reiterând, în esenţă, apărările formulate pe parcursul judecării litigiului în primă instanţă.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursurilor

Examinând legalitatea sentinţei nr. 345/16.11.2017 recurată de către ambele părţi litigante, prin prisma criticilor formulate, a apărărilor din întâmpinare şi a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată că recursul principal declarat de recurentul-reclamant este nefondat, iar recursul incident declarat de recurentul-pârât este fondat în limitele şi pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare, cu precizarea că acesta din urmă va analizat cu prioritate.

Având în vedere criticile susţinute de către recurentul-pârât prin recursul incident referitoare la excepţia inadmisibilităţii cererii de chemare în judecată, Înalta Curte va analiza cu prioritate natura juridică a actului contestat, aceasta fiind un veritabil fine de neprimire a acţiunii de fond.

Astfel, în fapt, împotriva reclamantului a fost declanşată cercetarea administrativă, în urma căreia a fost emisă decizia de imputare nr. x/29.04.2016 pentru suma de 9.404,69 RON care reprezintă paguba adusă Ministerului Afacerilor Interne prin nerespectarea angajamentului încheiat, de a efectua un stagiu de 10 ani de la finalizarea studiilor, într-o instituţie/structură din cadrul Ministerului Afacerilor Interne.

Prin hotărârea Comisiei de Soluţionare a Contestaţiilor din cadrul Inspectoratului Teritorial al Poliţiei de Frontieră Timişoara nr. x/11.08.2016 decizia de imputare a fost anulată, motivat de faptul că, pe parcursul cercetării administrative, reclamantul nu a beneficiat de dreptul de a fi ascultat şi de a prezenta probe în apărare, fără ca acest viciu procedural să poată fi imputat comisiei de cercetare administrativă.

În temeiul art. 33 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 121/1998 şi al art. 108 din Instrucţiunile M.A.I. nr. 114/2013, inspectorul şef al Inspectoratului Teritorial al Poliţiei de Frontieră Timişoara a formulat cerere de repunere în termen a cercetării administrative.

Cererea de repunere a fost admisă de către Comisia de Jurisdicţie a Imputaţiilor din cadrul Ministerului Afacerilor Interne, prin hotărârea 115/21.09.2016.

Această din urmă hotărâre face obiectul prezentei acţiuni, recurentul - reclamant aducând critici de nelegalitate şi netemeinicie referitoare la necomunicarea acesteia şi la inexistenţa motivării ori a temeiniciei hotărârii.

Înalta Curte reţine că, având în vedere dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, care definesc actul administrativ ca fiind actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau atinge raporturi juridice, ale art. 2 alin. (1) lit. f), care definesc contenciosul administrativ, ale art. 8 alin. (1), care conturează obiectul acţiunii judiciare şi ale art. 18 alin. (1), care statuează soluţiile care pot fi pronunţate în materia contenciosului administrativ, rezultă că susceptibile de anulare sunt exclusiv actele administrative tipice, iar pentru ipoteza în care se solicită cenzurarea refuzului de soluţionare a unei cereri, soluţia pe care o poate pronunţa instanţa este, conform art. 18, exclusiv aceea de obligare a autorităţii publice să emită un act administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze o anumită operaţiune administrativă.

În mod greşit instanţa de fond a analizat excepţia inadmisibilităţii fără să analizeze dacă acţiunea priveşte un act administrativ tipic sau atipic, în sensul legii contenciosului administrativ, un act preparator al unui act administrativ, care poate fi atacat numai odată cu acesta, ca în cauza dedusă judecăţii, sau simple adrese, notificări, etc. cu caracter pur tehnic administrativ, exceptate controlului judecătoresc.

Prin Hotărârea nr. 115/21.09.2016 emisă de Comisia de Jurisdicţie a Imputaţiilor de pe lângă Ministerul Afacerilor Interne s-a admis cererea de repunere în termen a cercetării administrative.

Aşadar, actul atacat este un document întocmit în cadrul unei proceduri de jurisdicţie specială care ar putea sta la baza emiterii unui act administrativ vătămător pentru persoanele care vor fi găsite vinovate de producerea pagubei constatate.

Ulterior, dacă se stabileşte existenţa unei pagube în sarcina persoanelor vinovate, se va emite actul administrativ individual vătămător, în speţă, decizia de imputare, acesta fiind un act administrativ în sensul prevederilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, care va putea fi contestată conform dispoziţiilor legale.

În aceste condiţii, Înalta Curte constată că în cauză se impunea respingerea acţiunii ca inadmisibilă având în vedere că Hotărârea nr. 115/21.09.2016 emisă de Comisia de Jurisdicţie a Imputaţiilor de pe lângă Ministerul Afacerilor Interne nu este un act producător de efecte juridice, iar efectele juridice se produc doar la momentul emiterii deciziei de imputare.

Având în vedere modul de rezolvare a recursului incident, respectiv soluţia de respingere a acţiunii ca inadmisibilă, Înalta Curte reţine că nu se mai justifică argumentele susţinute prin recursul principal, astfel că acesta urmează să fie respins ca nefondat.

Pentru argumentele expuse, Înalta Curte, în temeiul art. 496 alin. (1) din C. proc. civ. coroborat cu dispoziţiile art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, va admite recursul incident, va casa în parte sentinţa recurată şi, rejudecând va respinge acţiunea ca inadmisibilă, menţinând soluţia cu privire la celelalte dispoziţii ale sentinţei de fond şi va respinge recursul principal, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul incident formulat de către pârâtul Ministerul Afacerilor Interne împotriva sentinţei civile nr. 345 din 16 noiembrie 2017 a Curţii de Apel Timişoara, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Casează în parte sentinţa recurată şi, rejudecând:

Respinge acţiunea ca inadmisibilă.

Menţine soluţia cu privire la excepţia lipsei calităţii procesuale pasive.

Respinge recursul formulat de reclamantul A. împotriva sentinţei civile nr. 345 din 16 noiembrie 2017 a Curţii de Apel Timişoara, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 6 februarie 2020.