Annulment of budgetary claim for non-eligible costs in public procurement of professional counseling services

Şedinţa publică din data de 11 decembrie 2019

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată la 12.07.2016, reclamanta A. a chemat în judecată pe pârâtul Centrul Naţional de Dezvoltare a Învăţământului Profesional şi Tehnic - Organism Intermediar POSDRU (CNDIPT - OIPOSDRU), solicitând:

1. anularea Deciziei nr. 60 din data de 30.03.2016 emisă de Centrul Naţional de Dezvoltare a Învăţământului Profesional şi Tehnic - Organism Intermediar POSDRU (CNDIPT - OIPOSDRU) prin care s-a respins contestaţia sa împotriva Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/03.04.2015 privind proiectul x;

2. anularea Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/03.04.2015 privind proiectul x emisă de Centrul Naţional de Dezvoltare a Învăţământului Profesional şi Tehnic - Organism Intermediar POSDRU (CNDIPT- OIPOSDRU);

3. obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată.

2. Hotărârile instanţei de fond

Prin încheierea de şedinţă din data de 28.10.2016, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis proba cu interogatoriu pentru reclamantă.

Prin încheierea de şedinţă din data de 24.02.2017, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis cererile de intervenţie accesorie şi a respins inadmisibilitatea acestora invocată de autoritatea pârâtă.

Prin sentinţa civilă nr. 839 din 10 martie 2017, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâta Centrul Naţional de Dezvoltare a Învăţământului Profesional şi Tehnic - Organism Intermediar POSDRU.

A admis cererile de intervenţie accesorii formulate de B. S.A., C. S.A., S.C. D. S.R.L., S.C. E. S.R.L., S.C. F. S.R.L., S.C. G. S.A., S.C. H., S.C. I. S.R.L., S.C. J. S.R.L., S.C. K. S.A., S.C. L. S.R.L., S.C. M. S.R.L., S.C. N. S.R.L., S.C. O. S.A., S.C. P. S.R.L., S.C. Q. S.R.L., S.C. R. S.R.L., S.C. S. S.R.L., S.C. T. S.R.L., S.C. U. S.R.L., S.C. V. S.R.L., S.C. W. S.R.L.

A anulat Decizia nr. 60/30.03.2016 şi procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/3.04.2015, emise de pârât.

A obligat pe pârâtă la plata sumei de 3.555 RON cheltuieli de judecată către reclamantă.

3. Cererea de recurs

Împotriva încheierii din 28 octombrie 2016, a încheierii din 24 februarie 2017 şi a sentinţei civile nr. 839 din 10 martie 2017 ale Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a formulat recurs pârâta Direcţia Organismul Intermediar pentru Programul Operaţional Capital Uman din cadrul Ministerului Educaţiei Naţionale (fost Centrul Naţional de Dezvoltare a Învăţământului Profesional şi Tehnic - Organism Intermediar POSDRU, criticându-le pentru nelegalitate şi netemeinicie, din perspectiva motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 4,5,6 şi 8 din C. proc. civ.

În motivarea căii de atac recurenta-pârâtă a arătat, în esenţă, următoarele:

- cu referire la încheierea de şedinţă din data de 24.02.2017 prin care s-a dispus admiterea în principiu a cererilor de intervenţie accesorii, instanţa de fond nu a motivat în fapt şi în drept soluţia adoptată şi, totodată, nu a arătat motivele pentru care a respins excepţia inadmisibilităţii cererilor de intervenţie accesorie, în condiţiile în care intervenienţii nu au justificat un interes propriu;

- cu referire la încheierea din data de 28.10.2016 prin care s-a admis proba cu interogatoriul recurentei-pârâte, instanţa de fond a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii;

- instanţa de fond a aplicat în mod greşit dispoziţiile legale incidente cauzei, în condiţiile în care intimata-reclamantă nu a respectat cerinţele bunei gestionări financiare în implementarea contractului şi, totodată, a încălcat normele legale care reglementează procedura de achiziţie publică, în sensul că obiectul contractului de achiziţie publică a fost definit insuficient prin întocmirea unui caiet de sarcini ce nu conţine specificaţii tehnice detaliate care să permită departajarea ofertelor tehnice, ceea ce a condus la atribuirea contractului către o ofertă neconformă, fiind încălcat principiul tratamentului egal;

- instanţa de fond nu a avut în vedere faptul că intimata-reclamantă nu a prezentat o defalcare a tipurilor de costuri care compun serviciile de consiliere şi orientare profesională contractate potrivit Contractului de prestări servicii nr. x/13.05.2013, apreciind în mod greşit că respectivele cheltuieli sunt eligibile deşi nu erau îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 2 din H.G. nr. 759/2007.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea depusă la dosar la data de 31.07.2017, intimata-reclamantă A. şi A. a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, arătând că hotărârea recurată respectă dispoziţiile legale incidente cauzei.

5. Procedura derulată în recurs

Prin rezoluţia din 26.10.2018 a completului investit cu soluţionarea cauzei a fost fixat termen pentru soluţionarea recursului în şedinţă publică fără a mai parcurge procedura de filtrare a recursului, având în vedere Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din data de 20 septembrie 2018 prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie adoptată la data de 13 septembrie 2018 în sensul că, procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal.

Prin precizarea depusă la 21.09.2017 se arată că toate atribuţiile legate de închiderea POSDRU au fost preluate de OI POCU Ministerul Educaţiei Naţionale, în baza Acordului de delegare a anumitor atribuţii privind implementarea Programului Operaţional Capital Uman încheiat în data de 20.04.2017, nr. 8900/20.04.2017, situaţie în care toate lucrările/documentele înregistrate la sediul instituţiei CNDIPT, anterior datei de 01.08.2017 au fost preluate conform dispoziţiilor Protocolului de predare-primire între Ministerul Educaţiei Naţionale-CNDIPT şi MDRAPFE-DGPECU semnat la data de 07.09.2017, respectiv a Protocolului de predare - primire nr. 10028 între MDRAPFE-DGPECU şi Ministerul Educaţiei Naţionale-OI POCU semnat în data de 07.09.2017.

6. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând legalitatea încheierilor de şedinţă şi a sentinţei recurate prin prisma criticilor formulate, a apărărilor din întâmpinare şi dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru considerentele ce vor fi arătate în continuare.

Preliminar, se impune precizarea că recurenta-pârâtă a invocat formal motivele de recurs prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 4 şi 5 C. proc. civ., fără a dezvolta critici în susţinerea celor două motive, aşa încât recursul urmează a fi examinat numai prin prisma dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ.

Intimata-reclamantă A. a investit instanţa de contencios administrativ, în temeiul art. 51 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011, cu o acţiune vizând legalitatea deciziei nr. 60/30.03.2016 prin care Centrul Naţional de Dezvoltare a Învăţământului Profesional şi Tehnic - OI POSDRU a respins contestaţia formulată împotriva procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/3.04.2015 privind proiectul x prin care s-a stabilit în sarcina intimatei-reclamante o creanţă bugetară în cuantum de 979.837,29 RON.

În esenţă, prin actele contestate, autoritatea de control a constatat neeligibilitatea cheltuielilor efectuate cu achiziţia serviciilor integrate de consiliere şi orientare profesională conform contractului de prestări servicii nr. x/13.05.2013 încheiat cu X. S.R.L., neregulile constatate vizând pe de o parte, nerespectarea cerinţelor bunei gestionări financiare în implementarea contractului şi a asigurării unei piste de audit adecvate, iar pe de altă parte, nerespectarea dispoziţiilor legale care reglementează procedura de achiziţie publică.

Astfel, în ceea ce priveşte cerinţele bunei gestionări financiare în implementarea contractului şi a asigurării unei piste de audit adecvate, echipa de control a constatat următoarele deficienţe:

- la stabilirea preţului unitar/persoană consiliată de 3.230,16 RON au fost avute în vedere 14 tipuri de costuri, inclusiv transport cazare, masă contactare şi convocare participanţi, fără să existe o justificare/analiză de piaţă a valorii estimate a contractului de achiziţie respectiv;

- Având în vedere că, prin comparaţie, preţurile practicate pe piaţa de profil pentru formarea profesională a unui adult sunt situate la un nivel mediu de 800 de RON/persoană calificată, achiziţionarea acestor servicii la un tarif de 3.230,16 RON/persoană s-a făcut fără respectarea principiului unui management financiar solid, prevăzut de regulamentele comunitare şi ghidul solicitantului;

- în ceea ce priveşte implementarea contractului încheiat, pentru cele 252 de persoane consiliate la nivelul beneficiarului există doar liste de prezenţă a participanţilor la programul de consiliere şi Rapoarte de activitate - Orientare şi consiliere întocmite de 2 consilieri;

- rapoartele elaborate conţin informaţii generale referitoare la activităţile şi rezultatele obţinute urmare a şedinţelor de consiliere, iar documentele completate de persoanele consiliate, cum ar fi diverse chestionare nu sunt disponibile la nivelul beneficiarului, fapt pentru care au fost solicitate explicaţii în acest sens, consilierii invocând confidenţialitatea actului psihologic şi secretul profesional;

- deşi conform listelor de prezenţă pentru un număr de 132 de persoane, locaţia de desfăşurare a programului a fost Y., persoanele din grupul ţintă contactate telefonic de auditori au menţionat că programul de consiliere nu s-a desfăşurat la hotel, ci la locaţia unde a avut loc examenul de absolvire a cursului de formare;

-unele dintre datele de contact din registrul grupului ţintă nu erau valabile, neputând fi contactate persoanele participante iar în alte cazuri acestea figurau cu domiciliul în Bucureşti, fapt ce nu ar justifica cheltuieli de cazare, transport. În aceste condiţii, pentru tipurile de costuri în sumă de aproximativ 200.000 RON, reprezentând transport, cazare, masă, contactare şi convocare participanţi incluse în preţul estimat/persoană consiliată şi cel contractat există suspiciunea ca acestea nu au fost efectuate de prestator şi ca atare nu se justifică decontarea acestora de către beneficiar;

-beneficiarul nu a respectat obligaţia păstrării tuturor documentelor originale privind activităţile şi cheltuielile eligibile în vederea asigurării unei piste de audit adecvate.

De asemenea, în ceea ce priveşte procedura de achiziţie publică au fost reţinute următoarele nerewguli:

- Contractul de prestări servicii nr. x/13.05.2013 încheiat de beneficiarul A. cu X. S.R.L. a fost atribuit prin procedura aplicabilă beneficiarilor privaţi prevăzută de Ordinul Ministerului Afacerilor Europene nr. 1050/29.10.2012, iar în cadrul caietului de sarcini elaborat specificaţiile tehnice privind serviciile integrate de consiliere şi orientare profesională solicitate sunt generale şi nu descriu caracteristicile acestor servicii (etape, metode, instrumente utilizate, rapoarte elaborate, etc.) pentru a putea stabili care sunt necesităţile beneficiarului, apreciindu-se de către echipa de verificare că obiectul contractului a fost definit insuficient prin întocmirea unui caiet de sarcini care nu conţine specificaţii tehnice detaliate;

- oferta declarată câştigătoare precizează etapele şi metodele sesiunilor de consiliere ce urmează a fi derulate nu şi instrumentele/materialele utilizate astfel, atribuirea contractului făcându-se către un operator economic ce a depus o ofertă neconformă, fiind încălcat principiul tratamentului egal şi contrar prevederilor Caietului de sarcini.

Soluţionând cauza, instanţa de fond a găsit întemeiate criticile de nelegalitate formulate de către intimata-reclamantă, soluţie împărtăşită şi de instanţa de control judiciar, întrucât reflectă interpretarea şi aplicarea corectă a dispoziţiilor legale incidente în raport cu situaţia de fapt rezultată din probele administrate.

Reevaluând materialul probator administrat în cauză pentru a răspunde criticilor formulate de recurentul-pârât, Înalta Curte reţine următoarele:

Motivul de casare întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. care vizează încheierea de şedinţă din data de 24.02.2016, constând în neexaminarea argumentelor recurentului-pârât de către judecătorul fondului în ceea ce priveşte excepţia inadmisibilităţii cererii de intervenţie accesorie, este nefondat, întrucât încheierea recurată este motivată în conformitate cu dispoziţiile art. 425 C. proc. civ., motivarea nefiind o chestiune de volum, ci una de esenţă, de conţinut, în sensul că trebuie să fie clară, concisă, concretă, în concordanţă cu probele administrate.

Fără a fi necesar să se răspundă la fiecare argument din susţinerile părţilor litigante, instanţa poate proceda la gruparea argumentelor subsumate unei critici de nelegalitate, motivarea urmând să reliefeze raţionamentul logico-juridic pentru care a fost adoptată soluţia pronunţată, cu arătarea elementelor esenţiale în vederea stabilirii adevărului în cauză.

Contrar susţinerilor recurentului-pârât, judecătorul fondului a reţinut îndeplinirea condiţiilor prevăzute de art. 61 C. proc. civ. pentru admiterea în principiu a cererii de intervenţie accesorie formulată de către 23 societăţi comerciale, considerând că inclusiv condiţia interesului propriu al intervenienţilor accesorii este îndeplinită, faţă de faptul că aceştia sunt membrii ai intimatei-reclamante şi obţin un avantaj în situaţia admiterii cererii, noţiunea de avantaj având în vedere şi situaţia prevenirii unui prejudiciu.

În ceea ce priveşte nelegalitatea încheierii de şedinţă din 28.10.2016 prin care s-a admis proba cu interogatoriu recurentului-pârât, aşa cum s-a arătat în precedent, nu au fost dezvoltate critici cu privire la încălcarea regulilor de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii, aşa încât Înalta Curte nu poate exercita controlul judiciar din perspectiva motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.

Criticile subsumate motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. au vizat cele două categorii de nereguli în actele administrative contestate.

Astfel, în ceea ce priveşte nerespectarea cerinţelor bunei gestiuni financiare în implementarea contractului din perspectiva preţului superior preţului de piaţă pentru fiecare persoană consiliată şi a lipsei dovezilor care să probeze derularea activităţilor criticile sunt nefondate.

Contrar susţinerilor recurentului-pârât cu privire la preţul superior preţului practicat pe piaţă pentru serviciile integrate de consilier şi orientare profesională, Înalta Curte constată că, în speţă, valoarea concretă şi efectivă de achiziţie a serviciilor s-a stabilit în urma unei proceduri de achiziţie publică, cu asigurarea transparenţei şi liberului acces al persoanelor interesate, oferta fiind selectată în baza criteriului "preţul cel mai mic".

Totodată, Înalta Curte reţine că preţul de achiziţie per persoană consiliată de 3.230,16 RON se încadrează în preţul de piaţă al serviciilor integrate de consiliere şi orientare profesională furnizat de INS de 3.012 RON/participant.

Referitor la implementarea contractului, în acord cu instanţa de fond, Înalta Curte reţine că serviciile prestate şi recepţionate au respectat cerinţele contractului de achiziţie nr. x/2013 şi au cuprins toate cele 4 etape menţionate, respectiv evaluare psihoatitudinală, consiliere individuală, consiliere în carieră şi consiliere organizaţională, toate testele de evaluare fiind elaborate şi aplicate în baza a două licenţe: Z., respectiv AA., prezentate recurentului-pârât.

Se impune precizarea că activitatea de implementare şi evaluare a serviciilor integrate de consiliere şi orientare profesională ce a reprezentat Activitatea A11 în cadrul proiectului a fost propusă şi aprobată prin Actul adiţional 5 la contractul de finanţare, aprobat de recurentul-pârât la data de 29.04.2016 şi a implicat desfăşurarea de subactivităţi asociate tuturor celor patru etape, sub constrângerea unui termen de realizare scurt.

Astfel, grupul ţintă în cadrul Proiectului x a fost format din 342 de angajaţi şi circa 100 angajatori ai acestora, iar pentru prezentarea activităţii de consiliere şi orientare profesională a fost necesară contactarea tuturor acestor persoane, fiind selectaţi 252 de participanţi, reprezentând 75% din grupul ţintă, pentru care s-au desfăşurat activităţi efective de consiliere şi orientare profesională, fiind întocmite şi livrate rapoarte de activitate individuale.

În privinţa locaţiilor de desfăşurare a şedinţelor de consiliere, din actele dosarului rezultă că pe lângă cele două locaţii ofertate iniţial prin contract, respectiv Y. şi BB., au fost utilizate şi alte locaţii convenite de comun acord cu angajatorii şi participanţii la consiliere, însă pentru utilizarea acestor din urmă locaţii nu s-au solicitat decontări în cadrul proiectului, context în care critica recurentului-pârât apare ca nefondată.

Nefondate sunt şi criticile referitoare la nerespectarea de către intimata-reclamantă a unei piste de audit adecvate, întrucât evidenţa prezenţei efective a participanţilor a fost realizată pe 2 tabele centralizatoare asociate generic celor două locaţii propuse iniţial şi conform alocării participanţilor pe cele două locaţii din Bucureşti şi Galaţi, tabelele, cu semnăturile olografe ale fiecărui participant prezent fiind mijloace de probă suficiente şi rezonabile pentru dovedirea prezenţei participanţilor la programul de consiliere şi orientare profesională.

Cu privire la datele de contact ale grupului ţintă, din probele administrate rezultă că toţi participanţii aveau la data derulării activităţii proiectului calitatea de angajaţi, existând posibilitatea identificării acestora la societăţile angajatoare. După participarea la activităţile proiectului, intimata-reclamantă nu putea impune participanţilor, după un an de la finalizarea implementării Proiectului, menţinerea numerelor de telefon declarate în perioada de implementare sau verificarea menţinerii acestor date, împrejurare recunoscută de către autoritatea recurentă prin răspunsurile date la întrebările 9 şi 10 din interogatoriu, în sensul că nevalabilitatea unor date de contact ale participanţilor nu poate fi imputată, sub nicio formă intimatei-reclamante, astfel că această suspiciune nu a fost fundamentată în cadrul procesului-verbal de constatare nereguli.

Criticile vizând nerespectarea dispoziţiilor legale care guvernează procedura de achiziţie publică, în sensul că, pe de o parte, obiectul contractului de achiziţie a fost definit insuficient prin întocmirea unui caiet de sarcini care nu conţinea specificaţii tehnice detaliate, iar pe de altă parte, a fost încălcat principiul tratamentului egal prin atribuirea contractului către un operator economic care a depus o ofertă neconformă sunt, de asemenea, nefondate.

Aceasta întrucât abordarea intimatei -reclamante în pregătirea şi derularea procedurii de achiziţie publică analizată şi aprobată de către recurentul-pârât prin Actul Adiţional nr. 5 la contractul de finanţare a avut în vedere asigurarea prezenţei efective a participanţilor la activităţile de consiliere, fără a impune o anume modalitate de abordare a serviciilor estimate de organizare a recrutării, date fiind limitările impuse contractului de factorul timp.

Sub acest aspect, Înalta Curte reţine că, în cadrul acestei achiziţii au fost depuse mai multe oferte care îndeplineau toate cerinţele solicitate în documentaţie şi caietul de sarcini, atribuirea făcându-se pe baza criteriului preţul cel mai scăzut, oferta câştigătoare prezentând atât etapele cât şi metodele şi materialele folosite în cadrul contractului.

Se impune precizarea că legalitatea procedurii de achiziţie şi modul de implementare a contractului privind achiziţionarea serviciilor integrate de consiliere psihologică şi orientare profesională au fost verificate de către recurent-pârât şi în perioada 19.05.2014-26.05.2014 în cadrul unei misiuni de verificare la faţa locului, iar în urma verificării efectuate asupra tuturor documentelor originale nu s-a constatat nicio neregulă în realizarea contractului, astfel cum rezultă şi din conţinutul minutei de verificare la faţa locului nr. CNDIPT - OI 8157/26.05.2016.

Este adevărat că în dreptul românesc precedentul administrativ nu este prevăzut ca atare într-o normă generală, însă, din întreaga reglementare a O.U.G. nr. 66/2011 rezultă că activitatea de verificare şi constatare a neregulilor este supusă exigenţelor principiului bunei administrări statuat în art. 41 din Carta Drepturilor Fundamentale a Uniuni Europene, principiu care nu poate fi ignorat ca reper în orientarea conduitei administrative a autorităţii publice naţionale, implicând dreptul la un tratament imparţial, echitabil şi într-un termen rezonabil în cadrul raporturilor de drept administrativ.

Constatând, aşadar, că intimata-reclamantă a respectat prevederile legale în domeniul achiziţiilor publice în ceea ce priveşte atribuirea contractului de prestări servicii de consiliere şi orientare profesională, iar costurile generate de serviciile integrate îndeplinesc condiţiile prevăzute de art. 2 din H.G. nr. 759/2007, în mod corect instanţa de fond a constatat nelegalitatea actelor administrative contestate.

7. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

În consecinţă, nefiind identificate motive de casare prin prisma criticilor formulate, Înalta Curte în baza art. 496 C. proc. civ. şi art. 20 din Legea nr. 554/2004 va respinge ca nefondat recursul declarat împotriva încheierilor de şedinţă din 28.10.2016 şi 24.02.2017, precum şi împotriva sentinţei civile nr. 839 din 10.03.2017 ale Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Reţinând culpa procesuală a recurentului-pârât, Înalta Curte, în baza art. 453 alin. (1) C. proc. civ., va dispune obligarea acestuia la plata sumei de 5.000 RON cu titlu de cheltuieli de judecată, reprezentând onorariu de avocat redus în conformitate cu dispoziţiile art. 451 alin. (2) C. proc. civ., în raport de complexitatea şi circumstanţele cauzei.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de pârâta Direcţia Organismul Intermediar Pentru Programul Operaţional Capital Uman din cadrul Ministerului Educaţiei Naţionale împotriva încheierii din 28 octombrie 2016, a încheierii din 24 februarie 2017 şi a sentinţei civile nr. 839 din 10 martie 2017 ale Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Obligă recurenta la plata sumei de 5000 RON reprezentând cheltuieli de judecată, reduse potrivit art. 451 alin. (2) din C. proc. civ.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 11 decembrie 2019.