Written decision required to formalize automatic license revocation in gambling regulation

Şedinţa publică din data de 11 decembrie 2019

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea actelor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cadrul procesual

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 02.09.2016 pe rolul Curţii de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanta S.C. A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Oficiul Naţional pentru Jocuri de Noroc (O.N.J.N.), a solicitat anularea Deciziei din 28.04.2016 emise de pârât şi obligarea la plata cheltuielilor de judecată.

2. Hotărârea pronunţată de instanţa de fond

Prin sentinţa civilă nr. 429/2016 din 21 decembrie 2016 pronunţată de Curtea de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal a fost admisă acţiunea formulată de reclamanta S.C. A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Oficiul Naţional pentru Jocuri de Noroc, a fost anulată decizia din data de 28.04.2016, cu privire la revocarea licenţei/autorizaţiei de exploatare emise în favoarea reclamantei.

3. Cererea de recurs

Împotriva hotărârii pronunţate de instanţa de fond a formulat recurs pârâtul Oficiul Naţional pentru Jocuri de Noroc, invocând motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 4 şi 8 din C. proc. civ.

În motivarea cererii de recurs a prezentat situaţia de fapt şi a invocat, cu privire la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., disp. art. 15 alin. (6) lit. a), art. 12 alin. (5) din O.U.G. nr. 77/2009, astfel cum a fost modificată de O.U.G. nr. 92/2014 şi aprobată de Legea 124/2015, susţinând că instanţa de fond a înţeles greşit situaţia de fapt ce face obiectul cauzei.

În sens restrâns, în doctrină, prin forma actului juridic civil se înţelege modalitatea de exteriorizare a manifestării de voinţă făcute cu intenţia de a crea, modifica sau stinge un raport juridic civil concret. Pe lângă această accepţiune, expresia "forma actului juridic civil" poate avea şi un sens larg, desemnând trei cerinţe de formă: forma cerută pentru însăşi validitatea actului juridic (forma ad validitatem sau ad solemnitatem), forma cerută pentru probarea actului juridic (forma ad probationem) şi forma cerută pentru opozabilitatea actului juridic faţă de terţi.

Privită în înţelesul ei restrâns, forma actului juridic civil este guvernată de principiul consensualismului care, la rândul lui, reprezintă o aplicare în această materie a principiului libertăţii actelor juridice civile (principiul autonomiei de voinţă). Prin principiul consensualismului (art. 1178 Noul C. civ.) se înţelege acea regulă de drept potrivit căreia simpla manifestare de voinţă este nu numai necesară, ci şi suficientă pentru ca actul juridic civil să ia naştere în mod valabil sub aspectul formei care îmbracă manifestarea de voinţă făcută în scopul de a produce efecte juridice. Pentru a produce efecte juridice civile, manifestarea de voinţă nu trebuie să îmbrace o formă specială. Fiind vorba de un principiu legal, excepţiile trebuie să aibă aceeaşi natură (legală).

În cazul de faţă, excepţia de la regula emiterii deciziei prevăzute de Regulamentul de funcţionare al Comitetului de supraveghere este prevăzută de art. 15 alin. (6) lit. a) din O.U.G. nr. 77/2009, cu modificările şi completările ulterioare, care reglementează expres situaţia supusă aprobării Comitetului de supraveghere în data de 28.04.2016.

Referitor la actul administrativ contestat menţionează că, pentru încheierea acestuia, legea nu impune forma scrisă, ca şi condiţie ad validitatem, cel mult ad probationem, or, pârâtul a comunicat în scris organizatorului faptul că acesta nu mai îndeplineşte condiţiile legale pentru a-şi putea desfăşura activitatea.

Neîndeplinirea condiţiei ad validitatem atrage nulitatea absolută care sancţionează nerespectarea, la încheierea actului juridic, a unei norme juridice care ocroteşte un interes general sau obştesc (colectiv). Nulitatea relativă însă, este aceea care sancţionează nerespectarea, la încheierea actului juridic, a unei norme juridice care ocroteşte un interes individual (particular), cum este cazul reclamantei.

Recurentul a prezentat cauzele de nulitate absolută, cauzele de nulitate relativă precizând că nerespectarea condiţiei ad probationem atrage, în principiu, inadmisibilitatea dovedirii actului juridic cu un alt mijloc de probă, adică nulitatea relativă, în niciun caz nu poate atrage măsura anulării dispoziţiei Comitetului de supraveghere.

A menţionat că O.U.G. nr. 77/2009, astfel cum a fost modificată de O.U.G. nr. 92/2014, aprobată prin Legea nr. 124/2015, a fost notificată Comisiei Europene sub nr. 2014/501/RO, care a emis aviz favorabil pentru aceste norme considerând că sunt conforme cu legislaţia practicată de ţările Uniunii Europene. De asemenea, a invocat Decizia nr. 1344/2011 a Curţii Constituţionale care a constatat că în domeniul exploatării jocurilor de noroc - monopol de stat -, statul poate adopta condiţiile pe care le consideră necesare tocmai pentru a salvgarda imperativul interesului public, precum şi pentru a asigura un control eficient al acestei activităţi, în scopul evitării comportamentelor care intră în sfera penalului.

Prin sentinţă, instanţa nu a ţinut seama de art. 15 alin. (6) şi art. 12 alin. (5) din O.U.G. nr. 77/2009 anulând în mod nelegal constatarea Comitetului de supraveghere din data de 28.04.2016, a revocării de drept a licenţei deţinute de A. S.R.L.. Deşi reţine corect că reclamanta deţinea la 01.03.2016 autorizaţii valabile doar pentru un număr de 10 mijloace de joc, ceea ce însemna că nu mai îndeplinea condiţiile prevăzute de lege pentru a putea funcţiona (numărul minim de aparate de tip slot machine pentru a putea funcţiona fiind de 75 de aparate), fără să ţină seama de dispoziţiile actelor normative speciale ce reglementează activitatea organizatorilor de jocuri de noroc invocă faptul că autoritatea recurentă nu a emis actul în forma scrisă, raportându-se la întreaga procedură prevăzută de Regulamentul de organizare şi funcţionare a Comitetului de supraveghere, cuprins din Anexa nr. 2 la H.G. nr. 298/2013, cu modificările şi completările ulterioare.

Acest Regulament cuprinde reguli generale privind emiterea deciziei şi comunicarea ei de către recurent, iar art. 15 alin. (6) lit. a) din O.U.G. nr. 77/2009, cu modificările şi completările ulterioare, prevede excepţia de la regula generală, excepţie reglementată de legiuitor având în vedere dinamica domeniului jocurilor de noroc şi comportamentul organizatorilor de jocuri, pentru a preveni funcţionarea fără licenţă şi autorizaţie a acestora.

Mai susţine recurentul că revocarea este un caz particular al nulităţii, care trebuie să fie dispusă printr-un act cu cel puţin aceeaşi forţă juridică. Regulamentul de organizare şi funcţionare a Comitetului de supraveghere prevede clar situaţiile în care comitetul emite decizii, situaţia revocărilor de drept neregăsindu-se ca atribuţie a Comitetului de supraveghere, nefiind incident art. 17 alin. (2) din O.U.G. nr. 77/2009 şi art. 7 din O.U.G. nr. 20/2013 (dispoziţii permisive potrivit cărora comitetul poate dispune, în funcţie de consecinţele produse, măsura revocării licenţei de organizare a jocurilor de noroc). Revocarea licenţei de organizare a jocurilor de noroc de tip slot machine deţinută de reclamantă s-a produs ope leqis, nefiind nevoie de întocmirea unui act în acest sens (consecinţele juridice iau naştere direct în temeiul prevederilor legale, fără a mai fi nevoie de întocmirea unui act administrativ). Pe cale de consecinţă, Comitetul de supraveghere nu a emis în data de 28.04.2016 nicio decizie care să reprezinte un act administrativ, în sensul Legii nr. 554/2004.

Disp. art. 15 alin. (6) din O.U.G. nr. 77/2009, modificate de O.U.G. nr. 92/2014 şi aprobate de Legea nr. 124/2015, a fost necesar a fi adoptate datorită caracterului special al jocurilor de noroc, astfel încât emiterea în formă scrisă a unei decizii de revocare a unei licenţe de organizare a jocurilor de noroc ar însemna un timp suplimentar care, implicit, ar permite operatorilor organizarea şi exploatarea ilegală a jocurilor de noroc.

Legiuitorul, prin art. 15 alin. (6) lit. (a) din O.U.G. nr. 77/2009, astfel cum a fost modificată de O.U.G. nr. 92/2014 şi aprobată de Legea nr. 124/2015, a revocat de drept licenţa de organizare a jocurilor de noroc nr. x (acordată reclamantei prin decizia comitetului O.N.J.N. nr. 25/29.01.2015), fără îndeplinirea altor proceduri prealabile, întrucât la data de 01.03.2016 petenta a deţinut numai un număr de 10 mijloace de joc cu autorizaţii valabile (sub numărul minim legal de 75). Au devenit aplicabile şi disp. art. 12 alin. (5) din O.U.G. nr. 77/2009, aprobată prin Legea nr. 125/2015.

Legiuitorul, prin art. 10 alin. (6) din H.G. nr. 111/2016, a revocat de drept, fără îndeplinirea niciunei formalităţi suplimentare, aprobarea cererii nr. x/11.02.2016 formulate de reclamantă (de emitere a unui număr de 69 autorizaţii de exploatare de mijloace de joc slot machine), potrivit Deciziei O.N.J.N nr. 313/26.02.2016.

Raportat la Decizia nr. 313/2016, subliniază recurentul că prima instanţă nu a fost învestită cu privire la anularea constatării revocării de drept a acesteia. Cu toate acestea, instanţa apreciază că în cauză nu se "atestă un act de revocare a deciziei nr. 313/2016 în forma cerută de norme, iar o atare formă nu este întrunită nici în privinţa deciziei din 28.04.2016, comunicată în mai 2016 reclamantei.

Art 15 alin. (6) din O.U.G. nr. 77/2009 aplică, ope legis, persoanelor care au obţinut dreptul de a organiza jocuri de noroc de tip slot machine, sancţiunea revocării de drept a licenţei de organizare a jocurilor amintite, dacă la un moment dat acestea deţin mai puţin de 75 de mijloace de joc de noroc cu autorizaţii valabile. Din punct de vedere procedural, legea nu impune îndeplinirea vreunei formalităţi (revocarea intervine "de drept") fiind stabilită numai condiţia datorită căreia automat se stinge dreptul de organizare de jocuri de noroc de tip slot machine. Odată îndeplinită condiţia, norma imperativă din art. 15 alin. (6) din O.U.G. nr. 77/2009 revocă de drept licenţa de organizare a jocurilor de noroc de tip slot machine (fără efect retroactiv, adică doar pentru viitor), propriu-zis abrogând licenţa de organizare a jocurilor de noroc de tip slot machine. Totodată, au devenit incidente disp art. 12 alin. (5) din O.U.G. nr. 77/2009. Astfel, toate autorizaţiile de exploatare a mijloacelor de joc deţinute (inclusiv cele aprobate prin Decizia nr. 313/26.03.2016) şi-au pierdut valabilitatea cu data de 01.03.2016. Reiese că revocarea de drept a licenţei de organizare a jocurilor de noroc deţinute de reclamantă a determinat invalidarea autorizaţiilor aprobate prin Decizia nr. 313/26.02.2016 (şi nu invers, cum greşit a reţinut prima instanţă).

Aprecierile instanţei potrivit cărora pârâtul era obligat să emită o decizie privind "revocarea de drept" a licenţei de organizare a jocurilor de noroc de tip slot machine deţinute de reclamantă sunt eronate, întrucât nu sunt incidente art. 17 alin. (2) din O.U.G. nr. 77/2009 şi art. 7 din O.U.G. nr. 20/2013.

În opinia recurentului, reglementările sunt clare şi nu impun proceduri suplimentare de emitere de către pârât a unui act administrativ de revocare.

Recurentul a mai invocat art. 1, art. 10 alin. (2), art. 21 alin. (1) din O.U.G. nr. 77/2009, precizând că la momentul obţinerii licenţei de organizator de jocuri de noroc, reprezentantul firmei a declarat pe propria răspundere cunoaşterea legislaţiei specifice în vigoare. Aspectele derulării ilegale a activităţii de jocuri de noroc de către reclamantă a fost sesizată organului de urmărire penală, în vederea efectuării cercetării specifice (dosar nr. x/2016 Parchetul de pe lângă Judecătoria Baia Mare). Din acest punct de vedere apreciază ca fiind aplicabile disp. art. 5 alin. (2) din Legea nr. 554/2004.

Subliniază că prima instanţă nu a fost învestită cu privire la sancţiunea revocării de drept a Deciziei nr. 313/2016. Cu toate acestea, instanţa, în mod eronat şi cu aplicarea greşită a legii, s-a pronunţat în sensul că nu se poate reţine intervenţia sancţiunii revocării. Mai mult, instanţa apreciază (eronat) că reclamanta şi-a îndeplinit obligaţiile de plată, iar susţinerile O.N.J.N. sunt nefondate întrucât actele depuse la dosar nu evidenţiază o imputaţie a plăţii sau o notificare vizând întârzierea plăţii.

Recurentul a invocat disp. art. 10 alin. (6) din H.G. nr. 111/2016, art. 12 alin. (5) din O.U.G. nr. 77/2009 şi a precizat că Decizia nr. 313/2016 i s-a comunicat reclamantei în data de 25.05.2016 (aceasta fost comunicată iniţial prin poştă cu confirmare de primire, dar, de fiecare dată, corespondenţa a fost returnată). Ulterior, s-a procedat la comunicarea corespondenţei conform procedurilor prin Direcţia Generală de Supraveghere şi Control din cadrul O.N.J.N. (25.05.2016). Ca explicaţie a acestei perioade de timp intervenite până la comunicarea deciziei efectiv (care este speculată de reclamanta intimată) arată că este de notorietate faptul că oficiile poştale păstrează corespondenţa necomunicată zece zile cel puţin, după care corespondenţa neridicată se remite expeditorului.

Potrivit art. 2 din decizie, taxa aferentă autorizaţiei de funcţionare pentru jocurile tip slot-machine pentru primul trimestru de funcţionare, în sumă de 198.099 RON, trebuia plătită de reclamantă până la data de 25.03.2016, iar în situaţia în care reclamanta nu face dovada plăţii taxei de autorizare la termenul menţionat, decizia se revocă de drept (art. 10 alin. (6) din H.G. nr. 111/2016). Potrivit art. 3 din Decizia nr. 313 din 26.02.2016, autorizaţiile de exploatare a jocurilor de noroc tip slot-machine vor fi valabile începând cu data de 1 a lunii următoare celei în care reclamanta face dovada plăţii în cuantumul prevăzut la art. 2.

Or, în speţă, exploatarea mijloacelor de joc indicate în Decizia 313/2016 a avut loc, fără nici un echivoc, în perioada 01.03-17.05.2016. Din cele 69 mijloace de joc pentru care s-a aprobat acordarea autorizaţiilor, 65 deţineau autorizaţie valabilă până la data de 29.02.2016. Cele 69 de mijloace de joc ar fi deţinut autorizaţie valabilă începând cu 01.03.2016 numai dacă reclamanta ar fi efectuat plata celor 198.099 RON până la data de 29.02.2016 inclusiv.

Reclamanta nu a achitat taxele de autorizare (potrivit legii aplicabile), dar a exploatat mijloacele obţinând venituri în perioada 01.03-17.05.2016, în cuantum total de 351.531 RON. Pe cale de consecinţă, aprobarea cererii nr. x/11.02.2016 a fost revocată de drept.

Normele de aplicare a O.U.G. nr. 77/2009 (art. 2 alin. (7) din H.G. nr. 870/2009 iar, ulterior, art. 10 alin. (7) din H.G. nr. 111/2016) dispun că în situaţia în care aprobarea unei cereri în cadrul comitetului presupune acordarea autorizaţiei de exploatare a jocurilor de noroc pentru fracţiuni de trimestru (cum este în speţă data de 1 martie) operatorii economici organizatori de jocuri de noroc, anterior exploatării, au obligaţia plăţii integrale a taxei de autorizare aferentă trimestrului din care face parte luna respectivă. Pentru menţinerea autorizaţiei există obligaţia plăţii la termenele prevăzute de art. 14 şi cuantumurile din anexa O.U.G. nr. 77/2009, urmând ca regularizarea taxei anuale să se efectueze în ultimul trimestru din perioada de valabilitate a autorizaţiei de exploatare (art. 14 alin. (2) lit. b), subpct. (v) din O.U.G. nr. 77/2009), taxa anuală aferentă autorizaţiei de exploatare a jocurilor de noroc se datorează pentru fiecare mijloc de joc şi se plăteşte în 4 rate trimestriale egale.

Susţinerile societăţii reclamante au fost preluate de prima instanţă în motivare (fiind evident neadevărate, plata nefiind efectuată în totalitate) potrivit cărora s-ar fi efectuat plata primei tranşe trimestriale, aferentă celor 69 de autorizaţii. Reclamanta, cu adresele nr. x/16.03.2016 şi nr. y/24.03.2016, a transmis O.N.J.N. copii ale ordinelor de plată taxă licenţă şi taxă viciu, nefăcând dovada plăţii sumei de 198.099 RON, aferente Deciziei nr. 313/26.02.2016, în contul taxei de autorizare de jocuri de noroc.

Fiecare taxă aferentă activităţii de jocuri de noroc se virează în conturi diferite de trezorerie (şi nu într-un cont unic). Aceste conturi sunt indicate în anexa deciziei de licenţiere nr. 25/29.01.2015, respectiv în anexa Deciziei nr. 313/26.02.2016, petenta, prin afirmaţiile sale, accentuând reaua sa credinţă.

Taxa de 130.000 RON din 21.12.2015, la care se face referire în cererea introductivă de instanţă, reprezintă plata cu întârziere pentru trimestrul IV a celor 65 mijloace de joc pentru care autorizarea expira la data de 29.02.2016. Plata taxei de autorizare pentru primul trimestru de funcţionare din anul 2015 (130.000 RON) s-a efectuat în data de 20.02.2015. Următoarele trei tranşe de 130.000 RON (aferente perioadei 01.03.2015-29.02.2016) trebuiau achitate în datele de 25.03.2015, 25.06.2015 şi 25.09.2015.

În realitate, reclamanta a decalat plăţile, din proprie iniţiativă, astfel încât a 4-a rată a fost achitată în mod nelegal în data de 21.12.2015 pentru cele 65 mijloace de joc pentru care expirau autorizaţiile în data de 29.02.2016, şi nu în avans pentru lunile ianuarie, februarie, martie 2016.

Intimata reclamantă, deşi legal citată, nu a formulat întâmpinare.

II. Decizia Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie

Analizând sentinţa atacată prin prisma motivelor de recurs invocate şi a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele ce urmează:

1. Argumentele de fapt şi de drept relevante

La data de 11.02.2016, reclamanta a solicitat autorizarea unui număr de 69 de mijloace de jocuri de tip slot-machine începând cu data de 01.03.2016. În urma verificărilor, prin Decizia nr. 313/26.02.2016 a Comitetului de supraveghere al pârâtului, a fost aprobată autorizaţia de exploatare pentru un număr de 69 de mijloace de jocuri de tip slot-machine, valabilă începând cu prima zi a lunii următoare celei în care face dovada plăţii taxei de autorizare stabilite. Prin acelaşi act s-a stabilit că taxa aferentă autorizaţiei de funcţionare pentru primul trimestru de funcţionare este de 198.099 RON, care să fie plătită până la data de 25.03.2016. În situaţia în care nu se achită, respectiv nu se face dovada plăţii la termen, prin acelaşi act s-a prevăzut că decizia se revocă de drept.

Ulterior, în şedinţa din 28.04.2016, Comitetul de supraveghere al O.N.J.N. supune analizei nota privind situaţia mijloacelor de joc de tip slot machine şi aprobă măsura revocării licenţei de organizare. Prin această notă s-a reţinut că operatorul nu a efectuat plata integrală a taxei de autorizare în valoare de 198.099 RON până la 29.02.2016, astfel încât la 01.03.2016 nu deţinea numărul minim de 75 de mijloace de jocuri, conform prevederilor O.U.G. nr. 77/2009, iar pentru neachitarea taxei până la termenul limită a intervenit revocarea de drept.

La data de 05.05.2016 i se aduce la cunoştinţă reclamantei că la 28.04.2016 Comitetul de supraveghere a constatat, potrivit disp. art. 12 alin. (5), coroborat cu art. 15 alin. (6) lit. a) din O.U.G. nr. 77/2009, şi ţinând cont de disp. art. 11 alin. (1) din Legea 124/2015, revocarea de drept a licenţei de organizare a jocurilor de noroc de tip slot-machine deţinute de societate, întrucât din data de 01.03.2016 nu mai deţine numărul minim de 75 mijloace de joc tip slot machine necesare pentru menţinerea licenţei de organizare a jocurilor de noroc.

Instanţa de fond a anulat decizia din 28.04.2016, cu privire la revocarea licenţei/autorizaţiei de exploatare emise în favoarea reclamantei, reţinând incidenţa următoarelor prevederi legale: H.G. nr. 298/2013 - art. 6, Regulamentul de organizare şi funcţionare a Comitetului de supraveghere - art. 1 alin. (2), art. 3, art. 8, art. 10, art. 11, art. 12, art. 13. Din aceste reglementari reiese că autoritatea, prin organele sale, are prerogative de a decide în privinţa anulării, revocării licenţei de organizare a jocurilor de noroc şi/sau a autorizaţiei de exploatare; că în exercitarea atribuţiilor se emit decizii ce se iau în condiţii de vot; că deciziile trebuie să întrunească forma scrisă, lipsa unuia dintre elementele cerute acestei forme atrăgând nulitatea.

Instanţa de fond a mai reţinut că activitatea de verificare a respectării prevederilor privind organizarea jocurilor de noroc se finalizează prin întocmirea unui act de constatare/proces-verbal/decizie, act ce trebuie să fie semnat, aprobat, să conţină elementele expres cerute de norme, lipsa unor atare elemente atrăgând anularea actului (art. 8 - 10, art. 13 din Regulament).

În cauză, actele nu atestă un act de revocare a Deciziei nr. 313/2016 în forma cerută de norme, iar o atare formă nu este întrunită nici în privinţa deciziei din 28.04.2016, comunicată reclamantei în mai 2016.

Procesul-verbal nu cuprinde elementele cerute: obiect, motive de fapt şi de drept, semnătura preşedintelui sau vicepreşedintelui alături de semnăturile membrilor comisiei. Prin urmare, nefiind întrunite cerinţele cerute de normele enunţate, lipsind elementele expres prevăzute şi forma scrisă a deciziei, susţinerea reclamantei privind existenţa unui motiv de nulitate se vădeşte fondată.

Împrejurarea că revocarea operează de drept, conform art. 15 alin. (6) O.U.G. nr. 77/2009, nu înseamnă că autoritatea nu mai are obligaţia de a emite actul administrativ în forma scrisă. În executarea atribuţiilor se emit acte în formă scrisă, ce exprimă o manifestare de voinţă, ce dau naştere, modifică sau sting raporturi. Pentru a produce efecte, actul/adresa trebuie să cuprindă elemente concrete referitoare la situaţia/faptul ce se impută, să fie motivată. Lipsa motivării echivalează cu ineficacitatea, iar neemiterea nu poate fi opusă părţii. Pe de altă parte, nu trebuie omis faptul că motivarea, fiind o componentă esenţială în aprecierea legalităţii actelor, se cere nu doar în cazul actelor comerciale, civile, ci şi al actelor emise de autorităţile administrative.

Lipsa motivării împiedică orice cenzură a legalităţii măsurii atacate şi constituie un viciu esenţial şi o cauză de nulitate a actelor. Or, în cauză, cerinţa motivării în fapt şi în drept nu este întrunită.

Chiar şi înlăturând argumentul privind premisele nulităţii, nemotivării actului comunicat, lipsei formei scrise a deciziei, rămâne a analiza dacă a intervenit revocarea. Autoritatea reţine că reclamanta nu mai deţine numărul minim necesar pentru menţinerea licenţei, dat fiind faptul că nu a efectuat plata integrală a taxei de autorizare în sumă de 198.099 RON, până la data de 29.02.2016. Susţinerea este nefondată, întrucât prin Decizia nr. 313/2016 s-a prevăzut expres că data limită a plăţii taxei este 25.03.2016. Or, această plată, conform ordinelor depuse, este făcută în termen. Prin urmare, nu se poate reţine intervenţia statuată de acelaşi act, a sancţiunii revocării.

Primul motiv de recurs invocat este cel prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 4 din C. proc. civ. care se referă la depăşirea de către instanţă a atribuţiilor puterii judecătoreşti.

Acest motiv de recurs este în mod evident nefondat, din moment ce prima instanţă nu a făcut altceva decât să soluţioneze litigiul cu care a fost învestită, prin aplicarea dispoziţiilor legale incidente la situaţia de fapt rezultată din probatoriul administrat, ceea ce se circumscrie atribuţiilor puterii judecătoreşti. De altfel, recurentul nu a precizat în ce constă depăşirea de către instanţă a acestor atribuţii, rezultând că acest motiv de casare a fost invocat formal.

Al doilea motiv de recurs la care face trimitere recurentul este cel prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. vizând pronunţarea hotărârii cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material.

Înalta Curte consideră că, în prealabil analizării efective a acestui motiv, trebuie făcută o precizare cu privire la una dintre susţinerile din cererea de recurs, anume aceea că instanţa de fond a înţeles greşit situaţia de fapt ce face obiectul cauzei.

Sub acest aspect, Înalta Curte reţine că recursul este o cale extraordinară de atac prin intermediul căreia se poate solicita instanţei de control judiciar, în condiţiile şi pentru motivele expres şi limitativ prevăzute de lege, reformarea hotărârii pronunţate de instanţa de fond sau de instanţa de apel în anumite cazuri prevăzute de lege.

Conform prevederilor legale în vigoare, recursul nu presupune examinarea cauzei sub toate aspectele, ci numai controlul legalităţii hotărârii atacate, respectiv al concordanţei acesteia cu dispoziţiile legii materiale şi procesuale aplicabile. Astfel, motivele de recurs vizează numai nelegalitatea hotărârii atacate, spre deosebire de C. proc. civ. anterior în care motivele vizau şi netemeinicia acesteia.

Potrivit art. 483 alin. (3) C. proc. civ., recursul urmăreşte să supună Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie examinarea, în condiţiile legii, a conformităţii hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile. Prin urmare, nu poate forma obiect al analizei instanţei de recurs susţinerea că instanţa de fond a înţeles greşit situaţia de fapt, o asemenea critică vizând temeinicia şi nu legalitatea sentinţei.

Cât priveşte modul de aplicare a dispoziţiilor legale incidente, se constată că prima instanţă a făcut o corectă aplicare a acestora concluzionând în sensul nelegalităţii măsurii contestate.

Înalta Curte reţine că, potrivit disp. art. 15 alin. (6) lit. a) din O.U.G. nr. 77/2009, cu modificările şi completările ulterioare, numărul minim de mijloace de joc, locaţii sau dotări tehnice pentru care se poate solicita autorizarea este: a) pentru jocurile tip slot-machine, numărul minim de mijloace de joc care pot fi exploatate de acelaşi operator economic este de 75 de slot-machine, care pot fi exploatate în cadrul aceleiaşi locaţii sau în locaţii diferite. Dacă numărul autorizaţiilor de exploatare a jocurilor de noroc plătite de organizator scade sub numărul prevăzut în prezenta ordonanţă de urgenţă, licenţa de organizare a jocurilor de noroc se revocă de drept, fără îndeplinirea altor proceduri prealabile.

Art. 12 alin. (5) din O.U.G. nr. 77/2009, astfel cum a fost modificat de O.U.G. nr. 92/2014 şi aprobat de Legea nr. 124/2015 stabileşte că în situaţia în care un operator economic nu mai deţine licenţă de organizare a jocurilor de noroc validă, indiferent de motivul care a generat această stare, autorizaţiile de exploatare a jocurilor de noroc emise în favoarea acestuia îşi pierd valabilitatea cu aceeaşi dată, iar operatorul economic respectiv este obligat la plata taxelor de autorizare aferente.

Art. 10 alin. (6) din H.G. nr. 111/2016 privind normele de aplicare a O.U.G. nr. 77/2009 prevede că în situaţia în care, la data expirării termenului de plată prevăzut în decizia Comitetului, operatorii economici nu fac dovada îndeplinirii obligaţiei de plată a taxei aferente autorizaţiilor de exploatare a jocurilor de noroc scadente, aprobarea cererii de emitere a autorizaţiilor se revocă de drept, fără îndeplinirea niciunei formalităţi suplimentare.

Având în vedere toate aceste prevederi, recurentul, în şedinţa din data de 28.04.2016 a Comitetului de supraveghere, a constatat revocarea de drept a licenţei de organizare a jocurilor de noroc de tip slot-machine deţinute de reclamantă întrucât, începând cu data de 01.03.2016, aceasta a deţinut un număr de 10 mijloace de joc tip slot-machine autorizate, scăzând sub numărul minim de 75 mijloace de joc tip slot-machine necesare pentru menţinerea licenţei de organizare a jocurilor de noroc de tip slot-machine.

În respectiva şedinţă a fost încheiat un proces-verbal în care s-a menţionat că pentru Decizia nr. 313/26.02.2016 emisă de O.N.J.N. a intervenit revocarea de drept, întrucât S.C. A. S.R.L. nu a plătit taxa de autorizare aferentă pentru primul trimestru, de 198.099 RON, până la data de 25.03.2016. Acest proces-verbal nu a fost urmat însă de emiterea unui act administrativ - decizie - prin care să se constate revocarea de drept a licenţei, emiterea acestui act fiind obligatorie, în aprecierea instanţei de control judiciar, în raport cu următoare prevederi:

- O.U.G. nr. 20/2013 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Oficiului Naţional pentru Jocuri de Noroc şi pentru modificarea şi completarea O.U.G. nr. 77/2009 privind organizarea şi exploatarea jocurilor de noroc - art. 7 alin. (1) lit. b) şi alin. (2) potrivit cărora în cadrul Oficiului se înfiinţează un comitet de supraveghere, denumit în continuarea Comitetul, structură deliberativă şi decizională, având următoarele atribuţii: b) anulează, revocă, suspendă efectele documentelor privind dreptul de organizare şi funcţionare în domeniul jocurilor de noroc şi ale deciziilor emise, potrivit legislaţiei în vigoare; (...) (2) În exercitarea atribuţiilor sale, Comitetul emite acte administrative sub formă de decizii semnate de preşedintele Oficiului, care pot fi contestate în condiţiile legii.

- H.G. nr. 298/2013 privind organizarea şi funcţionarea Oficiului Naţional pentru Jocuri de Noroc şi pentru modificarea H.G. nr. 870/2009 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a O.U.G. nr. 77/2009 privind organizarea şi exploatarea jocurilor de noroc - Anexa 2 reprezentând Regulamentul de organizare şi funcţionare a Comitetului de supraveghere - art. 1 alin. (2) lit. e) care stabileşte că atribuţiile şi obiectivele principale ale Comitetului sunt: e) anularea, revocarea ori suspendarea licenţei de organizare a jocurilor de noroc şi/sau a autorizaţiei de exploatare a jocurilor de noroc, în cazul în care organele de specialitate ale Oficiului constată abateri de la prevederile legale privind organizarea, autorizarea şi exploatarea activităţilor de jocuri de noroc.

Din aceste prevederi rezultă în mod evident că acest Comitet de supraveghere este competent să se pronunţe deopotrivă asupra revocării de drept a licenţei de organizare a jocurilor de noroc, dar şi asupra revocării facultative a acesteia, câtă vreme prevederile în discuţie nu fac distincţie între cele două tipuri de revocări, astfel că se aplică regula de interpretare potrivit căreia unde legiuitorul nu distinge, nici interpretul nu trebuie să distingă.

În consecinţă, este vădit nefondată susţinerea recurentului conform căreia Regulamentul de organizare şi funcţionare a Comitetului de supraveghere prevede clar situaţiile în care Comitetul emite decizii, situaţia revocărilor de drept neregăsindu-se ca atribuţie a Comitetului de supraveghere. De altfel, această susţinere este contrazisă chiar de actele întocmite de Comitetul de supraveghere în privinţa reclamantei în sensul că, deşi susţine că printre atribuţiile acestui Comitet nu se numără şi cea a revocării de drept, în şedinţa din 28.04.2016 a Comitetului de supraveghere, s-a constatat revocarea de drept a licenţei de organizare a jocurilor de noroc de tip slot-machine deţinute de reclamantă.

O altă susţinere ce nu poate fi reţinută de instanţa de control judiciar este aceea că nu este necesară emiterea unui act administrativ în formă scrisă în cazul revocării de drept a licenţei de organizare a jocurilor de noroc, având în vedere art. 15 alin. (6) lit. (a) din O.U.G. nr. 77/2009, astfel cum a fost modificată de O.U.G. nr. 92/2014 şi aprobată de Legea nr. 124/2015, care stabileşte că, dacă numărul autorizaţiilor de exploatare a jocurilor de noroc plătite de organizator scade sub numărul prevăzut de prezenta ordonanţă de urgenţă, licenţa de organizare a jocurilor de noroc se revocă de drept, fără îndeplinirea altor proceduri prealabile.

Recurentul înţelege în mod eronat sintagma "fără îndeplinirea altor proceduri prealabile" în sensul că aceasta ar semnifica lipsa obligaţiei de emitere a unui act administrativ sub forma deciziei, în cazul în care este îndeplinită condiţia legală pentru revocarea de drept a licenţei de organizare a jocurilor de noroc.

Prealabil are înţelesul de "care precedă, care este anterior" şi în mod evident nu se referă la emiterea actului administrativ prin care se constată revocarea de drept a licenţei sus menţionate, ci la perioada anterioară acestei constatări, în care Comitetul de supraveghere nu trebuie să îndeplinească nicio formalitate pentru a constata această revocare Aceasta nu înseamnă însă că nu trebuie să emită o decizie prin care să constate revocarea de drept a licenţei, din moment ce dispoziţiile legale anterior amintite prevăd că în exercitarea atribuţiilor sale, Comitetul emite acte administrative sub formă de decizii.

Aşa cum s-a arătat, Comitetul de supraveghere are printre atribuţii şi pe aceea referitoare la revocarea licenţei de organizare a jocurilor de noroc, indiferent că aceasta este de drept sau facultativă, astfel că are obligaţia de a emite decizii atunci când exercită această atribuţie.

Se susţine de către recurent că excepţia de la regula emiterii deciziei potrivit Regulamentului este prevăzută de art. 15 alin. (6) lit. a) din O.U.G. nr. 77/2009, susţinere ce nu poate fi reţinută pentru că, aşa cum s-a precizat, sintagma "fără îndeplinirea altor proceduri prealabile" nu semnifică lipsa obligaţiei de emitere a unui act administrativ sub forma deciziei, în cazul constatării revocării de drept a licenţei de organizare a jocurilor de noroc.

Este adevărat că revocarea de drept a acestei licenţe se produce ope legis, astfel cum precizează şi recurentul, dar acest fapt nu justifică neemiterea unei decizii de către Comitetul de supraveghere, prin care să se constate că a intervenit această revocare.

Contrar opiniei recurentului, emiterea unui act administrativ de constatare a revocării de drept a licenţei nu constituie o procedură suplimentară, ci reprezintă concretizarea manifestării de voinţă a Comitetului de supraveghere, conform reglementării legale, în exercitarea atribuţiei care îi revine în acest sens.

Recurentul precizează că pentru aspectele derulării ilegale a activităţii de jocuri de noroc de către reclamantă a fost sesizat organul de urmărire penală în vederea efectuării cercetărilor, astfel că este aplicabil art. 5 alin. (2) din Legea 554/2004.

Înalta Curte constată că acest text de lege nu are nicio relevanţă în cauză, întrucât el se referă la imposibilitatea atacării pe calea contenciosului administrativ a actelor administrative pentru modificarea sau desfiinţarea cărora se prevede, prin lege organică, o altă procedură judiciară. Or, în cauză, problema adusă în discuţie este aceea că nu a fost emis un act administrativ prin care să se constate revocarea de drept a licenţei reclamantei de organizare a jocurilor de noroc şi nu cea a emiterii unui act administrativ care intră sub incidenţa art. 5 alin. (2) din Legea 554/2004.

De asemenea, nu prezintă relevanţă în soluţionarea recursului împrejurarea că O.U.G. nr. 77/2009, astfel cum a fost modificată de O.U.G. nr. 92/2014, aprobată prin Legea nr. 124/2015, a fost notificată Comisiei Europene sub nr. 2014/501/RO, care a emis aviz favorabil pentru aceste norme, considerând că sunt conforme cu legislaţia practicată de ţările Uniunii Europene. În cauză, chestiunea de drept litigioasă nu a fost determinată de neconformitatea cu legislaţia comunitară a normelor interne ce reglementează organizarea jocurilor de noroc, ci de încălcarea de către recurent a prevederilor legale în această materie, referitoare la obligaţia de a emite decizii în exercitarea atribuţiilor ce revin Comitetului de supraveghere.

Cât priveşte Decizia nr. 1344/2011 a Curţii Constituţionale care a constatat că, în domeniul exploatării jocurilor de noroc - monopol de stat -, statul poate adopta condiţiile pe care le consideră necesare tocmai pentru a salvgarda imperativul interesului public, precum şi pentru a asigura un control eficient al acestei activităţi, în scopul evitării comportamentelor care intră în sfera penalului, instanţa de recurs reţine că nu se contestă în cauză marja de apreciere a statului în stabilirea condiţiilor de organizare a jocurilor de noroc, ci se invocă nerespectarea unor prevederi aplicabile în acest domeniu.

În cererea de recurs se face referire la principiul consensualismului reglementat de art. 1178 C. civ. susţinându-se că pentru a produce efecte juridice, manifestarea de voinţă nu trebuie să îmbrace o formă specială.

Înalta Curte constată că acest text de lege se referă la încheierea contractului prin simplul acord de voinţe al părţilor dacă legea nu impune o anumită formalitate pentru încheierea sa valabilă şi el nu este aplicabil în cauză, întrucât vizează încheierea unui contract în materie civilă. În speţă este vorba despre emiterea unui act administrativ, astfel cum este definit de art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea 554/2004, care în art. 28 alin. (1) reglementează completarea dispoziţiilor prezentei legi cu prevederile C. proc. civ.. Legea contenciosului administrativ nu stabileşte completarea prevederilor sale cu cele ale C. civ., din moment ce dreptul civil este o ramură a dreptului privat, iar dreptul administrativ este o ramură a dreptului public. Astfel, nici susţinerea din recurs potrivit căreia, spre deosebire de nulităţile propriu zise, clauzele nescrise nu conduc niciodată la desfiinţarea întregului act nu prezintă relevanţă în soluţionarea cauzei, neavând nicio legătură cu obiectul cauzei şi cu argumentele prezentate de instanţa de fond. Clauzele considerate nescrise îşi găsesc reglementare în C. civ. care nu este incident în prezentul litigiu.

În consecinţă, în mod corect prima instanţă a considerat că era obligatorie emiterea unei decizii în formă scrisă, prin care să se constate revocarea de drept a licenţei reclamantei de organizare a jocurilor de noroc de tip slot-machine.

Această decizie trebuie să cuprindă, potrivit art. 10 alin. (2) din Regulamentul sus menţionat, următoarele elemente: a) denumirea Comitetului; b) numărul şi data la care a fost emisă şi data de la care îşi produce efectele; c) datele de identificare a persoanei juridice; d) obiectul deciziei; e) motivele de fapt; f) temeiul de drept; g) numele şi semnătura preşedintelui sau ale vicepreşedintelui Oficiului, după caz; h) ştampila Comitetului; i) posibilitatea de a fi contestată.

Art. 13 din Regulament prevede că lipsa unuia dintre elementele deciziei referitoare la numele, prenumele şi calitatea persoanei care semnează actul administrativ, numele şi prenumele ori denumirea persoanei juridice sau a persoanei împuternicite de către aceasta, după caz, a obiectului deciziei ori a semnăturii preşedintelui sau vicepreşedintelui Comitetului, cu excepţia prevăzută la art. 11 alin. (3), atrage nulitatea acesteia. Nulitatea se poate constata la cerere sau din oficiu.

Având în vedere aceste argumente, Înalta Curte constată că nu se mai impune analizarea susţinerilor din cererea de recurs referitoare la faptul că în mod greşit prima instanţă a reţinut că reclamanta şi-a îndeplinit obligaţia de plată a sumelor datorate. Lipsa unei decizii în formă scrisă prin care să se constate revocarea de drept a licenţei de organizare a jocurilor de noroc atrage sancţiunea nulităţii constatării acestei revocări, astfel că este de prisos examinarea celorlalte critici din cererea de recurs.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, constatând că sentinţa este legală, nefiind incidente motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 4 şi 8 din C. proc. civ., invocate de recurent, Înalta Curte, în temeiul art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de Oficiul Naţional pentru Jocuri de Noroc împotriva sentinţei civile nr. 429/2016 din 21 decembrie 2016 pronunţate de Curtea de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 11 decembrie 2019.