Ineligibility of technical design costs already funded under pre-accession ISPA funds constituting double financing under EU and national law

Şedinţa publică din data de 5 decembrie 2019

Asupra recursului de faţă, din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I Cererea de chemare în judecată

1. Prin acţiunea în contencios administrativ înregistrată la Curtea de Apel Alba Iulia la nr. x/2017, disjunsă din dosar nr. x/2016, reclamanţii Judeţul Alba şi Consiliul Judeţean Alba au solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene: anularea Raportului de neconformitate emis de Ministerul Fondurilor Europene, Direcţia Generală Programe Infrastructura Mare, Autoritatea de Management POS Mediu pentru Contractul de lucrări nr. x/18.11.2014 - ’’închiderea depozitelor neconforme de deşeuri din mediul urban din judeţul Alba - Lot x - Cugir", transmis cu adresa nr. x/19.01.2016 şi înregistrat la Consiliul Judeţean Alba sub nr. x/20.01.2016, cu consecinţa anulării Deciziei nr. 12922/16.03.2016 emisă de aceeaşi instituţie, înregistrată la Consiliul Judeţean Alba sub nr. x/21.03.2016; obligarea pârâtului la plata de sumei de 51.698,09 RON + TVA în valoare de 12.407,55 RON aferentă cheltuielilor pentru proiectul Tehnic prevăzut în Contractul de lucrări nr. x/18.11.2014 "închiderea depozitelor neconforme de deşeuri din mediul urban din - judeţul Alba Lot x - Cugir".

II Hotărârea pronunţată de instanţa de fond

2. Prin sentinţa nr. 128 din 14 iunie 2017, Curtea de Apel Alba Iulia, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a admis acţiunea în contencios administrativ formulată de către reclamanţii Judeţul Alba şi Consiliul Judeţean Alba, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene, continuatorul în drepturi al Ministerului Fondurilor Europene - Direcţia Generală Programe Infrastructura Mare, Autoritatea de Management POS Mediu.

3. A anulat Raportul de neconformitate emis de pârâtul Ministerul Fondurilor Europene - Direcţia Generala Programe Infrastructura Mare, Autoritatea de Management POS Mediu pentru Contractul de lucrări nr. x/18.11.2014 - ’’Închiderea depozitelor neconforme de deşeuri din mediul urban din judeţul Alba - Lot x - Cugir", transmis cu adresa nr. x/19.01.2016 şi înregistrat la Consiliul Judeţean Alba sub nr. x/20.01.2016. A anulat Decizia nr. 12922/16.03.2016 emisă de pârât, înregistrată la Consiliul Judeţean Alba sub nr. x/21.03.2016. A obligat pârâtul la plata sumei de 51.698,09 RON şi TVA în valoare de 12.407,55 RON aferentă cheltuielilor pentru proiectul tehnic prevăzut în Contractul de lucrări nr. x/18.11.2014 "închiderea depozitelor neconforme de deşeuri din mediul urban din - judetul Alba Lot x - Cugir".

III Recursul formulat de pârât

4. Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs Ministerul Finanţelor Publice, în numele şi pentru Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene, cu invocarea motivelor de casare prevăzute de dispoziţiile art. 488 pct. 5) şi 8) C. proc. civ., a solicitat casarea sentinţei şi trimiterea cauzei spre rejudecare la instanţa de fond, în subsidiar casarea sentinţei şi respingerea cererii de chemare în judecată ca nefondată.

5. În motivarea recursului, a arătat că instanţa de fond în mod eronat a admis cererea de chemare în judecată, instituţia emitentă ţinând cont în fundamentarea legalităţii actelor contestate de prevederile Regulamentului CE nr. 1828/2006, care la art. 13 - Autoritatea de management, punctul 2, menţionează că verificările realizate de AM "vor include procedurile de evitare a finanţării duble a cheltuielilor prin alte scheme ale Comunităţii sau naţionale şi cu alte perioade de programare", de prevederile Ghidului Solicitantului pentru Axa prioritară 2, Domeniul major de intervenţie 1, secţiunea E -Mecanismul de rambursare a cheltuielilor eligibile, unde o condiţie pentru rambursarea cheltuielilor este ca aceasta să nu fie aferentă unei activităţi care a beneficiat de finanţare anterioară din fonduri publice şi de prevederile H.G. nr. 759/2007 privind regulile de eligibilitate a cheltuielilor efectuate în cadrul operaţiunilor finanţate prin programele operaţionale.

6. De asemenea, pentru emiterea actelor administrative contestate s-a ţinut cont de dispoziţiile art. 6 alin. (1) şi alin. (2), art. 7 alin. (13) din Contractul de finanţare nr. x/02.05.2012, Anexa IV la Contractul de finanţare, Secţiunea II, alin. (5) "Măsuri privind rambursarea cheltuielilor" de unde rezultă că beneficiarul se obligă să nu solicite la rambursare cheltuieli care au fost/sunt aferente altor proiecte finanţate din alte surse de finanţare naţionale sau comunitare, evitând astfel apariţia dublei finanţări, sub sancţiunea prevăzută la art. 13 din contractul de finanţare şi a rezilierii de către Autoritatea de Management a contractului propriu-zis", art. 13 alin. (1) din acelaşi Contract de finanţare.

7. Soluţia instanţei de fond este greşită, consecinţă a faptului că instanţa de fond s-a raportat exclusiv doar la situaţia de fapt şi de drept prezentată de reclamanţi prin cererea de chemare, fără a ţine cont de întregul material probator administrat în cauză, precum şi de apărările formulate, şi a aplicat defectuos normele de drept material incidente în materie. Instanţa de fond reţine, în cadrul considerentelor care au stat la baza fundamentării soluţiei, motivarea reclamanţilor ca fiind expunerea situaţiei de fapt a cauzei, fiind încălcate exigenţele dispoziţiilor art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., în sensul că instanţa avea obligaţia de a prezenta o expunere proprie a situaţiei de fapt bazată pe probele administrate în cauză, obligaţie esenţială a cărei încălcare este sancţionată cu nulitatea hotărârii conform art. 174 şi 175 din C. proc. civ.

8. Cu privire la art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., a arătat că soluţia de anulare a actelor administrative dispusă prin hotărârea recurată este greşită, întrucât instanţa de fond nu s-a raportat cu acurateţe la situaţia de fapt existentă în speţă.

9. Instanţa subliniază că "nu poate fi reţinută dubla finanţare deoarece pe de o parte noua documentaţie este de proiectare şi execuţie şi nu tip execuţie cum este cea finanţată prin ISPA, iar pe de altă parte părţile cauzei au modificat contractul iniţial tip execuţie în contract tip proiectare şi execuţie aspect care exclude dubla finanţare.", se raportează exclusiv la denumirea tipului de model de contract, execuţie sau execuţie şi proiectare, şi nu la ceea ce este specific unor astfel de contracte (tip FIDIC "roşu" sau tip FIDIC "galben"), şi pronunţă o hotărâre nefondată.

10. Astfel, deşi prin apărările formulate a explicat motivul pentru care în actele administrative contestate s-a reţinut că sumele solicitate de către reclamanţi nu pot fi acoperite din fonduri europene sau naţionale nerambursabile, arătând că potrivit dispoziţiilor legale incidente în materie acestea sunt cheltuieli neeligibile, fiind efectuate pentru finanţarea unei activităţi ce anterior a mai fost finanţată din fonduri europene de preaderare, totuşi instanţa de fond omite să observe aspectele învederate.

11. În Contractul de finanţare nr. x/02.05.2012, inclusiv anexele acestuia, contractul de lucrări "închiderea depozitelor neconforme de deşeuri din mediul urban din judeţul Alba" a fost prevăzut iniţial ca fiind de tip execuţie (FIDIC Roşu).

12. Ulterior semnării contractului de finanţare, a fost publicat Ordinul ministrului mediului şi pădurilor şi al preşedintelui A.N.R.M.A.P nr. 2266/06.06.2012 privind aprobarea modelelor de documentaţii standardizate aferente procedurilor de atribuire a contractelor de achiziţie de lucrări publice. Conform Ordinului nr. 3240/2012 de completare al Ordinului ministrului mediului şi pădurilor şi al preşedintelui ANRMAP nr. 2266/2012 privind aprobarea modelelor de documentaţii standardizate aferente procedurilor de atribuire a contractelor de achiziţie de lucrări publice, autorităţile contractante pot decide alegerea tipului de documentaţie folosit: de tip execuţie, de tip proiectare şi execuţie, după caz.

13. Prin adresa Consiliului Judeţean Alba nr. x/07.11.2012, înregistrată la AM POS Mediu cu numărul x/07.11.2012, beneficiarul a solicitat revizuirea documentaţiilor de atribuire, motivând faptul că acestea necesitau completări şi că au apărut modificări legislative în această perioadă, respectiv Ordinul ministrului mediului şi pădurilor si al preşedintelui A.N.R.M.A.P nr. 2266/06.06.2012.

14. În data de 27.11.2012, a avut loc o întâlnire la sediul AM POS Mediu în care s-au discutat aspectele sesizate de beneficiar, s-a agreat revizuirea documentaţiilor de atribuire, dar din minuta întâlnirii invocată de beneficiar în contestaţie reiese că nu au fost purtate discuţii privind eligibilitatea acestor cheltuieli.

15. În ceea ce priveşte Actul adiţional nr. x/07.06.2013 la Contractul de finanţare, prin care a fost actualizat "Graficul de achiziţii şi implementare a proiectului"- Anexa 2 şi implicit poziţia 11 cu modificarea tipului de contract pentru "închiderea depozitelor neconforme de deşeuri din mediul urban din judeţul Alba" din execuţie în proiectare şi execuţie, precizează că în conformitate cu art. 2 din Ordinul 3240/2012 de completare al Ordinului ministrului mediului şi pădurilor şi al preşedintelui ANRMAP nr. 2266/2012 privind aprobarea modelelor de documentaţii standardizate aferente procedurilor de atribuire a contractelor de achiziţie de lucrări publice, autorităţile contractante puteau decide alegerea tipului de documentaţie folosit.

16. Prin urmare, având în vedere acest aspect, Consiliul Judeţean Alba a ales ca documentaţia de atribuire aferentă acestui contract de lucrări să fie de tip proiectare şi execuţie, respectiv la revizuirea documentaţiei de atribuire nu a ţinut cont de posibilitatea revizuirii proiectului tehnic realizat în cadrul proiectului ISPA, deşi anterior prin adresele nr. x/15.02.2012 şi y/06.03.2012 solicitase documentaţiile aferente proiectelor tehnice şi acordul de a le utiliza, documente ce au fost transmise de AM POS Mediu.

17. Totodată, prin AA2/29.04.2015 la Contractul de finanţare a fost modificată Anexa 1.2 Graficul de achiziţii şi implementare a proiectului, defalcându-se contractul de lucrări "închiderea depozitelor neconforme de deşeuri din mediul urban din judeţul Alba" în 7 Loturi. Această modificare s-a realizat ca urmare a solicitării beneficiarului, acesta motivând că împărţirea este necesară pentru reducerea timpului de implementare a contractului de la 21 de luni la 12 luni.

18. Astfel, includerea de către beneficiar în categoria cheltuieli eligibile pentru realizarea proiectelor tehnice aferente contractelor de lucrări de închiderea depozitelor neconforme de deşeuri din mediul urban din judeţul Alba, în devizul general al proiectului precum şi în Anexa 4 "Valoarea eligibilă a proiectului conform POS Mediu împărţită pe categorii de cheltuieli eligibile", nu poate schimba faptul că în cadrul contractului de asistenţă tehnică ISPA nr. 2005/RO/16/P/PA/001-05 "Asistenţă tehnică pentru pregătirea proiectelor în sectorul de deşeuri" au fost realizate documentaţiile de atribuire (inclusiv realizarea Proiectului Tehnic) pentru care au fost plătite sume considerabile (93,3%), precum şi faptul că CJ Alba, deşi a fost informat despre aceste aspecte, la revizuirea documentaţiilor de atribuire nu a ţinut cont de posibilitatea de a revizui proiectul tehnic realizat în cadrul contractului ISPA, având în vedere că legislaţia îi permitea alegerea tipului de contract de execuţie sau de proiectare şi execuţie.

19. Prin urmare, ţinând cont de faptul că elaborarea proiectului tehnic a fost deja finanţată din fonduri europene de preaderare, plata unor noi cheltuieli de elaborare pentru aceleaşi documente nu poate fi rambursată din fonduri europene, respectiv din POS Mediu, deoarece face obiectul unei duble finanţări.

20. Prin cererea de chemare în judecată, reclamanţii nu contestă explicit actele administrative din perspectiva neexistenţei unei duble finanţări în cadrul proiectului de finanţare, ci susţin, în esenţă, că sumele solicitate ar fi exigibile pentru că astfel ar fi fost prevăzute în contractul de finanţare modificat şi, prin urmare, plata acestora ar fi consecinţa obligaţiei ce ar decurge din executarea contractului de finanţare.

21. Ţinând cont de obiectul acestor contracte de finanţare, cadrul legal care stabileşte regimul juridic al contractelor, precum şi condiţiile necesare pentru acordarea fondurilor, rezultă că stabilirea exigibilităţii sumelor solicitate în baza contractelor de finanţare se stabileşte de către autoritatea competentă potrivit prevederilor legale în materie. Aşadar, chiar dacă ar admite, ipotetic vorbind, ca fiind adevărate susţinerile reclamanţilor cu privire la situaţia de fapt, calificarea cheltuielilor solicitate la plată ca fiind exigibile sau neexigibile se face exclusiv în raport cu dispoziţiile legale în materie şi nu ţine de eventuala voinţă a părţilor contractante exprimată în scris.

22. De asemenea, fiind în discuţie un raport contractual finanţat din fonduri europene, trebuie avute în vedere dispoziţiile art. 148 alin. (2) din Constituţia României, dar şi dispoziţiile art. 2 pct. 7 din Regulamentul (CE) nr. 1083/2006 de stabilire a anumitor dispoziţii generale privind Fondul European de Dezvoltare Regională, Fondul Social European şi Fondul de coeziune şi de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1260/2009, care definesc noţiunea de neregularitate, fiind evident că stabilirea unor cheltuieli ca fiind eligibile sau neeligibile se face exclusiv în raport de normele legale incidente în materie.

IV Apărările intimatei

23. Intimatul reclamant Consiliul Judeţean Alba a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

24. Cu privire la motivul de casare prevăzut de art. 488 pct. 5) din C. proc. civ., a arătat că, în mod evident, instanţa de fond a motivat şi fundamentat măsurile adoptate, sens în care criticile recurentei cu privire la încălcarea cerinţelor prevăzute de art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ. necesită a fi respinse ca neîntemeiate.

25. Cu privire la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., a arătat că instanţa de fond în mod corect a admis acţiunea în contencios administrativ astfel cum a fost formulată, reţinând nelegalitatea declarării neeligibilităţii sumelor de bani ce reprezintă contravaloarea proiectului tehnic.

26. A arătat că prin susţinerea existenţei dublei finanţări, ulterior însuşirii prin semnătură a celor două acte adiţionale la Contractul de finanţare nr. x/02.05.2012, recurentul îşi invocă propria culpă; recurentul recunoaşte că a fost necesară refacerea documentaţiei de atribuire aferentă Contractului de lucrări nr. x/18.11.2014 şi recunoaşte că a acceptat noile documentaţii de "tip proiectare şi execuţie", prin însăşi semnarea actelor adiţionale la contractul de finanţare, nu pot fi reţinute ca întemeiate susţinerile recurentului cu privire la neeligibilitatea sumelor în speţă prin prisma faptului că "elaborarea Proiectului Tehnic a fost deja finanţată din fonduri europene de pre-aderare (…) plata unor noi cheltuieli de elaborare pentru aceleaşi documente, nu poate fi rambursată din fonduri europene, respectiv din POS Mediu", sens în care nici cheltuielile promovate de autoritatea de management cu finanţarea proiectelor anterioare nu se justifică a fi suportate din bugetul Judeţului Alba. Recurentul, deşi susţine în motivarea recursului noţiunea de neregularitate, astfel cum este definită de Regulamentul (CE) nr. 1083/2006, îşi subliniază propria încălcare.

27. În raport de cele de mai sus, în mod evident nu se poate aprecia faptul că prin hotărârea a cărei recurare se solicită au fost încălcate sau aplicate greşit normele de drept material, sens în care nici dispoziţiile art. 488 pct. 8) din C. proc. civ. nu pot fi reţinute ca incidente în speţă.

VI Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

28. Examinând sentinţa recurată prin prisma motivelor de casare invocate prin cererea de recurs, prevăzute de dispoziţiile art. 488 pct. 5) şi 8) C. proc. civ., Înalta Curte constată următoarele:

29. Între Consiliul Judeţean Alba şi Ministerul Mediului şi Pădurilor, prin Direcţia Generală AM POS Mediu, în calitate de autoritate de management pentru Programul Operaţional Sectorial de Mediu, a fost încheiat la data de 2.05.2012 Contractul de finanţare nr. x, având ca obiect reglementarea termenilor şi condiţiilor de acordare a finanţării nerambursabile pentru implementarea proiectului "Sistem de management integrat al deşeurilor în judeţul Alba", cu codul CCI Nr. x, conform Deciziei de aprobare nr. C(2012)1286 din data de 05.03.2012 a Comisiei Europene, cu numărul de înregistrare SMIS - CSNR 30282, şi a Ordinului ministrului mediului şi pădurilor nr. 1096/22.03.2012.

30. Conform prevederilor art. 8 din contract, "Obligaţiile părţilor", lit. A) "Obligaţiile Beneficiarului", alin. (1), Consiliului Judeţean Alba îi revenea obligaţia să asigure implementarea proiectului în conformitate cu prevederile cererii de finanţare, contractului de finanţare şi cu respectarea legislaţiei naţionale şi comunitare aplicabile. Documentaţiile necesare accesării finanţării pentru Proiectul "Sistem de management integrat al deşeurilor în judeţul Alba", constând în cererea de finanţare şi anexele acesteia, constituie anexe ale contractului de finanţare, documentaţiile de atribuire aferente contractelor/componentelor proiectului cuprinse în cadrul Anexei 1.2 - "Grafic de achiziţii şi implementare a proiectului", parte integrantă a Contractului de finanţare nr. x/02.05.2012, au fost elaborate în cadrul contractului ISPA 2005/RO/16/P/PA/001-05 "Asistenţă tehnică pentru pregătirea proiectelor în sectorul deşeuri", încheiat între Ministerul Mediului şi Pădurilor, prin AM POS MEDIU, şi Consorţiul A..

31. La data de 07.06.2013, a fost încheiat Actul adiţional nr. x la Contractul de finanţare nr. x/02.05.2012, prin care s-a modificat tipul contractului "închiderea depozitelor neconforme de deşeuri din mediul urban din judeţul Alba", menţionat la poziţia 11 din Anexa 1.2 - Grafic de achiziţii şi implementare a proiectului, din "Construcţii" în "Lucrări (proiectare şi execuţie), precum şi valoarea cheltuielilor eligibile prevăzute în Anexa 1.5 la Contract, potrivit devizului general actualizat şi aprobat prin Hotărârea Consiliului Judeţean Alba nr. 59/27.03.2013.

32. Ulterior, prin Actul adiţional nr. x la Contractul de finanţare nr. x/02.05.2012, s-a modificat Anexa 1.2 - Grafic de achiziţii şi implementare a proiectului, prin scindarea, în şapte loturi, a contractului pentru "închiderea depozitelor neconforme de deşeuri din mediul urban din judeţul Alba".

33. În baza Graficului de achiziţii şi implementare a proiectului, Consiliul Judeţean Alba a organizat o licitaţie în urma căreia, în calitate de beneficiar, a încheiat contracte de lucrări de tip "proiectare şi execuţie" pentru fiecare lot; printre acestea, Contractul de lucrări nr. x/18.11.2014, încheiat cu Asocierea S.C. Hidroconstructia S.A., S.C. B. S.R.L., S.C. C. S.R.L. Lider S.C. Hidroconstructia S.A., în calitate de antreprenor, având ca obiect "Proiectare şi execuţie lucrări pentru închiderea depozitelor neconforme de deşeuri din mediul urban din judeţul Alba - Lot x Cugir".

34. Ca urmare a solicitărilor de rambursare a cheltuielilor de proiectare cuprinse în facturile emise în cadrul acestui contract, AM POS MEDIU nu a autorizat la plată aceste cheltuieli, notificând Consiliului Judeţean Alba această situaţie; prin adresa nr. x/24.11.2015, înregistrată la Consiliul Judeţean Alba sub nr. x/08.12.2016, a transmis Raportul de neconformitate - versiune preliminară pentru Contract de lucrări nr. x/18.11.2014 - Lot x Cugir; Consiliul Judeţean Alba a transmis puncte de vedere prin care a arătat că a respectat prevederile Contractului de finanţare nr. x/02.05.2012, astfel cum a fost modificat prin Actul adiţional nr. x (Anexa 2, punctul 11 şi Anexa 4), cheltuielile aferente activităţii de proiectare fiind eligibile.

35. Prin adresa nr. x/19.01.2016, înregistrată la Consiliul Judeţean Alba sub nr. x/20.01.2016, AM POS Mediu a comunicat Raportul de neconformitate - versiune finală aferent Contractului de lucrări nr. x/18.11.2014 - Lot x Cugir. S-a reţinut faptul că nu pot fi considerate eligibile şi nu se vor deconta din fonduri europene cheltuielile aferente realizării proiectului tehnic prevăzute în Contractul de lucrări nr. x/18.11.2014 - Lot x Cugir, întrucât această activitate a fost realizată în cadrul contractului ISPA 2005/RO/16/P/PA/001-05 "Asistenţă tehnică pentru pregătirea proiectelor în sectorul deşeuri", de consultantul Consorţiul A., fiind întocmită o documentaţie de atribuire de tip execuţie (tip FIDIC Roşu), care conţine proiectul de detaliu, elaborat în conformitate cu legislaţia la acel moment; s-a arătat că, potrivit documentaţiei de atribuire şi ofertei prestatorului, contractul de lucrări este de tip proiectare şi execuţie (tip FIDIC Galben), şi, ţinând cont de faptul că elaborarea proiectului tehnic a fost deja finanţată din fonduri europene de preaderare, plata unor noi cheltuieli de elaborare pentru aceleaşi documente nu poate fi rambursată din fonduri europene, respectiv din POS Mediu, deoarece ar face obiectul unei duble finanţări; cu privire la verificarea proiectelor de către verificatori atestaţi, s-a reţinut că nu a fost inclusă în contractul de Asistenţă Tehnică ISPA 2005/RO/16/P/PA/001-05, cheltuielile aferente verificării proiectelor fiind considerate eligibile, astfel că s-a dedus exclusiv suma cu cheltuielile pentru realizarea proiectului tehnic.

36. Contestaţia formulată de reclamanţi împotriva raportului de neconformitate a fost respinsă prin Decizia nr. 12922/16.03.2016.

37. Prin sentinţa recurată a fost admisă acţiunea în anulare formulată de reclamanţi şi au fost anulate Raportul de neconformitate emis de pârâtul Ministerul Fondurilor Europene - Direcţia Generală Programe Infrastructura Mare, Autoritatea de Management POS Mediu pentru Contractul de lucrări nr. x/18.11.2014 - "Închiderea depozitelor neconforme de deşeuri din mediul urban din judeţul Alba Lot x - Cugir", transmis cu adresa nr. x/19.01.2016, Decizia de soluţionare a contestaţiei nr. 12922/16.03.2016 emisă de pârât, fiind obligat pârâtul la plata sumei de 51.698,09 RON şi TVA în valoare de 12.407,55 RON, aferentă cheltuielilor pentru proiectul tehnic prevăzut în Contractul de lucrări nr. x/18.11.2014.

38. În ceea ce priveşte motivul de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 pct. 5) C. proc. civ., "când, prin hotărârea dată, instanţa a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii", acesta vizează neregularităţi de ordin procedural sancţionate cu nulitatea de art. 174 C. proc. civ., care defineşte nulitatea ca fiind sancţiunea care lipseşte total sau parţial de efecte actul de procedură efectuat cu nerespectarea cerinţelor legale, de fond sau de formă, fiind absolută, atunci când cerinţa nerespectată este instituită printr-o normă care ocroteşte un interes public, şi relativă, în cazul în care cerinţa nerespectată este instituită printr-o normă care ocroteşte un interes privat.

39. Pârâtul nu a invocat o neregularitate procedurală în sensul acestor dispoziţii. A invocat incidenţa acestui motiv de casare raportat la faptul că sunt încălcate exigenţele dispoziţiilor art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., în sensul că instanţa avea obligaţia de a prezenta o expunere proprie a situaţiei de fapt bazată pe probele administrate în cauză, obligaţie esenţială a cărei încălcare este sancţionată cu nulitatea hotărârii, întrucât raţionamentul instanţei în fundamentarea soluţiei porneşte exclusiv de la situaţia de fapt şi de drept prezentată de reclamanţi.

40. Aceste motive de nelegalitate se circumscriu motivului de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 pct. 6) C. proc. civ., "hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei".

41. Examinând considerentele sentinţei, raportat la dispoziţiile art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., potrivit cărora hotărârea va cuprinde "motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât şi cele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor", Înalta Curte constată că hotărârea recurată este motivată.

42. Instanţa a reţinut situaţia de fapt şi a expus concret argumentele de fapt şi de drept pentru care a apreciat temeinicia cererii de chemare în judecată, hotărârea nu cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei.

43. Nu se poate reţine că raţionamentul instanţei în fundamentarea soluţiei porneşte exclusiv de la situaţia de fapt şi de drept prezentată de reclamanţi. Instanţa de fond a prezentat situaţia de fapt pe care a constatat-o în cauză din probele administrate şi a expus raţionamentul juridic care a determinat aprecierea şi convingerea sa pentru soluţia pronunţată, nefiind obligată să răspundă în mod expres fiecărui argument şi fiecărei susţineri invocate de părţi, reclamant sau pârât, acestea putând fi grupate şi analizate raportat la motivul de nelegalitate a actului administrativ căruia i se circumscriu.

44. Motivul de casare prevăzut de art. 488 pct. 8) C. proc. civ., "hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material", este, însă, fondat. Instanţa de fond a aplicat în mod greşit dispoziţiile legale incidente.

45. Potrivit dispoziţiilor art. 6 din O.U.G. nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea şi sancţionarea neregulilor apărute în obţinerea şi utilizarea fondurilor europene şi/sau a fondurilor publice naţionale aferente acestora, "(1) Autorităţile cu competenţe în gestionarea fondurilor europene au obligaţia de a exclude integral sau parţial de la rambursarea/plata cheltuielilor efectuate şi declarate de beneficiari acele cheltuieli care nu respectă condiţiile de legalitate, regularitate ori conformitate stabilite prin prevederile legislaţiei naţionale şi comunitare în vigoare, în situaţia în care - în procesul de verificare a solicitărilor de plată - acestea determină existenţa unor astfel de cheltuieli".

46. În mod corect pârâtul a constatat, faţă de împrejurarea că în faza de pregătire a proiectului SMID Alba a fost pregătită, în cadrul contractului ISPA 2005/RO/16/P/PA/001-05 "Asistenţă tehnică pentru pregătirea proiectelor în sectorul deşeuri", de consultantul Consorţiul A., o documentaţie de atribuire de tip execuţie (tip FIDIC Roşu), care conţinea proiectul de detaliu, elaborarea proiectului tehnic fiind deja finanţată, aşadar, din fonduri europene de preaderare, că plata unor noi cheltuieli de elaborare pentru aceleaşi documente nu poate fi rambursată din fonduri europene, respectiv din PO5 Mediu, deoarece ar face obiectul unei duble finanţări.

47. Potrivit chiar Contractului de finanţare nr. x/02.05.2012, art. 6 alin. (1) şi alin. (2), referitor la "Eligibilitatea cheltuielilor", "(1) Cheltuielile sunt considerate eligibile dacă sunt în conformitate cu prevederile Hotărârii Guvernului nr. 759/2007 privind regulile de eligibilitate a cheltuielilor efectuate în cadrul operaţiunilor finanţate prin programele operaţionale cu modificările şi completările ulterioare şi ale Ordinului comun al ministrului mediului şi dezvoltării durabile şi al ministrului economiei şi finanţelor nr. 1415/3399 din 2008 privind aprobarea listei cheltuielilor eligibile pentru proiectele finanţate în cadrul Programului Operaţional Sectorial "Mediu" 2007-2013, cu modificările şi completările ulterioare, în vigoare la data depunerii Cererii de finanţare. (2) Cheltuielile prevăzute la alin. (1) al prezentului articol vor fi declarate eligibile şi vor putea fi solicitate la rambursare dacă sunt cuprinse în Cererea de Finanţare anexată la prezentul Contract şi sunt efectuate în conformitate cu termenii şi condiţiile prezentului Contract şi cu legislaţia naţională şi comunitară.".

48. De asemenea, art. 7 alin. (13), privind "Prefinanţarea şi rambursarea cheltuielilor", prevede că autorizarea cheltuielilor eligibile solicitate în cererile de rambursare se face în urma verificărilor eligibile autorizate de OI/AM a cererii de rambursare şi a documentelor suport prezentate de Beneficiar în dosarul cererii de rambursare, conform prevederilor din Anexa IV la contract, iar conform Anexei IV - Măsuri privind prefinanţarea, rambursarea cheltuielilor eligibile, contabilitatea şi organizarea beneficiarului, Secţiunea II - Măsuri privind rambursarea cheltuielilor, alin. (5), "Măsuri privind rambursarea cheltuielilor", "Beneficiarul se obligă să nu solicite la rambursare cheltuieli care au fost/sunt aferente altor proiecte finanţate din alte surse de finanţare naţionale sau comunitare, evitând astfel apariţia dublei finanţări", sub sancţiunea prevăzută la art. 13 din contractul de finanţare şi a rezilierii de către autoritatea de management a contractului.

49. Dispoziţiile art. 2 alin. (1) din H.G. nr. 759/2007 privind regulile de eligibilitate a cheltuielilor efectuate în cadrul operaţiunilor finanţate prin programele operaţionale prevăd că, pentru a fi eligibilă, o cheltuială trebuie să îndeplinească cumulativ următoarele condiţii cu caracter general: să fie efectiv plătită de către beneficiar, între 1 ianuarie 2007 şi 31 decembrie 2015, dacă autoritatea de management nu decide altfel prin contractul de finanţare; să fie însoţită de facturi, în conformitate cu prevederile legislaţiei naţionale, sau de alte documente contabile cu valoare probatorie, echivalentă facturilor, pe baza cărora cheltuielile să poată fi auditate şi identificate; să fie în conformitate cu prevederile contractului de finanţare încheiat de către autoritatea de management sau organismul intermediar, pentru şi în numele acesteia pentru aprobarea operaţiunii, cu respectarea art. 54 (5) şi art. 60 din Regulamentul Consiliului nr. 1.083/2006; să fie conformă cu prevederile legislaţiei naţionale si comunitare.

50. Instanţa de fond nu a avut în vedere că, potrivit Regulamentului (CE) nr. 1083/2006 al Consiliului de stabilire a anumitor dispoziţii generale privind Fondul European de Dezvoltare Regională, Fondul Social European şi Fondul de coeziune, art. 60 - Funcţiile autorităţii de gestionare, autoritatea de gestionare este însărcinată cu gestionarea şi aplicarea programului operaţional în conformitate cu principiul bunei gestiuni financiare, fiind obligată în special să se asigure că operaţiunile sunt selecţionate în vederea finanţării în conformitate cu criterii aplicabile programului operaţional şi că sunt conforme, pe toată durata execuţiei lor, cu normele comunitare şi naţionale aplicabile, să verifice furnizarea de produse şi de servicii cofinanţate şi să controleze dacă toate cheltuielile declarate de beneficiari pentru operaţiuni au fost suportate efectiv şi că sunt în conformitate cu normele comunitare şi naţionale.

51. De asemenea, potrivit Regulamentului (CE) nr. 1828/2006 al Comisiei din 8 decembrie 2006 de stabilire a normelor de punere în aplicare a Regulamentului (CE) nr. 1083/2006 al Consiliului de stabilire a anumitor dispoziţii generale privind Fondul European de Dezvoltare Regională, Fondul Social European şi Fondul de coeziune şi a Regulamentului (CE) nr. 1080/2006 al Parlamentului European şi al Consiliului privind Fondul European de Dezvoltare Regională, art. 13 - Autoritatea de management, alin. (2), verificările pe care autoritatea de gestionare trebuie să le efectueze în conformitate cu articolul 60 litera (b) din Regulamentul (CE) nr. 1083/2006 vizează aspectele administrative, financiare, tehnice şi fizice ale operaţiunilor, stabilind veridicitatea cheltuielilor declarate, furnizarea produselor sau serviciilor în cauză în conformitate cu decizia de aprobare, exactitatea cererilor de rambursare prezentate de către beneficiar şi "conformitatea operaţiunilor şi a cheltuielilor cu normele comunitare şi naţionale. Acestea cuprind proceduri destinate evitării dublei finanţări a cheltuielilor prin alte programe comunitare sau naţionale şi pentru alte perioade de programare.".

52. Potrivit Ghidului Solicitantului pentru Axa prioritară 2 - POS Mediu, Domeniul major de intervenţie 1 "Dezvoltarea sistemelor de management integrat al deşeurilor şi reabilitarea siturilor istorice contaminate", secţiunea E - Mecanismul de rambursare a cheltuielilor eligibile, rambursarea cheltuielilor eligibile se efectuează doar dacă beneficiarul respectă prevederile legislaţiei naţionale şi comunitare, una din condiţile necesare pentru rambursarea cheltuielilor fiind "să nu fi beneficiat de finanţare anterioară din fonduri publice".

53. Reclamantul, în calitate de beneficiar, s-a obligat prin contractul de finanţare să nu solicite la rambursare cheltuieli care au fost/sunt aferente altor proiecte finanţate din alte surse de finanţare naţionale sau comunitare, pentru a evita situaţia unei dublei finanţări.

54. Asemenea cheltuieli sunt cele care au fost solicitate ca fiind efectuate pentru realizarea proiectului tehnic, întrucât elaborarea proiectului a fost deja finanţată din fonduri europene de prederare, fiind întocmită, în cadrul contractului ISPA 2005/RO/16/P/PA/001-05 "Asistenţă tehnică pentru pregătirea proiectelor în sectorul deşeuri", de consultantul Consorţiul A., o documentaţie de atribuire de tip execuţie (tip FIDIC Roşu), care conţine proiectul de detaliu şi a fost pusă la dispoziţia Consiliului Judeţean Alba în scopul implementării proiectului.

55. În situaţia în care aceste cheltuieli ar fi rambursate, ar constitui o dublă finanţare, contrar prevederilor legale naţionale şi comunitare menţionate, care prevăd imperativ imposibilitatea rambursării cheltuielilor care ar conduce la o dublă finanţare.

56. În mod greşit instanţa de fond a reţinut că nu poate fi reţinută dubla finanţare deoarece, pe de o parte, noua documentaţie este de proiectare şi execuţie şi nu tip execuţie, cum este cea finanţată prin ISPA, care s-a raportat la legislaţia în vigoare la momentul elaborării acesteia, tocmai modificarea legislaţiei generând şi modificarea documentaţiei de atribuire, respectiv Ordinul MMP nr. 2262/06.06.2012, fiind necesar un nou contract de asistenţă tehnică prin care au fost revizuite documentaţiile iniţiale, iar pe de altă parte părţile cauzei au modificat contractul iniţial tip execuţie în contract tip proiectare şi execuţie, aspect care, a susţinut instanţa de fond, exclude dubla finanţare, modificarea contractului iniţial fiind acceptată de către autoritatea pârâtă de vreme ce, după comunicarea modificării graficului de achiziţii şi implementare a proiectului, aceasta a încheiat actul adiţional nr. 1.

57. În Contractul de finanţare nr. x/02.05.2012, contractul de lucrări "închiderea depozitelor neconforme de deşeuri din mediul urban din judeţul Alba" a fost prevăzut iniţial ca fiind de tip execuţie (FIDIC Roşu), contract care este utilizat pentru lucrări în care proiectarea este asigurată de către beneficiar, în cazul contractelor de execuţie şi proiectare, FIDIC Galben, proiectarea fiind asigurată de către antreprenor.

58. Prin adresele nr. x/15.02.2012 şi nr. y/06.03.2012, Consiliul Judeţean Alba a solicitat AM POS Mediu documentaţiile aferente proiectelor tehnice pentru obiectivele de investiţii cuprinse în proiectul "Sistem de management integrat al deşeurilor în judeţul Alba", precum şi acordul de utilizare a acestora, iar AM POS Mediu a răspuns prin adresa nr. x/08.03.2012 că acestea au fost deja transmise Consiliului Judeţean Alba în format electronic.

59. Ulterior semnării contractului de finanţare, a fost publicat Ordinul ministrului mediului şi pădurilor şi al preşedintelui ANRMAP nr. 2266/06.06.2012 privind aprobarea modelelor de documentaţii standardizate aferente procedurilor de atribuire a contractelor de achiziţie de lucrări publice, însă, ca urmare a modificării prin Ordinul nr. 3240/2012 de completare al Ordinului ministrului mediului şi pădurilor şi al preşedintelui ANRMAP nr. 2266/2012, potrivit art. 21., "Modelele prezentate ca documentaţii standardizate pot fi utilizate şi adaptate diverselor tipuri de lucrări, în funcţie de necesităţile autorităţilor contractate. Autorităţile contractante pot decide alegerea tipului de documentaţie folosit: de tip execuţie, de tip proiectare şi execuţie, după caz.".

60. Reclamantul a solicitat revizuirea documentaţiilor de atribuire cu motivarea că acestea necesitau completări şi că au apărut modificări legislative în această perioadă, respectiv Ordinul ministrului mediului şi pădurilor şi al preşedintelui ANRMAP nr. 2266/06.06.2012, au avut loc întâlniri la sediul AM POS Mediu în care s-au discutat aspectele sesizate de beneficiar şi s-a agreat revizuirea documentaţiilor de atribuire, fiind încheiat Actul adiţional nr. x/07.06.2013 la Contractul de finanţare, prin care a fost actualizat "Graficul de achiziţii şi implementare a proiectului" - Anexa 1.2, cu modificarea tipului de contract pentru "închiderea depozitelor neconforme de deşeuri din mediul urban din judeţul Alba", menţionat la poziţia 11, din "Construcţii" în "Lucrări (proiectare si execuţie)", şi Actul adiţional nr. x/29.04.2015 la Contractul de finanţare, prin care a fost modificată Anexa 1.2 "Graficul de achiziţii şi implementare a proiectului", defalcându-se contractul de lucrări "închiderea depozitelor neconforme de deşeuri din mediul urban din judeţul Alba" în 7 Loturi.

61. Ulterior, Consiliul Judeţean Alba a organizat o licitaţie în urma căreia, în calitate de beneficiar, a încheiat contracte de lucrări de tip "proiectare şi execuţie" pentru fiecare lot, printre care şi cel din prezenta cauză.

62. Este de observat, astfel cum în mod corect a invocat recurentul pârăt, că, potrivit art. 21. din Ordinul ministrului mediului şi pădurilor şi al preşedintelui ANRMAP nr. 2266/06.06.2012, modificat prin Ordinul nr. 3240/2012, anterior menţionate, autorităţile contractante aveau posibilitatea de a decide alegerea tipului de documentaţie folosit, de tip execuţie, de tip proiectare şi execuţie, după caz, fiind lăsată la aprecierea autorităţii contractante alegerea tipului de documentaţie, de tip execuţie sau de tip proiectare şi execuţie.

63. Reclamantul fost cel care a decis alegerea documentaţiei de atribuire aferentă de tip proiectare şi execuţie, deşi anterior, prin adresele nr. x/15.02.2012 şi y/06.03.2012, solicitase documentaţiile aferente proiectelor tehnice, întocmite în cadrul contractului ISPA 2005/RO/16/P/PA/001-05 "Asistenţă tehnică pentru pregătirea proiectelor în sectorul deşeuri" de consultantul Consorţiul A..

64. Această alegere a condus la includerea de către reclamant, în calitate de beneficiar, în cheltuielile a căror rambursare a solicitat-o ca fiind cheltuieli eligibile, a celor pentru realizarea proiectului tehnic, deşi, în cadrul contractului de asistenţă tehnică ISPA nr. 2005/RO/16/P/PA/001-05 "Asistenţă tehnică pentru pregătirea proiectelor în sectorul de deşeuri", au fost realizate şi finanţate documentaţiile de atribuire de tip execuţie (tip FIDIC Roşu), inclusiv realizarea proiectului tehnic.

65. Contrar celor susţinute de intimatul reclamant şi instanţa de fond, nu se poate aprecia că prin semnarea actului adiţional nr. x la contractul de finanţare, prin care a fost modificat tipul de contract pentru "închiderea depozitelor neconforme de deşeuri din mediul urban din judeţul Alba", menţionat la poziţia 11 din Anexa 1.2 - Grafic de achiziţii şi implementare a Proiectului "Sistem de management integrat al deşeurilor în judeţul Alba", din "Construcţii" în "Lucrări (proiectare si execuţie)", s-a conferit şi eligibilitate cheltuielilor de proiectare în cauză.

66. Regulile de eligibilitate a cheltuielilor sunt stabilite de normele legale incidente, naţionale şi comunitare, şi nu de părţile contractante. Regulamentele sunt obligatorii şi se aplică direct şi imediat, potrivit dispoziţiilor art. 288 paragraf (2) din Tratatul de funcţionare a Uniunii Europene, care prevăd că "Regulamentul are aplicabilitate generală. Acesta este obligatoriu în toate elementele sale şi se aplică direct în fiecare stat membru".

67. Or, dubla finanţare nu este permisă de legislaţia comunitară şi cea naţională. Astfel cum s-a reţinut anterior, potrivit Regulamentului (CE) nr. 1828/2006 al Comisiei din 8 decembrie 2006 de stabilire a normelor de punere în aplicare a Regulamentului (CE) nr. 1083/2006 al Consiliului de stabilire a anumitor dispoziţii generale privind Fondul European de Dezvoltare Regională, Fondul Social European şi Fondul de coeziune şi a Regulamentului (CE) nr. 1080/2006 al Parlamentului European şi al Consiliului privind Fondul European de Dezvoltare Regională, art. 13, autoritatea de management este obligată să verifice conformitatea operaţiunilor şi a cheltuielilor cu normele comunitare şi naţionale, inclusiv pentru evitarea dublei finanţări a cheltuielilor prin alte programe comunitare sau naţionale şi pentru alte perioade de programare.

68. De asemenea, Ghidul Solicitantului pentru Axa prioritară 2 - POS Mediu, Domeniul major de intervenţie 1 "Dezvoltarea sistemelor de management integrat al deşeurilor şi reabilitarea siturilor istorice contaminate", secţiunea E - Mecanismul de rambursare a cheltuielilor eligibile precizează că rambursarea cheltuielilor eligibile se efectuează doar dacă beneficiarul respectă prevederile legislaţiei naţionale şi comunitare, una din condiţile necesare pentru rambursarea cheltuielilor fiind să nu fi beneficiat de finanţare anterioară din fonduri publice.

69. Pentru aceste motive, în mod corect a constatat recurentul pârât, faţă de împrejurarea că elaborarea proiectului tehnic a fost finanţată din fonduri europene de preaderare, având în vedere faptul că stabilirea cheltuielilor solicitate la plată ca fiind eligibile sau neeligibile se face exclusiv în raport de dispoziţiile incidente în materie şi nu de eventuala voinţă a părţilor contractante, că plata unor noi cheltuieli de elaborare pentru aceleaşi documente nu poate fi rambursată din fonduri europene, respectiv din POS Mediu, deoarece ar face obiectul unei duble finanţări, contrar dispoziţiilor din legislaţia comunitară şi naţională, care prevăd imperativ, pentru rambursarea cheltuielilor eligibile, ca acestea să nu fie aferente unei activităţi care a beneficiat de finanţare anterioară din fonduri publice, prin alte programe comunitare sau naţionale.

70. Pentru aceste motive, Înalta Curte constată că sentinţa recurată, prin care a fost admisă acţiunea formulată de reclamanţi, este pronunţată cu aplicarea greşită a normelor de drept material, fiind neîntemeiate motivele de nelegalitate a Raportului de neconformitate emis de Autoritatea de Management POS Mediu pentru Contractul de lucrări nr. x/18.11.2014 şi a Deciziei nr. 12922/16.03.2016 de soluţionare a contestaţiei administrative. Instanţa de fond a constatat nelegalitatea actelor administrative contestate, prin care s-au exclus de la rambursare cheltuielile neeligibile solicitate, cu aplicarea greşită a dispoziţiile de drept comunitar şi naţional care nu permit dubla finanţare a cheltuielilor.

VI Soluţia instanţei de recurs

71. Pentru aceste considerente, fiind incident motivul de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 pct. 8) C. proc. civ., în conformitate cu dispoziţiile art. 20 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ şi art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa sentinţa atacată şi în rejudecare va respinge acţiunea ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul formulat de pârâtul Ministerul Finanţelor Publice în numele şi pentru Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene împotriva sentinţei civile nr. 128/2017 din 14 iunie 2017 a Curţii de Apel Alba Iulia, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa atacată şi în rejudecare respinge acţiunea ca neîntemeiată. Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 5 decembrie 2019.