EU Fund Reimbursement of Technical Design Costs Barred by Prohibition on Double Financing Despite Contractual Type Change

Şedinţa publică din data de 5 decembrie 2019

Asupra recursului de faţă, din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I Cererea de chemare în judecată

1. Prin acţiunea în contencios administrativ înregistrată la Curtea de Apel Alba Iulia la nr. x/2016, reclamanţii Judeţul Alba şi Consiliul Judeţean Alba au solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene: anularea Deciziei nr. 5476 din 22.01.2016 emisă de pârâtul Ministerul Fondurilor Europene - Direcţia Generală Programe Infrastructura Mare, Autoritatea de Management POS Mediu, anularea Raportului de neconformitate emis de pârâtul Ministerul Fondurilor Europene - Direcţia Generală Programe Infrastructura Mare, Autoritatea de Management POS Mediu încheiat la data de 20.11.2015, obligarea pârâtului la plata sumei de 467.938 RON şi TVA, reprezentând cheltuieli efectuate de reclamant cu realizarea proiectului tehnic aferent contractului de lucrări "Construirea a două staţii de transfer de deşeuri în judeţul Alba".

II Hotărârea pronunţată de instanţa de fond

2. Prin sentinţa nr. 165 din 12.07.2017, Curtea de Apel Alba Iulia, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a admis cererea de chemare în judecată, a anulat Decizia nr. 5476 din 22.01.2016 emisă de pârâtul Ministerul Fondurilor Europene - Direcţia Generală Programe Infrastructura Mare, Autoritatea de Management POS Mediu, a anulat Raportul de neconformitate emis de pârâtul Ministerul Fondurilor Europene - Direcţia Generala Programe Infrastructura Mare, Autoritatea de Management POS Mediu încheiat la data de 20.11.2015, a obligat pârâtul la plata sumei de 467.938 Iei şi TVA, reprezentând cheltuieli efectuate de reclamant cu realizarea proiectului tehnic aferent contractului de lucrări "Construirea a două staţii de transfer de deşeuri în judeţul Alba".

III Recursul formulat de pârât

3. Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs Ministerul Finanţelor Publice, în numele şi pentru Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene, cu invocarea motivului de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 pct. 8) C. proc. civ., a solicitat casarea sentinţei şi respingerea cererii de chemare în judecată ca nefondată.

4. În motivarea recursului, a arătat că instanţa de fond în mod eronat a admis cererea de chemare în judecată, instituţia emitentă ţinând cont în fundamentarea legalităţii actelor contestate de prevederile Regulamentului CE nr. 1828/2006, care la art. 13 - Autoritatea de management, punctul 2, menţionează că verificările realizate de AM "vor include procedurile de evitare a finanţării duble a cheltuielilor prin alte scheme ale Comunităţii sau naţionale şi cu alte perioade de programare", de prevederile Ghidului Solicitantului pentru Axa prioritară 2, Domeniul major de intervenţie 1, secţiunea E -Mecanismul de rambursare a cheltuielilor eligibile, unde o condiţie pentru rambursarea cheltuielilor este ca aceasta să nu fie aferentă unei activităţi care a beneficiat de finanţare anterioară din fonduri publice şi de prevederile H.G. nr. 759/2007 privind regulile de eligibilitate a cheltuielilor efectuate în cadrul operaţiunilor finanţate prin programele operaţionale.

5. De asemenea, pentru emiterea actelor administrative contestate s-a ţinut cont de dispoziţiile art. 6 alin. (1) şi alin. (2), art. 7 alin. (13) din Contractul de finanţare nr. x/02.05.2012, Anexa IV la Contractul de finanţare, Secţiunea II, alin. (5) "Măsuri privind rambursarea cheltuielilor" de unde rezultă că beneficiarul se obligă să nu solicite la rambursare cheltuieli care au fost/sunt aferente altor proiecte finanţate din alte surse de finanţare naţionale sau comunitare, evitând astfel apariţia dublei finanţări, sub sancţiunea prevăzută la art. 13 din contractul de finanţare şi a rezilierii de către Autoritatea de Management a contractului propriu-zis", art. 13 alin. (1) din acelaşi Contract de finanţare.

6. Soluţia instanţei de fond este greşită, întrucât instanţa de fond nu s-a raportat cu acurateţe la situaţia de fapt existentă în speţă.

7. Instanţa de fond admite că aceeaşi activitate din cadrul proiectului a beneficiat de fonduri europene de preaderare, însă pretinde că, modificându-se contractul de finanţare din tip execuţie într-unul de tip proiectare şi execuţie cu acordul AM Pos Mediu, în sensul refinanţării din fonduri europene a aceleiaşi activităţi, cheltuielile neeligibile au devenit eligibile, prin urmare nu poate fi considerat că această activitate a fost dublu finanţată din fonduri europene.

8. Deşi prin apărările formulate a explicat motivul pentru care în actele administrative contestate s-a reţinut că sumele solicitate de către reclamanţi nu pot fi acoperite din fonduri europene sau naţionale nerambursabile, arătând că potrivit dispoziţiilor legale incidente în materie acestea sunt cheltuieli neeligibile, fiind efectuate pentru finanţarea unei activităţi ce anterior a mai fost finanţată din fonduri europene de preaderare, instanţa de fond omite să observe aspectele învederate.

9. În Contractul de finanţare nr. x/02.05.2012, inclusiv anexele acestuia, contractul "Construcţie staţii de transfer şi achiziţionarea echipamentelor aferente în cadrul Proiectului SMID Alba" a fost prevăzut iniţial ca fiind de tip execuţie.

10. Ulterior, a fost publicat Ordinul ministrului mediului şi pădurilor şi al preşedintelui A.N.R.M.A.P nr. 2266/06.06.2012 privind aprobarea modelelor de documentaţii standardizate aferente procedurilor de atribuire a contractelor de achiziţie de lucrări publice. Conform Ordinului nr. 3240/2012 de completare al Ordinului ministrului mediului şi pădurilor şi al preşedintelui ANRMAP nr. 2266/2012 privind aprobarea modelelor de documentaţii standardizate aferente procedurilor de atribuire a contractelor de achiziţie de lucrări publice, autorităţile contractante pot decide alegerea tipului de documentaţie folosit: de tip execuţie, de tip proiectare şi execuţie, după caz.

11. Prin adresa Consiliului Judeţean Alba, înregistrată la AM POS Mediu cu numărul x/07.11.2012, beneficiarul a solicitat revizuirea documentaţiilor de atribuire, motivând faptul că acestea necesitau completări şi că au apărut modificări legislative în această perioadă, respectiv Ordinul ministrului mediului şi pădurilor si al preşedintelui A.N.R.M.A.P nr. 2266/06.06.2012.

12. Din minuta întâlnirii din data de 27.11.2012, invocată de beneficiar în acţiune, reiese că în cadrul întâlnirii s-a agreat revizuirea documentaţiilor de atribuire, dar nu sunt prezentate informaţii privind eligibilitatea acestor cheltuieli.

13. În ceea ce priveşte Actul adiţional nr. x/07.06.2013 la Contractul de finanţare, prin care a fost actualizat "Graficul de achiziţii şi implementare a proiectului"- Anexa 2 şi implicit poziţia 12 cu modificarea tipului de contract pentru "Construirea a două staţii de transfer deşeuri în judeţul Alba" din execuţie în proiectare şi execuţie, în conformitate cu art. 2 din Ordinul 3240/2012 de completare al Ordinului ministrului mediului şi pădurilor şi al preşedintelui ANRMAP nr. 2266/2012 privind aprobarea modelelor de documentaţii standardizate aferente procedurilor de atribuire a contractelor de achiziţie de lucrări publice, autorităţile contractante puteau decide alegerea tipului de documentaţie folosit.

14. Prin urmare, având în vedere acest aspect, Consiliul Judeţean Alba a ales ca documentaţia de atribuire aferentă acestui contract de lucrări să fie de tip proiectare şi execuţie, la revizuirea documentaţiei de atribuire nu a ţinut cont de posibilitatea revizuirii proiectului tehnic realizat în cadrul proiectului ISPA, deşi anterior solicitase documentaţiile aferente proiectelor tehnice şi acordul de a le utiliza, documente ce au fost transmise de AM POS Mediu.

15. Tot referitor la Actul adiţional nr. x la Contractul de finanţare, prin care a fost actualizată şi Anexa 4 "Valoarea eligibilă a proiectului conform POS Mediu împărţită în categorii de cheltuieli eligibile", cu includerea unor cheltuieli eligibile pentru realizarea proiectului tehnic aferent contractului de lucrări "Construcţii staţii de transfer şi achiziţionarea echipamentelor aferente", în conformitate cu analizele emise de Ministerul Mediului şi Pădurilor prin AM POS Mediu cu ajutorul unor experţi independenţi, activităţile de realizare a documentaţiei de atribuire şi inclusiv a proiectului tehnic prin contractul de asistenţă tehnică ISPA au fost realizate şi plătite în proporţie de 93,3%, iar lista de observaţii specifice pentru documentaţia aferentă acestui contract de lucrări nu menţionează refacerea integrală a proiectului tehnic.

16. Astfel, includerea unor cheltuieli eligibile pentru realizarea proiectului tehnic aferent contractului de lucrări "Construcţii staţii de transfer şi achiziţionarea echipamentelor aferente" în Anexa 4 "Valoarea eligibilă a proiectului conform POS Mediu împărţită de categorii de cheltuieli eligibile", nu poate schimba faptul că în cadrul contractului de asistenţă tehnică ISPA nr. 2005/RO/16/P/PA/001-05 "Asistenţă tehnică pentru pregătirea proiectelor în sectorul deşeuri" au fost plătite sume considerabile (93,3%) pentru realizarea aceluiaşi proiect tehnic (pentru acelaşi obiectiv de investiţie).

17. Prin urmare, ţinând cont de faptul că elaborarea proiectului tehnic a fost deja finanţată din fonduri europene de preaderare, plata unor noi cheltuieli de elaborare pentru aceleaşi documente nu poate fi rambursată din fonduri europene, respectiv din POS Mediu, deoarece face obiectul unei duble finanţări.

18. Prin cererea de chemare în judecată, reclamanţii nu contestă explicit actele administrative din perspectiva neexistenţei unei duble finanţări în cadrul proiectului de finanţare, ci susţin, în esenţă, că sumele solicitate ar fi exigibile pentru că astfel ar fi fost prevăzute în contractul de finanţare modificat şi, prin urmare, plata acestora ar fi consecinţa obligaţiei ce ar decurge din executarea contractului de finanţare.

19. Ţinând cont de obiectul acestor contracte de finanţare, cadrul legal care stabileşte regimul juridic al contractelor, precum şi condiţiile necesare pentru acordarea fondurilor, rezultă că stabilirea exigibilităţii sumelor solicitate în baza contractelor de finanţare se stabileşte de către autoritatea competentă potrivit prevederilor legale în materie. Aşadar, chiar dacă ar admite, ipotetic vorbind, ca fiind adevărate susţinerile reclamanţilor cu privire la situaţia de fapt, calificarea cheltuielilor solicitate la plată ca fiind exigibile sau neexigibile se face exclusiv în raport cu dispoziţiile legale în materie şi nu ţine de eventuala voinţă a părţilor contractante exprimată în scris.

20. De asemenea, fiind în discuţie un raport contractual finanţat din fonduri europene, trebuie avute în vedere dispoziţiile art. 148 alin. (2) din Constituţia României, dar şi dispoziţiile art. 2 pct. 7 din Regulamentul (CE) nr. 1083/2006 de stabilire a anumitor dispoziţii generale privind Fondul European de Dezvoltare Regională, Fondul Social European şi Fondul de coeziune şi de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1260/2009, care definesc noţiunea de neregularitate, fiind evident că stabilirea unor cheltuieli ca fiind eligibile sau neeligibile se face exclusiv în raport de normele legale incidente în materie.

IV Apărările intimatei

21. Intimatul reclamant Consiliul Judeţean Alba a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

22. Cu privire la motivul de casare invocat prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., a arătat că instanţa de fond în mod corect a admis acţiunea în contencios administrativ astfel cum a fost formulată, reţinând nelegalitatea declarării neeligibilităţii sumelor de bani ce reprezintă contravaloarea proiectului tehnic.

23. A arătat că prin susţinerea existenţei dublei finanţări, ulterior însuşirii prin semnătură a actului adiţional la Contractul de finanţare nr. x/02.05.2012, recurentul îşi invocă propria culpă; recurentul recunoaşte că a fost necesară refacerea documentaţiei de atribuire aferentă Contractului de lucrări nr. x/18.11.2014 şi recunoaşte că a acceptat noile documentaţii de "tip proiectare şi execuţie", prin însăşi semnarea actelor adiţionale la contractul de finanţare, nu pot fi reţinute ca întemeiate susţinerile recurentului cu privire la neeligibilitatea sumelor prin prisma faptului că "elaborarea Proiectului Tehnic a fost deja finanţată din fonduri europene de pre-aderare (…) plata unor noi cheltuieli de elaborare pentru aceleaşi documente, nu poate fi rambursată din fonduri europene, respectiv din POS Mediu", sens în care nici cheltuielile promovate de autoritatea de management cu finanţarea proiectelor anterioare nu se justifică a fi suportate din bugetul Judeţului Alba. Recurentul, deşi susţine în motivarea recursului noţiunea de neregularitate, astfel cum este definită de Regulamentul (CE) nr. 1083/2006, îşi subliniază propria încălcare.

24. În raport de cele de mai sus, în mod evident nu se poate aprecia faptul că prin hotărârea a cărei recurare se solicită au fost încălcate sau aplicate greşit normele de drept material, sens în care nici dispoziţiile art. 488 pct. 8) din C. proc. civ. nu pot fi reţinute ca incidente în speţă.

VI Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

25. Examinând sentinţa recurată prin prisma motivului de casare invocat prin cererea de recurs, prevăzut de dispoziţiile art. 488 pct. 8) C. proc. civ., Înalta Curte constată următoarele:

26. Între Consiliul Judeţean Alba şi Ministerul Mediului şi Pădurilor, prin Direcţia Generală AM POS Mediu, în calitate de autoritate de management pentru Programul Operaţional Sectorial de Mediu, a fost încheiat la data de 2.05.2012 Contractul de finanţare nr. x, având ca obiect reglementarea termenilor şi condiţiilor de acordare a finanţării nerambursabile pentru implementarea proiectului "Sistem de management integrat al deşeurilor în judeţul Alba", cu codul CCI Nr. x, conform Deciziei de aprobare nr. C(2012)1286 din data de 05.03.2012 a Comisiei Europene, cu numărul de înregistrare SMIS - CSNR 30282, şi a Ordinului ministrului mediului şi pădurilor nr. 1096/22.03.2012.

27. Conform prevederilor art. 8 din contract, "Obligaţiile părţilor", lit. A) "Obligaţiile Beneficiarului", alin. (1), Consiliului Judeţean Alba îi revenea obligaţia să asigure implementarea proiectului în conformitate cu prevederile cererii de finanţare, contractului de finanţare şi cu respectarea legislaţiei naţionale şi comunitare aplicabile. Documentaţiile necesare accesării finanţării pentru Proiectul "Sistem de management integrat al deşeurilor în judeţul Alba", constând în cererea de finanţare şi anexele acesteia, constituie anexe ale contractului de finanţare, documentaţiile de atribuire aferente contractelor/componentelor proiectului cuprinse în cadrul Anexei 1.2 - "Grafic de achiziţii şi implementare a proiectului", parte integrantă a Contractului de finanţare nr. x/02.05.2012, au fost elaborate în cadrul contractului ISPA 2005/RO/16/P/PA/001-05 "Asistenţă tehnică pentru pregătirea proiectelor în sectorul deşeuri", încheiat între Ministerul Mediului şi Pădurilor, prin AM POS MEDIU, şi Consorţiul A..

28. La data de 07.06.2013, a fost încheiat Actul adiţional nr. x la Contractul de finanţare nr. x/02.05.2012, prin care s-a modificat tipul contractului "Construirea a două staţii de transfer deşeuri in judeţul Alba", menţionat la poziţia 12 din Anexa 1.2 - Grafic de achiziţii şi implementare a proiectului, din "Construcţii" în "Lucrări (proiectare şi execuţie), precum şi valoarea cheltuielilor eligibile prevăzute în Anexa 1.5 la Contract, potrivit devizului general actualizat şi aprobat prin Hotărârea Consiliului Judeţean Alba nr. 59/27.03.2013.

29. În baza Graficului de achiziţii şi implementare a proiectului, Consiliul Judeţean Alba a organizat o licitaţie în urma căreia, în calitate de beneficiar, a încheiat cu Asocierea S.C. B. S.A. - S.C. C. S.R.L. - S.C. D. S.R.L., în calitate de antreprenor, Contractul nr. x/32/884/16.09.2014, având ca obiect "Proiectare şi execuţie lucrări pentru 2 staţii de transfer în judeţul Alba şi achiziţionarea echipamentelor aferente în cadrul proiectului Sistem Integrat al Deşeurilor în Judeţul Alba".

30. Ca urmare a solicitărilor de rambursare a cheltuielilor de proiectare cuprinse în factura emisă în cadrul acestui contract, AM POS MEDIU nu a autorizat la plată aceste cheltuieli, notificând Consiliului Judeţean Alba această situaţie; prin adresa nr. x/31.08.2015, înregistrată la Consiliul Judeţean Alba sub nr. x/01.09.2015, a transmis Raportul de neconformitate - versiune preliminară pentru Contractul nr. x/32/884/16.09.2014 având ca obiect "Proiectare şi execuţie lucrări pentru 2 staţii de transfer în judeţul Alba şi achiziţionarea echipamentelor aferente în cadrul proiectului Sistem Integrat al Deşeurilor în Judeţul Alba"; Consiliul Judeţean Alba a transmis punct de vedere prin care a arătat că eligibilitatea cheltuielilor de proiectare şi verificare a proiectelor a fost reglementată prin Actul adiţional nr. x - Anexele 2 şi 4 la Contractul de finanţare nr. x/02.05.2012.

31. La data de 25.11.2015, Ministerul Fondurilor Europene, Direcţia Generala Programe Infrastructura Mare, Autoritatea de Management POS Mediu a comunicat forma finală a Raportului de neconformitate încheiat la data 20.11.2015, emis ca urmare a verificării efectuate privind Contractul nr. x/32/884/16.09.2014 - "Construirea a două staţii de transfer în judeţul Alba" din cadrul proiectului "Sistem de Management Integrat al Deşeurilor in judeţul Alba", cod SMIS 30282.

32. Prin acest raport, Ministerul Fondurilor Europene, Direcţia Generală Programe Infrastructura Mare, Autoritatea de Management POS Mediu a considerat că, din suma totală de 480.000 RON, cheltuielile aferente sub-activitatii de verificare a proiectelor, în cuantum de 12.062 RON, sunt eligibile, putând fi rambursate de către Organismul Intermediar POS Mediu Sibiu, iar restul de 467.938 RON sunt cheltuieli neeligibile.

33. S-a reţinut faptul că nu pot fi considerate eligibile şi nu se vor deconta din fonduri europene cheltuielile aferente realizării proiectului tehnic din cadrul activităţii A2-Studii şi proiectare, inclusiv verificarea proiectelor, prevăzute în Contractul nr. x/32/884/16.09.2014, întrucât această activitate a fost realizată în cadrul contractului ISPA 2005/RO/16/P/PA/001-05 "Asistenţă tehnică pentru pregătirea proiectelor în sectorul deşeuri", de consultantul Consorţiul A., fiind întocmită o documentaţie de atribuire de tip execuţie (tip FIDIC Roşu), care conţine proiectul de detaliu, elaborat în conformitate cu legislaţia la acel moment; s-a mai reţinut, având în vedere că activitatea de verificare a proiectelor tehnice de către verificatori atestaţi face parte din activitatea menţionată şi nu a fost inclusă în contractul ISPA 2005/RO/16/P/PA/001-05 şi nici în cadrul contractului de Asistenţă tehnică de verificare a proiectelor, că sunt eligibile cheltuielile aferente activităţii de verificare a proiectelor (conform adresei CJ Alba nr. 20412/02.11.2015) în valoare de 12.062 RON.

34. Contestaţia formulată de reclamant împotriva raportului de neconformitate a fost respinsă prin Decizia nr. 5476/22.01.2016.

35. Prin sentinţa recurată a fost admisă acţiunea în anulare formulată de reclamant şi au fost anulate Decizia nr. 5476 din 22.01.2016 emisă de pârâtul Ministerul Fondurilor Europene - Direcţia Generala Programe Infrastructura Mare, Autoritatea de Management POS Mediu, Raportul de neconformitate emis de pârâtul Ministerul Fondurilor Europene - Direcţia Generală Programe Infrastructura Mare, Autoritatea de Management POS Mediu, încheiat la data de 20.11.2015, şi a fost obligat pârâtul la plata sumei de 467.938 Iei şi TVA, reprezentând cheltuieli efectuate de reclamant cu realizarea proiectului tehnic aferent contractului de lucrări "Construirea a două staţii de transfer de deşeuri în judeţul Alba".

36. Motivul de casare prevăzut de art. 488 pct. 8) C. proc. civ., "hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material", este fondat. Instanţa de fond a aplicat în mod greşit dispoziţiile legale incidente.

37. Potrivit dispoziţiilor art. 6 din O.U.G. nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea şi sancţionarea neregulilor apărute în obţinerea şi utilizarea fondurilor europene şi/sau a fondurilor publice naţionale aferente acestora, "(1) Autorităţile cu competenţe în gestionarea fondurilor europene au obligaţia de a exclude integral sau parţial de la rambursarea/plata cheltuielilor efectuate şi declarate de beneficiari acele cheltuieli care nu respectă condiţiile de legalitate, regularitate ori conformitate stabilite prin prevederile legislaţiei naţionale şi comunitare în vigoare, în situaţia în care - în procesul de verificare a solicitărilor de plată - acestea determină existenţa unor astfel de cheltuieli".

38. În mod corect pârâtul a constatat, faţă de împrejurarea că în faza de pregătire a proiectului SMID Alba a fost pregătită, în cadrul contractului ISPA 2005/RO/16/P/PA/001-05 "Asistenţă tehnică pentru pregătirea proiectelor în sectorul deşeuri", de consultantul Consorţiul A., o documentaţie de atribuire de tip execuţie (tip FIDIC Roşu), care conţinea proiectul de detaliu, elaborarea proiectului tehnic fiind deja finanţată, aşadar, din fonduri europene de preaderare, că plata unor noi cheltuieli de elaborare pentru aceleaşi documente nu poate fi rambursată din fonduri europene, respectiv din PO5 Mediu, deoarece ar face obiectul unei duble finanţări.

39. Potrivit chiar Contractului de finanţare nr. x/02.05.2012, art. 6 alin. (1) şi alin. (2), referitor la "Eligibilitatea cheltuielilor", "(1) Cheltuielile sunt considerate eligibile dacă sunt în conformitate cu prevederile Hotărârii Guvernului nr. 759/2007 privind regulile de eligibilitate a cheltuielilor efectuate în cadrul operaţiunilor finanţate prin programele operaţionale cu modificările şi completările ulterioare şi ale Ordinului comun al ministrului mediului şi dezvoltării durabile şi al ministrului economiei şi finanţelor nr. 1415/3399 din 2008 privind aprobarea listei cheltuielilor eligibile pentru proiectele finanţate în cadrul Programului Operaţional Sectorial "Mediu" 2007-2013, cu modificările şi completările ulterioare, în vigoare la data depunerii Cererii de finanţare. (2) Cheltuielile prevăzute la alin. (1) al prezentului articol vor fi declarate eligibile şi vor putea fi solicitate la rambursare dacă sunt cuprinse în Cererea de Finanţare anexată la prezentul Contract şi sunt efectuate în conformitate cu termenii şi condiţiile prezentului Contract şi cu legislaţia naţională şi comunitară.".

40. De asemenea, art. 7 alin. (13), privind "Prefinanţarea şi rambursarea cheltuielilor", prevede că autorizarea cheltuielilor eligibile solicitate în cererile de rambursare se face în urma verificărilor eligibile autorizate de OI/AM a cererii de rambursare şi a documentelor suport prezentate de Beneficiar în dosarul cererii de rambursare, conform prevederilor din Anexa IV la contract, iar conform Anexei IV - Măsuri privind prefinanţarea, rambursarea cheltuielilor eligibile, contabilitatea şi organizarea beneficiarului, Secţiunea II - Măsuri privind rambursarea cheltuielilor, alin. (5), "Măsuri privind rambursarea cheltuielilor", "Beneficiarul se obligă să nu solicite la rambursare cheltuieli care au fost/sunt aferente altor proiecte finanţate din alte surse de finanţare naţionale sau comunitare, evitând astfel apariţia dublei finanţări", sub sancţiunea prevăzută la art. 13 din contractul de finanţare şi a rezilierii de către autoritatea de management a contractului.

41. Dispoziţiile art. 2 alin. (1) din H.G. nr. 759/2007 privind regulile de eligibilitate a cheltuielilor efectuate în cadrul operaţiunilor finanţate prin programele operaţionale prevăd că, pentru a fi eligibilă, o cheltuială trebuie să îndeplinească cumulativ următoarele condiţii cu caracter general: să fie efectiv plătită de către beneficiar, între 1 ianuarie 2007 şi 31 decembrie 2015, dacă autoritatea de management nu decide altfel prin contractul de finanţare; să fie însoţită de facturi, în conformitate cu prevederile legislaţiei naţionale, sau de alte documente contabile cu valoare probatorie, echivalentă facturilor, pe baza cărora cheltuielile să poată fi auditate şi identificate; să fie în conformitate cu prevederile contractului de finanţare încheiat de către autoritatea de management sau organismul intermediar, pentru şi în numele acesteia pentru aprobarea operaţiunii, cu respectarea art. 54 (5) şi art. 60 din Regulamentul Consiliului nr. 1.083/2006; să fie conformă cu prevederile legislaţiei naţionale si comunitare.

42. Instanţa de fond nu a avut în vedere că, potrivit Regulamentului (CE) nr. 1083/2006 al Consiliului de stabilire a anumitor dispoziţii generale privind Fondul European de Dezvoltare Regională, Fondul Social European şi Fondul de coeziune, art. 60 - Funcţiile autorităţii de gestionare, autoritatea de gestionare este însărcinată cu gestionarea şi aplicarea programului operaţional în conformitate cu principiul bunei gestiuni financiare, fiind obligată în special să se asigure că operaţiunile sunt selecţionate în vederea finanţării în conformitate cu criterii aplicabile programului operaţional şi că sunt conforme, pe toată durata execuţiei lor, cu normele comunitare şi naţionale aplicabile, să verifice furnizarea de produse şi de servicii cofinanţate şi să controleze dacă toate cheltuielile declarate de beneficiari pentru operaţiuni au fost suportate efectiv şi că sunt în conformitate cu normele comunitare şi naţionale.

43. De asemenea, potrivit Regulamentului (CE) nr. 1828/2006 al Comisiei din 8 decembrie 2006 de stabilire a normelor de punere în aplicare a Regulamentului (CE) nr. 1083/2006 al Consiliului de stabilire a anumitor dispoziţii generale privind Fondul European de Dezvoltare Regională, Fondul Social European şi Fondul de coeziune şi a Regulamentului (CE) nr. 1080/2006 al Parlamentului European şi al Consiliului privind Fondul European de Dezvoltare Regională, art. 13 - Autoritatea de management, alin. (2), verificările pe care autoritatea de gestionare trebuie să le efectueze în conformitate cu articolul 60 litera (b) din Regulamentul (CE) nr. 1083/2006 vizează aspectele administrative, financiare, tehnice şi fizice ale operaţiunilor, stabilind veridicitatea cheltuielilor declarate, furnizarea produselor sau serviciilor în cauză în conformitate cu decizia de aprobare, exactitatea cererilor de rambursare prezentate de către beneficiar şi "conformitatea operaţiunilor şi a cheltuielilor cu normele comunitare şi naţionale. Acestea cuprind proceduri destinate evitării dublei finanţări a cheltuielilor prin alte programe comunitare sau naţionale şi pentru alte perioade de programare.".

44. Potrivit Ghidului Solicitantului pentru Axa prioritară 2 - POS Mediu, Domeniul major de intervenţie 1 "Dezvoltarea sistemelor de management integrat al deşeurilor şi reabilitarea siturilor istorice contaminate", secţiunea E - Mecanismul de rambursare a cheltuielilor eligibile, rambursarea cheltuielilor eligibile se efectuează doar dacă beneficiarul respectă prevederile legislaţiei naţionale şi comunitare, una din condiţile necesare pentru rambursarea cheltuielilor fiind "să nu fi beneficiat de finanţare anterioară din fonduri publice".

45. Reclamantul, în calitate de beneficiar, s-a obligat prin contractul de finanţare să nu solicite la rambursare cheltuieli care au fost/sunt aferente altor proiecte finanţate din alte surse de finanţare naţionale sau comunitare, pentru a evita situaţia unei dublei finanţări.

46. Asemenea cheltuieli sunt cele care au fost solicitate ca fiind efectuate pentru realizarea proiectului tehnic, întrucât elaborarea proiectului a fost deja finanţată din fonduri europene de prederare, fiind întocmită, în cadrul contractului ISPA 2005/RO/16/P/PA/001-05 "Asistenţă tehnică pentru pregătirea proiectelor în sectorul deşeuri", de consultantul Consorţiul A., o documentaţie de atribuire de tip execuţie (tip FIDIC Roşu), care conţine proiectul de detaliu şi a fost pusă la dispoziţia Consiliului Judeţean Alba în scopul implementării proiectului.

47. În situaţia în care aceste cheltuieli ar fi rambursate, ar constitui o dublă finanţare, contrar prevederilor legale naţionale şi comunitare menţionate, care prevăd imperativ imposibilitatea rambursării cheltuielilor care ar conduce la o dublă finanţare.

48. În mod greşit instanţa de fond a reţinut că nu poate fi reţinută dubla finanţare, deoarece, pe de o parte, deşi prin Contractul de asistenţă tehnică ISPA, încheiat cu Consorţiul A., au fost elaborate documentaţiile de atribuire, ulterior a rezultat faptul că nu au fost în conformitate cu legislaţia privind achiziţiile publice în vigoare la acea dată, nu au putut fi valorificate şi nu au putut fi folosite, fiind necesară revizuirea documentaţiei de atribuire aferentă din documentaţie "tip execuţie" în documentaţie "tip proiectare şi execuţie", iar pe de altă parte, reclamantul a respectat Contractul de finanţare nr. x din 02.05.2012, aşa cum a fost modificat prin Actul adiţional nr. x, prin care Autoritatea de Management pentru POS Mediu şi-a însuşit modificarea şi completarea contractului de finanţare dintr-un contract de tip execuţie într-un contract de tip proiectare si execuţie.

49. În Contractul de finanţare nr. x/02.05.2012, contractul de lucrări "închiderea depozitelor neconforme de deşeuri din mediul urban din judeţul Alba" a fost prevăzut iniţial ca fiind de tip execuţie (FIDIC Roşu), contract care este utilizat pentru lucrări în care proiectarea este asigurată de către beneficiar, în cazul contractelor de execuţie şi proiectare, FIDIC Galben, proiectarea fiind asigurată de către antreprenor.

50. Prin adresele nr. x/15.02.2012 şi nr. y/06.03.2012, Consiliul Judeţean Alba a solicitat AM POS Mediu documentaţiile aferente proiectelor tehnice pentru obiectivele de investiţii cuprinse în proiectul "Sistem de management integrat al deşeurilor în judeţul Alba", precum şi acordul de utilizare a acestora, iar AM POS Mediu a răspuns prin adresa nr. x/08.03.2012 că acestea au fost deja transmise Consiliului Judeţean Alba în format electronic.

51. Ulterior semnării contractului de finanţare, a fost publicat Ordinul ministrului mediului şi pădurilor şi al preşedintelui ANRMAP nr. 2266/06.06.2012 privind aprobarea modelelor de documentaţii standardizate aferente procedurilor de atribuire a contractelor de achiziţie de lucrări publice, însă, ca urmare a modificării prin Ordinul nr. 3240/2012 de completare al Ordinului ministrului mediului şi pădurilor şi al preşedintelui ANRMAP nr. 2266/2012, potrivit art. 21., "Modelele prezentate ca documentaţii standardizate pot fi utilizate şi adaptate diverselor tipuri de lucrări, în funcţie de necesităţile autorităţilor contractate. Autorităţile contractante pot decide alegerea tipului de documentaţie folosit: de tip execuţie, de tip proiectare şi execuţie, după caz.".

52. Reclamantul a solicitat revizuirea documentaţiilor de atribuire cu motivarea că acestea necesitau completări şi că au apărut modificări legislative în această perioadă, respectiv Ordinul ministrului mediului şi pădurilor şi al preşedintelui ANRMAP nr. 2266/06.06.2012, au avut loc întâlniri la sediul AM POS Mediu în care s-au discutat aspectele sesizate de beneficiar şi s-a agreat revizuirea documentaţiilor de atribuire, fiind încheiat Actul adiţional nr. x/07.06.2013 la Contractul de finanţare, prin care a fost actualizat "Graficul de achiziţii şi implementare a proiectului" - Anexa 1.2, cu modificarea tipului de contract pentru "Construirea a două staţii de transfer deşeuri în judeţul Alba", menţionat la poziţia 12, din "Construcţii" în "Lucrări (proiectare si execuţie)".

53. Ulterior, Consiliul Judeţean Alba, în calitate de beneficiar, a încheiat cu Asocierea S.C. B. S.A. - S.C. C. S.R.L. - S.C. D. S.R.L., în calitate de Antreprenor, Contractul nr. x/32/884/16.09.2014, având ca obiect "Proiectare şi execuţie lucrări pentru 2 staţii de transfer în judeţul Alba şi achiziţionarea echipamentelor aferente în cadrul proiectului Sistem Integrat al Deşeurilor în Judeţul Alba".

54. Este de observat, astfel cum în mod corect a invocat recurentul pârăt, că, potrivit art. 21. din Ordinul ministrului mediului şi pădurilor şi al preşedintelui ANRMAP nr. 2266/06.06.2012, modificat prin Ordinul nr. 3240/2012, anterior menţionate, autorităţile contractante aveau posibilitatea de a decide alegerea tipului de documentaţie folosit, de tip execuţie, de tip proiectare şi execuţie, după caz, fiind lăsată la aprecierea autorităţii contractante alegerea tipului de documentaţie, de tip execuţie sau de tip proiectare şi execuţie.

55. Reclamantul fost cel care a decis alegerea documentaţiei de atribuire aferentă de tip proiectare şi execuţie, deşi anterior, prin adresele nr. x/15.02.2012 şi y/06.03.2012, solicitase documentaţiile aferente proiectelor tehnice, întocmite în cadrul contractului ISPA 2005/RO/16/P/PA/001-05 "Asistenţă tehnică pentru pregătirea proiectelor în sectorul deşeuri" de consultantul Consorţiul A..

56. Această alegere a condus la includerea de către reclamant, în calitate de beneficiar, în cheltuielile a căror rambursare a solicitat-o ca fiind cheltuieli eligibile, a celor pentru realizarea proiectului tehnic, deşi, în cadrul contractului de asistenţă tehnică ISPA nr. 2005/RO/16/P/PA/001-05 "Asistenţă tehnică pentru pregătirea proiectelor în sectorul de deşeuri", au fost realizate şi finanţate documentaţiile de atribuire de tip execuţie (tip FIDIC Roşu), inclusiv realizarea proiectului tehnic.

57. Contrar celor susţinute de intimatul reclamant şi instanţa de fond, nu se poate aprecia că prin semnarea actului adiţional nr. x la contractul de finanţare, prin care a fost modificat tipul de contract pentru "Construirea a două staţii de transfer deşeuri în judeţul Alba", menţionat la poziţia 12 din Anexa 1.2 - Grafic de achiziţii şi implementare a Proiectului "Sistem de management integrat al deşeurilor în judeţul Alba", din "Construcţii" în "Lucrări (proiectare si execuţie)", s-a conferit şi eligibilitate cheltuielilor de proiectare în cauză.

58. Regulile de eligibilitate a cheltuielilor sunt stabilite de normele legale incidente, naţionale şi comunitare, şi nu de părţile contractante. Regulamentele sunt obligatorii şi se aplică direct şi imediat, potrivit dispoziţiilor art. 288 paragraf (2) din Tratatul de funcţionare a Uniunii Europene, care prevăd că "Regulamentul are aplicabilitate generală. Acesta este obligatoriu în toate elementele sale şi se aplică direct în fiecare stat membru".

59. Or, dubla finanţare nu este permisă de legislaţia comunitară şi cea naţională. Astfel cum s-a reţinut anterior, potrivit Regulamentului (CE) nr. 1828/2006 al Comisiei din 8 decembrie 2006 de stabilire a normelor de punere în aplicare a Regulamentului (CE) nr. 1083/2006 al Consiliului de stabilire a anumitor dispoziţii generale privind Fondul European de Dezvoltare Regională, Fondul Social European şi Fondul de coeziune şi a Regulamentului (CE) nr. 1080/2006 al Parlamentului European şi al Consiliului privind Fondul European de Dezvoltare Regională, art. 13, autoritatea de management este obligată să verifice conformitatea operaţiunilor şi a cheltuielilor cu normele comunitare şi naţionale, inclusiv pentru evitarea dublei finanţări a cheltuielilor prin alte programe comunitare sau naţionale şi pentru alte perioade de programare.

60. De asemenea, Ghidul Solicitantului pentru Axa prioritară 2 - POS Mediu, Domeniul major de intervenţie 1 "Dezvoltarea sistemelor de management integrat al deşeurilor şi reabilitarea siturilor istorice contaminate", secţiunea E - Mecanismul de rambursare a cheltuielilor eligibile precizează că rambursarea cheltuielilor eligibile se efectuează doar dacă beneficiarul respectă prevederile legislaţiei naţionale şi comunitare, una din condiţile necesare pentru rambursarea cheltuielilor fiind să nu fi beneficiat de finanţare anterioară din fonduri publice.

61. Pentru aceste motive, în mod corect a constatat recurentul pârât, faţă de împrejurarea că elaborarea proiectului tehnic a fost finanţată din fonduri europene de preaderare, având în vedere faptul că stabilirea cheltuielilor solicitate la plată ca fiind eligibile sau neeligibile se face exclusiv în raport de dispoziţiile incidente în materie şi nu de eventuala voinţă a părţilor contractante, că plata unor noi cheltuieli de elaborare pentru aceleaşi documente nu poate fi rambursată din fonduri europene, respectiv din POS Mediu, deoarece ar face obiectul unei duble finanţări, contrar dispoziţiilor din legislaţia comunitară şi naţională, care prevăd imperativ, pentru rambursarea cheltuielilor eligibile, ca acestea să nu fie aferente unei activităţi care a beneficiat de finanţare anterioară din fonduri publice, prin alte programe comunitare sau naţionale.

62. Pentru aceste motive, Înalta Curte constată că sentinţa recurată, prin care a fost admisă acţiunea formulată de reclamanţi, este pronunţată cu aplicarea greşită a normelor de drept material, fiind neîntemeiate motivele de nelegalitate a Raportului de neconformitate încheiat la data de 20.11.2015 de Autoritatea de Management POS Mediu, cu privire la Contractul nr. x/32/884/16.09.2014, şi a Deciziei nr. 5476 din 22.01.2016 de soluţionare a contestaţiei administrative. Instanţa de fond a constatat nelegalitatea actelor administrative contestate, prin care s-au exclus de la rambursare cheltuielile neeligibile solicitate, cu aplicarea greşită a dispoziţiile de drept comunitar şi naţional care nu permit dubla finanţare a cheltuielilor.

VI Soluţia instanţei de recurs

63. Pentru aceste considerente, fiind incident motivul de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 pct. 8) C. proc. civ., în conformitate cu dispoziţiile art. 20 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ şi art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa sentinţa atacată şi în rejudecare va respinge acţiunea ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul formulat de pârâtul Ministerul Finanţelor Publice în numele şi pentru Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene împotriva sentinţei nr. 165/2017 din 12 iulie 2017 a Curţii de Apel Alba Iulia, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa atacată şi în rejudecare respinge acţiunea ca neîntemeiată.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 5 decembrie 2019.