Road operators lose bid to suspend transport-rule overhaul on fleet-age criteria, suspension conditions unmet.

Şedinţa publică din data de 5 decembrie 2019

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Hotărârea pronunţată de instanţa de fond

1.1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Târgu Mureş, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, la data de 07.01.2019, reclamantele S.C. A. S.R.L., S.C. B. S.R.L., S.C. C. S.R.L. şi S.C. D. S.R.L. au solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Transporturilor, suspendarea executării Ordinului Ministrului Transporturilor nr. 1824/2018 pentru modificarea şi completarea Normelor metodologice privind aplicarea prevederilor referitoare la organizarea şi efectuarea transporturilor rutiere şi a activităţilor conexe acestora stabilite prin O.G. nr. 27/2011 privind transporturile rutiere aprobate prin Ordinul Ministrului Transporturilor şi Infrastructurii nr. 980/2011.

1.2. Soluţia primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 20 din 4 februarie 2019, Curtea de Apel Târgu Mureş a respins acţiunea, ca neîntemeiată.

2. Cererea de recurs

Împotriva acestei sentinţe, în condiţiile art. 483 C. proc. civ., reclamantele au formulat recurs, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., solicitând casarea hotărârii recurate şi, rejudecând, admiterea cererii de suspendare a executării Ordinului MT nr. 1824/2018.

2.1. Au apreciat recurentele-reclamante că, deşi au prezentat suficiente elemente de fapt şi de drept care să răstoarne prezumţia de legalitate a ordinului atacat, prima instanţă a analizat doar primul motiv.

În opinia lor, Ordinul MT nr. 1824/2018 încalcă un număr însemnat de dispoziţii legale incidente în cauză, ale O.G. nr. 27/2011 privind transporturile rutiere, ale Regulamentului European nr. 1073/2009, ale Ordinului MT nr. 980/2011, ale Constituţiei României şi ale Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă.

Au susţinut recurentele că prima instanţă nu a analizat susţinerile lor privind insuficienta motivare a actului administrativ normativ, nesolicitând pârâtului Ministerul Transporturilor, în temeiul art. 13 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, să depună la dosarul cauzei toată documentaţia care a stat la baza emiterii actului, pentru a observa faptul că actul a fost emis fără evaluarea impactului asupra mediului de afaceri şi asupra publicului călător în ceea ce priveşte creşterea previzibilă a tarifelor, ceea ce echivalează cu insuficienta motivare a actului.

Pârâtul a depus referatul de aprobare nr. 30904/07.08.2018, însă acesta nu respectă normele de tehnică legislativă (art. 30 şi 31 din Legea nr. 24/2000), nefiind inclus conţinutul evaluării impactului actului normativ. Toate motivele invocate de pârât în susţinerea necesităţii modificării Ordinului MTI 980/2011 nu sunt susţinute de concluziile unor studii, lucrări de cercetare, evaluări statistice.

Recurentele-reclamante au expus consideraţii teoretice referitoare la necesitatea motivării actului normativ, făcând trimitere şi la jurisprudenţa comunitară, care a reţinut că motivarea trebuie să fie adecvată actului emis şi trebuie să prezinte de o manieră clară şi neechivocă algoritmul urmat de instituţia care a adoptat măsura atacată (C-367/1995, C-41/1969, C-509/1993), şi la jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, care a apreciat că o motivare insuficientă sau greşită este considerată a fi echivalentă cu lipsa motivării actului şi că poate constitui caz bine justificat nemotivarea actului administrativ.

Astfel, Ordinul MT nr. 1824/2018, prin nerespectarea normelor de tehnică legislativă, determină apariţia unor situaţii de incoerenţă şi instabilitate în ceea ce priveşte funcţionarea serviciului de transport la nivel naţional.

Au mai susţinut recurentele-reclamante că nu a fost luat în considerare de către Ministerul Transporturilor punctul de vedere exprimat de Consiliul Concurenţei asupra proiectului actului normativ.

Contrar dispoziţiilor art. 13 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, emitentul actului nu a depus la dosar punctul de vedere emis de Consiliul Concurenţei, deşi acesta face parte din documentaţia care a stat la baza actului atacat, dorind să ascundă faptul că noua modalitate de atribuire a traseelor este considerată ca fiind anticoncurenţială.

Au concluzionat recurentele că prima instanţă nu a analizat toate motivele de fapt şi de drept invocate prin acţiune pentru a putea aprecia asupra îndeplinirii în cauză a cazului bine justificat.

2.2. Referitor la prevenirea unei pagube iminente, au susţinut recurentele-reclamante, contrar celor reţinute de prima instanţă, că au dovedit îndeplinirea acestei condiţii.

Au depus acte privind diminuarea patrimoniului cu valoarea autovehiculelor deţinute în parcul auto în luna decembrie 2018, autovehicule cu an de fabricaţie 2013-2016, ce nu mai pot fi valorificate după organizarea şedinţei de atribuire ce va avea loc în luna aprilie 2019.

Aceste autovehicule nu vor putea fi folosite în cadrul noului program de transport nici măcar pentru înlocuirea provizorie a unui autobuz titular defect, fiind puse în situaţia de a face eforturi suplimentare pentru a achiziţiona un autobuz cu acelaşi an de fabricaţie.

Abia la sfârşitul anului 2018 au aflat despre eliminarea criteriilor de evaluare şi de reglementare a criteriului unic de atribuire ce vizează strict anul de fabricaţie al autobuzelor, respectiv modificarea Anexei nr. 18 şi abrogarea Anexei nr. 19 din Ordinul MTI nr. 980/2011. Astfel, operatorii nu puteau anticipa încă din anul 2013 faptul că, în decembrie 2018, Ministerul Transporturilor va modifica atât de drastic criteriile de atribuire a traseelor şi într-un timp atât de scurt care să nu le permită să se conformeze noilor modificări.

Noul criteriu de atribuire, vechimea parcului auto, l-au aflat abia la data de 14 decembrie 2018, momentul intrării în vigoare a Ordinului MT nr. 1824/2018. Achiziţionarea de autovehicule noi presupune angajarea de contracte de leasing şi de credite bancare a căror acoperire în viitor depinde de desfăşurarea activităţii de transport, de câştigarea traseelor.

Paguba cea mai gravă va fi cu siguranţă pierderea traseelor pe care le efectuează în prezent din cauza timpului prea scurt acordat de Ordinul MT nr. 1824/2018 pentru achiziţionarea unor autovehicule noi (an fabricaţie 2017-2019).

De asemenea, paguba iminentă nu poate fi rezumată strict la prejudicierea operatorilor de transport, ordinul perturbând grav şi funcţionarea serviciului public de transport la nivel naţional, fiind emis fără evaluarea impactului asupra pieţei de transport şi cu nerespectarea recomandărilor Consiliului Concurenţei.

3. Apărările intimatului-pârât

Intimatul-pârât Ministerul Transporturilor a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, apreciind, în esenţă, că nu erau îndeplinite condiţiile legale pentru suspendarea ordinului atacat.

4. Decizia instanţei de recurs

4.1. Examinând sentinţa atacată, în raport cu actele şi lucrările dosarului, cu motivele invocate de recurentele-reclamante, precum şi cu dispoziţiile legale incidente în cauză, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, apreciind, în acord cu instanţa de fond, că analiza sumară a motivelor de nelegalitate invocate cu privire la actul a cărui suspendare s-a solicitat în cauză nu oferă indicii suficiente de răsturnare a prezumţiei de legalitate de care se bucură respectivul act, în cazul particular supus evaluării.

4.2. Verificând considerentele sentinţei recurate, Înalta Curte nu poate reţine incidenţa motivului de casare prevăzut de pct. 6 al art. 488 alin. (1) C. proc. civ., având în vedere că acestea îndeplinesc exigenţele dispoziţiilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ. şi explică în mod convingător soluţia pronunţată în dispozitiv, prin argumente de fapt şi de drept care demonstrează că judecătorul fondului a analizat în mod adecvat probele dosarului, pe care le-a trecut prin filtrul propriei sale aprecieri şi a explicat raţionamentul pe baza căruia a reţinut, în final, că cererea de suspendare nu îndeplineşte condiţiile impuse de art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Motivarea hotărârii recurate permite exercitarea controlului judiciar al instanţei superioare asupra sentinţei pronunţate de prima instanţă, fiind respectate garanţiile procesuale ale imparţialităţii judecătorului şi ale calităţii actului de justiţie, precum şi exigenţele instituite în cuprinsul art. 21 alin. (3) din Constituţia României şi cele ale art. 6 alin. (1) din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, referitoare la existenţa unui proces echitabil.

Împrejurarea că instanţa de fond nu şi-a însuşit argumentele reclamantelor nu face incident motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., pentru că acest text legal are în vedere argumentarea hotărârii în baza unor temeiuri străine de natura pricinii, respectiv de motivele invocate de părţi prin căile procesuale reglementate de lege, iar nu de cele invocate exclusiv de reclamante.

De altfel, alegaţiile recurentelor-reclamante, expuse la pct. 2 al prezentei decizii, se circumscriu motivului de casare prevăzut de pct. 8 al art. 488 alin. (1) C. proc. civ., respectiv aspectului că prima instanţă a interpretat şi aplicat greşit dispoziţiile de drept material când a apreciat că nu ar fi îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, în condiţiile în care, în opinia recurentelor, ordinul emis de Ministerul Transporturilor este nelegal, existând indicii temeinice că a fost emis cu aplicarea şi interpretarea greşită a normelor de drept substanţial incidente în materie.

4.3. Însă, nici motivul de casare prevăzut de pct. 8 al art. 488 alin. (1) C. proc. civ. nu este fondat.

Măsura suspendării actului administrativ se circumscrie noţiunii de protecţie provizorie a drepturilor şi intereselor particularilor până la momentul la care instanţa competentă va cenzura legalitatea actului, consacrată prin mai multe instrumente juridice internaţionale, atât în sistemul de protecţie instituit în cadrul Consiliului Europei, cât şi în ordinea juridică a Uniunii Europene.

Legea nr. 554/2004 prevede în art. 14 şi 15 atribuţia instanţei de contencios administrativ de a ordona măsuri vremelnice de suspendare a executării actului administrativ atunci când drepturile sau interesele legitime ale particularilor sunt supuse unui risc iminent de vătămare, în scopul evitării exercitării abuzive a prerogativelor de care dispun autorităţile publice în contextul puterii lor discreţionare.

Art. 14 din Legea nr. 554/2004 impune, în acest scop, îndeplinirea cumulativă a condiţiei existenţei cazului bine justificat şi a iminenţei unei pagube, conform definiţiilor legale cuprinse în art. 2 alin. (1) lit. ş) şi t) din acelaşi act normativ.

Cazul bine justificat şi iminenţa unei pagube sunt analizate în funcţie de circumstanţele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenţei dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt şi de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească şi drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate.

Din dispoziţiile generale ale Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările şi completările ulterioare, rezultă că actul administrativ se bucură de prezumţia de legalitate, adoptat pe baza şi în limitele legii, fiind executoriu din oficiu.

4.4. Îndeplinirea celor două condiţii este verificată, în funcţie de circumstanţele cauzei, printr-o analiză sumară a aparenţei dreptului, pe baza argumentelor de fapt şi de drept prezentate de partea interesată, care trebuie să ofere indicii suficiente pentru răsturnarea prezumţiei de legalitate de care se bucură actul administrativ şi să facă verosimilă iminenţa producerii unei pagube greu sau imposibil de înlăturat în ipoteza în care actul contestat ar fi, în final, anulat de instanţă.

Noţiunea de caz bine justificat a fost definită la art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, ca fiind acele împrejurări legate de starea de fapt şi de drept care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.

În jurisprudenţa sa, Înalta Curte a reţinut că, pentru conturarea cazului temeinic justificat, care să impună suspendarea unui act administrativ, instanţa nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăşi cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-şi limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt şi/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumţiei de legalitate de care se bucură un act administrativ.

Astfel de împrejurări vădite, de fapt sau/şi de drept, care sunt de natură să producă o îndoială serioasă cu privire la legalitatea unui act administrativ au fost reţinute de Înalta Curte ca fiind, exempli gratia, emiterea unui act administrativ de către un organ necompetent sau cu depăşirea competenţei, actul administrativ emis în temeiul unor dispoziţii legale declarate neconstituţionale, nemotivarea actului administrativ, modificarea importantă a actului administrativ în calea recursului administrativ (reducerea importantă a cuantumului sumelor reţinute ca obligaţii bugetare) etc.

4.5. În prezenta cauză nu se regăseşte niciuna din aceste "împrejurări vădite", argumentele recurentelor-reclamante neavând capacitatea de a produce o îndoială serioasă asupra prezumţiei de legalitate de care se bucură actul administrativ.

Înalta Curte reţine că nu este suficient ca reclamantele să afirme existenţa unor motive de nelegalitate, ci trebuie să ofere unele elemente probatorii, evidente, care fără o cercetare aprofundată să permită formarea unui dubiu asupra legalităţii actului.

Aceste indicii de nelegalitate este necesar să fie evidente, pentru a putea fi identificate cu uşurinţă la nivelul aparenţelor.

Înalta Curte nu poate reţine alegaţiile recurentelor, privind insuficienta motivare a actului administrativ atacat, în sensul că pârâtul nu a depus concluziile unor studii, lucrări de cercetare, evaluări statistice (lipsa evaluării impactului ordinului) şi că referatul de aprobare nr. 30904/07.08.2018 nu respectă normele de tehnică legislativă. Aceste aspecte vizează însăşi procedura de emitere a ordinului şi nu pot face obiectul analizei instanţei judecătoreşti în procedura prevăzută pentru suspendarea executării actului administrativ fără a se antama legalitatea acestuia.

Referitor la faptul că instanţa nu ar fi pus în vedere pârâtului să depună actele ce au stat la baza emiterii ordinului atacat, conform art. 13 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, şi că nu ar fi fost avut în vedere punctul de vedere exprimat de Consiliul Concurenţei, Înalta Curte reţine că pârâtul a depus ordinul contestat şi referatul de aprobare al acestuia, instanţa de fond apreciind suficiente actele depuse la dosar pentru soluţionarea cererii de suspendare.

De asemenea, recurentele au fost reprezentate de avocat la judecata pe fond şi nu au invocat aceste aspecte în faţa primei instanţe. De altfel, prin acţiune nu au făcut referire la punctul de vedere depus de Consiliul Concurenţei, ci prin răspunsul la întâmpinare, iar în şedinţa de judecată, când cauza a fost reţinută spre soluţionare, au precizat că nu mai au alte cereri sau probe de administrat.

Astfel, Înalta Curte constată că o atare critică este dedusă direct instanţei de recurs, neconstituind un motiv al acţiunii şi, cu atât mai puţin, obiect de analiză al primei instanţe, devenind aplicabile dispoziţiile art. 494 raportat la art. 478 alin. (3) C. proc. civ.

Restul susţinerilor recurentelor-reclamante, privind încălcarea de către ordinul contestat a unor dispoziţii legale (art. 1, art. 3 pct. 33, art. 6, art. 23, art. 42, art. 52 alin. (3) lit. a), art. 82 din O.G. nr. 27/2011 privind transporturile rutiere, art. 55 alin. (2), art. 118 alin. (3), art. 134 lit. b), art. 134 lit. s) pct. xxi, art. 136 lit. j) din Ordinul MTI nr. 980/2011), reprezintă veritabile critici de nelegalitate care se analizează în cadrul acţiunii în anulare, ce nu pot fi subsumate condiţiei cazului bine justificat, întrucât acceptarea unui asemenea raţionament ar echivala cu o prejudecare a fondului litigiului care priveşte examinarea legalităţii actului administrativ atacat.

4.6. Prin urmare, Înalta Curte apreciază că susţinerile recurentelor-reclamante excedează analizei instanţei şi nu sunt capabile să dovedească îndeplinirea condiţiei cazului bine justificat, verificarea acestor aspecte presupunând administrarea unui probatoriu mai complex.

Or, în cadrul procedurii sumare a suspendării executării actului administrativ nu poate fi prejudecat fondul cauzei, de aceea nici probatoriului administrat pentru stabilirea existenţei unor indicii de răsturnare a prezumţiei de legalitate de care se bucură actul administrativ, nici analizei efectuate de instanţă nu li se pot pretinde amploarea şi profunzimea probelor şi raţionamentelor pe care se fundamentează o soluţie pronunţată cu privire la acţiunea în anularea actului.

4.7. Prin urmare, Înalta Curte apreciază că în mod corect prima instanţă a apreciat că nu este îndeplinită condiţia cazului bine justificat pentru suspendarea actului atacat, nemaimpunându-se analiza motivelor de recurs privind condiţia prevenirii pagubei iminente.

Cu toate acestea, reţine instanţa de control judiciar, în raport cu susţinerea recurentelor că paguba cea mai gravă va fi pierderea traseelor, că, şi în cazul în care ar fi fost menţinute vechile criterii, nu există vreo certitudine că şi-ar fi adjudecat noile licitaţii.

4.8. Soluţia instanţei de recurs

Toate considerentele expuse, converg către concluzia că soluţia pronunţată de instanţa de fond este legală, motiv pentru care recursul declarat în cauză va fi respins ca nefondat, în temeiul art. 14 şi 15 din Legea nr. 554/2004 şi ale art. 496 alin. (1) din C. proc. civ.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de S.C. A. S.R.L., S.C. B. S.R.L., S.C. C. S.R.L. şi S.C. D. S.R.L. împotriva sentinţei nr. 20 din 4 februarie 2019 a Curţii de Apel Târgu Mureş, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 5 decembrie 2019.