Recovery of overpaid EU aquaculture compensation due to systemic calculation error and application of mandatory reverification deadlines

Şedinţa publică din data de 03 decembrie 2019

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1.1 Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată cu nr. x/2016, reclamanta S. C. A. S.R.L., a solicitat în contradictoriu cu pârâtul MINISTERUL AGRICULTURII ŞI DEZVOLTĂRII RURALE - DIRECŢIA GENERALĂ DE PESCUIT AUTORITATE DE MANAGEMENT PENTRU POP, anularea Deciziei nr. 306281/10.03.2016 emisă ca urmare a soluţionării contestaţiei înregistrată la DGP AM POP sub nr. x/12.02.2016 şi la DGCAI sub nr. x/17.02.2016, cu privire la Procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/26.01.2016 şi suspendarea executării actului administrativ-fiscal contestat.

1.2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 2357 din 5.07.2016 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-contencios administrativ şi fiscal s-a luat act de cererea de renunţare la judecata cererii de suspendare a executării P. V. nr. 305380/26.01.2016 şi s-a respins acţiunea formulată de reclamanta S. C. A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul MINISTERUL AGRICULTURII ŞI DEZVOLTĂRII RURALE - DIRECŢIA GENERALĂ DE PESCUIT AUTORITATE DE MANAGEMENT PENTRU POP, ca neîntemeiată.

1.3. Calea de atac exercitată

Împotriva sentinţei civile nr. 2357/05.07.2016, pronunţată de către Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-contencios administrativ şi fiscal în dosarul nr. x/2016, în contradictoriu cu MINISTERULUI AGRICULTURII Şl DEZVOLTĂRII RURALE, a formulat recurs reclamanta S. C. A. S.R.L., prin care a solicitat admiterea recursului, casarea în tot a sentinţei civile nr. 2357/05.07.2016 şi rejudecând cauza, admiterea acţiunii de contencios administrativ.

În motivarea căii de atac, a susţinut următoarele motive de nelegalitate:

1. Motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., referitor la analiza primelor două motive indicate în acţiune, vizând anularea ca nelegal a actului administrativ, prin raportare la art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ.. Este de observat, în acest sens, că deşi în cererea de chemare în judecată au fost indicate patru motive de nelegalitate, pe care instanţa trebuia să le analizeze, în efectuarea analizei, fie a oferit argumente care nu răspund la critica indicată, fie nu a oferit o motivare, omiţând să răspundă.

1.1. Primul motiv de anulare ca nelegal a actului administrativ a fost insuficient motivat, ceea ce echivalează cu o nemotivare.

Primul motiv a fost analizat în sentinţa nr. 2357/05.07.2016 în pag. 5 alin. (3)-(6), însă motivarea oferită de instanţă nu are în vedere argumentele oferite în cadrul acestui motiv (s-a arătat că Procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/26.01.2016 nu este motivat în drept). Tocmai din cauză că nu s-a realizat o prezentare clară şi concretă, în care să se evoce textele de lege încălcate din actele normative şi să fie precizate în procesul-verbal, este făcută dovada faptului că acesta nu este motivat în drept, neputând fi stabilite în concret condiţiile de atragerea a răspunderii şl sancţiunile aplicabile.

În aceste condiţii, dreptul la apărare al reclamantei a fost încălcat, prin neindicarea textului aplicabil care prevede obligaţia pretins încălcată, reprezentând o atingere gravă adusă garanţiilor prevăzute de art. 6 din CEDO, ce produce în mod evident o vătămare, ce nu poate fi înlăturată altfel decât prin anularea actului administrativ.

1.2. Al doilea motiv de anulare ca nelegal a actului administrativ nu a fost analizat de către instanţa de fond.

Instanţa a analizat primul motiv de nulitate a actului administrativ în sentinţă (în pag. 5 alin. (3)-(6), apoi a trecut la analiza celui de-al treilea motiv (în pag. 7-9), fără ca motivul al doilea să fie analizat, iar acesta se referă la neindicarea faptei imputabile subscrisei.

2. Motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi pct. 8 C. proc. civ., în analiza motivului trei al acţiunii.

Instanţa nu a analizat în mod corect critica cuprinsă în acţiune la pag. 3 alin. (3), deoarece: în primul rând, în analiza respectării art. 25 din O.U.G. nr. 66/2011 nu a avut în vedere că anterior mai fusese emis un proces-verbal, anulat în urma soluţionării contestaţiei administrative, iar termenul de 90 de zile nu putea fi calculat de la 26.10.2015, în al doilea rând, nu a analizat critica referitoare şi la nerespectarea termenului de 60 de zile din art. 21 din O.U.G. nr. 66/2011, iar în al treilea rând nu a fost aplicată norma imperativă ce exclude aplicarea termenului prevăzut la art. 25 din O.U.G. nr. 66/2011.

2.1. Motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., raportat la analiza termenului prevăzut de art. 21 alin. (26) din O.U.G. nr. 66/2011, întrucât de la data de 18.09.2014 (când s-a finalizat controlul de audit) şi până în 26.01.2016 (când a fost emis procesul-verbal de constatare) a trecut o perioada de 1 an 4 luni şi 7 zile, astfel că emiterea procesului-verbal de constatare în anul 2016 este nelegală (în acest context, este relevantă jurisprudenţa CJUE în materie, care califică termenul prevăzut pentru adoptarea deciziei de corecţie financiară ca fiind unul imperativ, C-197/13P, Regatul Spaniei împotriva Comisiei Europene).

2.2. Motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., raportat la analiza termenului din art. 25 din O.U.G. nr. 66/2011, care nu este aplicabil, M.A.D.R. fiind decăzută din dreptul de a emite procesul-verbal.

Astfel, termenele din art. 25 sunt aplicabile, dacă nu există o normă specială în art. 21 care să prevadă un alt termen după cum s-a întâmplat şi în speţă, existând o normă special pentru situaţiile în care se face control de audit - art. 21 alin. (26) coroborat cu art. 24 din O.U.G. nr. 66/2011.

Instanţa, în mod greşit, a analizat doar termenul prevăzut în art. 25 din O.U.G. nr. 66/2011, însă, chiar şi dacă ar fi avut în vedere acest termen, a stabilit în mod incorect momentul de la care încep să curgă cele 90 de zile.

3. Motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în analiza motivului patru al acţiunii.

Anterior emiterii Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/26.01.2016, M.A.D.R. a emis un alt Proces-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/02.09.2015, anulat prin Decizia de soluţionare a Contestaţiei nr. 260868/08.10.2015 care cuprindea menţiunea:

"Prezenta Decizie este definitivă în sistemul căilor administrative de atac şi poate fi atacată în termen de 6 luni de la comunicare, potrivit Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ."

Această menţiune a fost conformă cu art. 51 din O.U.G. nr. 66/2011, însă nu a fost respectat dreptul conferit, din moment ce nu s-a aşteptat curgerea celor 6 luni, M.A.D.R. emiţând un nou proces-verbal cu acelaşi conţinut, deşi această dispoziţie nu s-a regăsit în decizia de soluţionare a contestaţiei.

Prin această abordare, a fost încălcat art. 50 alin. (4) din O.U.G. nr. 66/2011; or, în cadrul deciziei din speţă s-a menţionat doar anularea titlului de creanţă, nu şi emiterea unuia nou, aşa încât, noul act administrativ a fost emis în mod nelegal.

Mai mult, nelegalitatea emiterii noului act administrativ reiese şi din faptul că acesta a fost comunicat în perioada în care putea fi atacată decizia de soluţionare a contestaţiei, în condiţiile art. 1 alin. (1) şi art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

4. Motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

4.1. A fost realizată o încălcare a normelor de drept material prin neaplicarea cu prioritate a prevederilor comunitare în două modalităţi: prin nesocotirea unei norme de drept material (prin neaplicarea prevederile art. 70 alin. (2) din Regulamentul (CE) nr. 1198/2006 şi ale art. 5 pct. 3 din Regulamentul UE nr. 65/2011); sau, prin interpretarea ei eronată (această ipoteză este incidenţă în cauză, faţa de perioada de 2 ani cumulaţi în care se impunea ca M.A.D.R să stabilească eroarea sistemică ce se datorează intimatei şi pe care aceasta nu o putea prevedea).

Potrivit art. 4 alin. (2) lit. d) din Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene, agricultura şi pescuitul ţin de competenţele partajate ale Uniunii Europene cu statele membre şi prin urmare, indiferent de modul de interpretare a Regulamentului nr. 1198/2006, legiuitorului îi este interzis să intervină într-un astfel de domeniu care intră în sfera de incidenţă a dreptului european.

M.A.D.R. a procedat la o analiză a situaţiei prezentate prin Procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/26.01.2016 şi aplicarea sancţiunii fără însă a exista o neregulă săvârşită de către subscrisa, astfel că instanţa de fond ar fi trebuit să analizeze dacă sunt sau nu îndeplinite condiţiile aferente producerii unei nereguli.

- prima condiţie expresă este de "încălcare a unei dispoziţii de drept comunitar, însă, din actele administrative analizate de către instanţa de fond nu s-a făcut dovada încălcării unei dispoziţii de drept comunitar;

- a doua condiţie a definiţiei noţiunii de neregulă este aceea că încălcarea să rezulte "dintr-un act sau dintr-o omisiune a unui operator economic"; însă, din actele aflate la dosar reiese cu certitudine că s-a constatat existenţa unei deficienţe "ca fiind de natură sistemică";

- ultima condiţie a definiţiei noţiunii de neregulă este "prejudicierea bugetului general al Uniunii Europene", însă M.A.D.R. nu a făcut dovada că a fost realizată o prejudiciere efectivă/concretă realizată de reclamantă.

Recurenta nu are calitatea de persoană care produce "neregula" sau "neregula sistemică", cererea de finanţare a fost întocmită conform reglementărilor naţionale şi europene în vigoare la acel moment fiind verificată documentaţia de toate structurile abilitate până la încheierea ordinului de finanţare, astfel că neregula a fost săvârşită de M.A.D.R., statul roman fiind în culpă pentru lipsa de claritate a formulei şi a cerinţelor de finanţare, devenind aplicabile prevederile comunitare de exonerare de la plata a beneficiarilor proiectului, dispoziţii cuprinse în art. 70 alin. (2) din Regulamentul (CE) nr. 1198/2006 şi ale art. 5 pct. 3 din Regulamentul UE nr. 65/2011.

4.2. A fost realizată o încălcare a normelor de drept material prin nesocotirea principiilor comunitare aplicabile, care au fost încălcate prin emiterea actului administrativ: al securităţii juridice şi protecţiei încrederii legitime, precum şi cel al previzibilităţi, pentru că intimata, oferind asigurări clare legate de eligibilitate la momentul încheierii ordinului de finanţare, a determinat recurenta să aibă speranţe în acest proiect, neputând să prevadă că autoritatea contractantă îşi va schimba poziţia după câţiva ani (a se vedea, în jurisprudenţei C.J.U.E. hotărârea din 05.05.1981, Durbeck, 112/80, pct. 48; Sunday Times contra Regatul Unit al Marii Britanii şi Irlandei de Nord - 1979, Rekvenyi contra Ungariei, 1999, Rotaru împotriva României - 2000, Damman împotriva Elveţiei - 2005, etc.).

4.3. Referitor la calculul primei, este de reţinut, referitor la interpretarea greşită a sintagmei "pentru maxim doi ani", culpa exclusivă a intimatei.

Neregula a fost săvârşită în cauză chiar de autoritatea contractantă care a aplicat greşit dispoziţiile legale, de vreme ce la momentul acordării compensaţiilor au fost toate calculate în această modalitate, existând 26 de beneficiari în aceeaşi situaţie. Mai precis, M.A.D.R. nu a fost în eroare atunci când a acordat subscrisei compensaţia cerută, cât timp ea a calculat la acel moment suma cuvenita în modalitatea în care a procedat pentru toţi ceilalţi beneficiari.

1.4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinare, pârâtul MINISTERUL AGRICULTURII ŞI DEZVOLTĂRII RURALE a solicitat, respingerea recursul, ca nefondat, întrucât deşi recurenta şi-a întemeiat recursul pe dispoziţiile art. 488 pct. 6 şi 8 C. proc. civ., nu aduce nicio critică ce s-ar circumscrie acestor motive de recurs. Astfel, judecătorul care s-a pronunţat asupra fondului, a motivat soluţia dată, atât în fapt cât şi în drept.

Recurenta nu a adus vreun element de noutate în faţa instanţei de recurs prin criticile depuse, respectiv probe sau orice alte argumente întemeiate din care să rezulte cele susţinute, aceasta nefăcând altceva decât sa reitereze susţinerile aduse si în faţa instanţei de fond asupra cărora aceasta s-a pronunţat argumentat si întemeiat pe toate aspectele.

Referitor la criticile privind tardivitatea Procesului Verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/26.01.2016, acesta a fost întocmit urmare finalizării verificărilor proprii ale autorităţii de management fonduri europene.

II. Procedura de soluţionare a recursului

Cu privire la examinarea recursului în completul filtru

În cauză, au fost avute în vedere modificările aduse prin Legea nr. 212/2018 dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal, precum şi măsurile luate prin Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din data de 20 septembrie 2018 prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie adoptată la data de 13 septembrie 2018 în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal.

Faţă de aceste aspecte, în temeiul art. 494, raportat la art. 475 alin. (2) şi art. 201 din C. proc. civ., astfel cum au fost completate prin dispoziţiile XVII alin. (3), raportat la art. XV din Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanţelor judecătoreşti, precum şi pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ. şi dispoziţiile art. 109 din Regulamentul de ordine interioară al instanţelor judecătoreşti, prin rezoluţia din 24 octombrie 2018 s-a fixat termen de judecată la data de 25 octombrie 2019.

III. Soluţia instanţei de recurs

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

La data de 14.06.2016, reclamanta a formulat cerere de renunţare la judecata capătului de cerere privind suspendarea executării actului administrativ.

Analizând actele şi lucrările dosarului, Curtea a reţinut următoarele:

Prin Procesul-verbal de constatare nereguli nr. x/26.01.2016, s-a constatat că în cazul S.C. A. S.R.L, plata compensaţiei pentru anii 2008 şi 2009, în valoare totală de 1.406.000,00 RON, aferent Ordinului de finanţare nerambursabilă nr. 60/23.12.2010, s-a realizat în baza Cererii de plată nr. x/30.12.2010 şi a Raportului vizitei pe teren nr. x/06.01.2011 şi a avut la bază un calcul eronat, întrucât, având în vedere dispoziţiile Deciziei Comitetului de Monitorizare nr. 16/2010 care specifică faptul că prin CM 02 din 2008, nu a fost prevăzută calcularea compensaţiei anuală şi însumarea sumelor rezultate pentru fiecare an, ci calcularea unei singure compensaţii pentru o perioadă de maxim 2 ani, astfel că beneficiarului S.C. A. S.R.L. i s-a plătit suplimentar, în mod nelegal, suma de 703.000,00 RON aferent pierderilor de producţie din perioada 2008 - 2009.

Calculul primei ce a stat la baza efectuării plăţii a fost realizat pentru perioada 2008 - 2009 pentru suprafaţa totală de luciu de apă de 703 ha şi înmulţită cu 2 pentru cei doi ani pentru care a fost aplicat proiectul, după cum urmează:

"Peco = Weco x S unde, Peco - valoarea primei în RON; Weco - valoarea stabilită conform tabelului în funcţie de pierderea medie de producţie prin metode extensive şi a speciilor de peşte, în RON/ha; S - suprafaţa luciului de apă pentru care s-a făcut cererea, în suprafaţă totală de 703 ha. Astfel, s-a calculat pentru anul 2008: 703.000 RON = 1000 RON/ha x 703 ha şi pentru anul 2009: 703.000 RON = 1000 RON/ha x 703 ha. Prin urmare, prima solicitată prin cererea de finanţare a fost de 1.406.000 RON.

Prin urmare, prin procesul-verbal contestat s-a stabilit în seama beneficiarului un debit în valoare de 703.000,00 RON, contribuţie publică naţională - BN, reprezentând cheltuieli afectate de nereguli ca urmare a aplicării în mod eronat a formulei de calcul aprobată în comitetul de Monitorizare pentru POP, precum şi a achitării compensaţiei pe fiecare an în parte şi nu calcularea şi achitarea unei singure compensaţii pentru o perioadă de maxim 2 ani.

Împotriva Procesului-verbal de constatare nereguli nr. x/26.01.2016 reclamanta a formulat contestaţie, înregistrată la DGP AM POP cu nr. x/12.02.2016 şi la DGCAI cu nr. x/17.02.2016, iar prin Decizia nr. 306281/10.03.2016 emisă de DGCAI a fost respinsă contestaţia ca neîntemeiată.

La data de 28.04.2016 reclamanta s-a adresat instanţei de contencios administrativ şi fiscal a Curţii de Apel Bucureşti, prin acţiunea de faţă solicitând, anularea Deciziei nr. 306281/10.03.2016 emisă ca urmare a soluţionării contestaţiei înregistrată la DGP AM POP sub nr. x/12.02.2016 şi la DGCAI sub nr. x/17.02.2016, şi a Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/26.01.2016 şi suspendarea executării actului administrativ-fiscal contestat.

La data de 14.06.2016, reclamanta a formulat cerere de renunţare la judecata capătului de cerere privind suspendarea executării actului administrativ, Curtea luând act în temeiul art. 406 din C. proc. civ. de această manifestare de voinţă.

Reclamanta a invocat în esenţă, atât în procedura administrativă prealabilă cât şi în faţa instanţei de contencios administrativ, că, actul administrativ fiscal emis, procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare este viciat în ceea ce priveşte forma acestuia, respectiv, nu indică temeiul de drept.

Curtea reţine că actul administrativ contestat, respectiv Procesul-verbal de constatare nereguli nr. x/26.01.2016, respectivă exigenţele de formă, prevăzute de O.U.G. nr. 66/2011, fiind indicate atât textele de lege incidente, cât şi motivele de fapt, care au fundamentat emiterea acestuia, respectiv împrejurarea că determinarea compensaţiei s-a făcut urmare a unei interpretări eronate a modului de calculul pentru dpi ani consecutivi, 2008-2009, stabilit de Deciziei Comitetului de Monitorizare nr. 16/2010 care a stabilit că prin CM 02 din 2008, nu a fost prevăzută calcularea compensaţiei anuală şi însumarea sumelor rezultate pentru fiecare an, ci calcularea unei singure compensaţii pentru o perioadă de maxim 2 ani.

Prin urmare, este determinată neregula, ca abatere de la legalitate, regularitate şi conformitate în raport cu dispoziţiile naţionale şi/sau europene, precum şi cu prevederile contractelor ori a altor angajamente legal încheiate în baza acestor dispoziţii, ce rezultă dintr-o acţiune sau inacţiune a beneficiarului ori a autorităţii cu competenţe în gestionarea fondurilor europene, care a prejudiciat sau care poate prejudicia bugetul Uniunii Europene/bugetele donatorilor publici internaţionali şi/sau fondurile publice naţionale aferente acestora printr-o sumă plătită necuvenit, astfel cum este definită la art. 2 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011.

În speţa de faţă, s-a stabilit că plata astfel efectuată este o plată excedentară, făcându-se aplicarea art. 25 din O.U.G. nr. 66/2011 şi art. 10 din Anexa nr. 1 la Ordinul de finanţare nr. x/23.12.2010 încheiat între DGP AMPOP şi S.C. A. S.R.L., astfel încât nu se poate reţine o vătămare a reclamantei în dreptul la apărare, actul administrativ contestat oferind toate elementele de fond şi formă, pentru a fi considerat că respectă garanţia motivării şi posibilitatea reclamantei de a-l contesta în mod eficient, potrivit procedurii legale, pe care de altfel a şi parcurs-o.

Reclamanta a mai arătat că generarea raportului administrativ fiscal prin procesul-verbal contestat, s-a realizat cu încălcarea evidentă a prevederilor art. 25 alin. (1) şi (2) coroborat cu art. 21 din O.U.G. nr. 66/2011, întrucât, între data la care Autoritatea de audit din cadrul Curţii de Conturi a României a stabilit existenţa unei nereguli sistemice şi data la care pârâta a întocmit procesul de verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare, a existat un termen mult mai mare de 90 de zile prevăzut de art. 25 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011.

S-a reţinut că în speţă procesul-verbal contestat a fost întocmit urmare a unei măsuri de reverificare dispuse în baza unei decizii de soluţionare a contestaţiei, termenul de 90 de zile calculându-se de la data de 26.10.2015, data emiterii Scrisorii de misiune nr. 261011/26.10.2015 aprobată de MADR, temeiul reverificării organului de control, astfel încât nu au fost încălcate aceste dispoziţii.

De asemenea, se poate reţine aici că, în condiţiile în care legea nu prevede expres sancţiunea nulităţii procesului-verbal de constatare, anularea acestuia intervine doar în condiţiile în care reclamanta dovedeşte o vătămare din acest punct de vedere, lucru pe care nu l-a făcut, simpla depăşire a termenului, în măsura în care s-ar fi realizat, neconducând automat la nulitate.

Raţionamentul pârâtei este viciat întrucât în modalitatea de stabilire a pierderilor suferite, beneficiarii au fost nevoiţi să se raporteze la o perioada de un an şi drept rezultat suma excepţională prevăzută de regulament nu compensează perioada de 2 ani conform interpretării autorităţii de audit ci doar unul.

Aşadar, în măsura în care susţinerea pârâtei referitoare la constatările auditorului este corectă, se impune cenzurarea acesteia întrucât nu a avut în vedere mecanismul prin care conform prevederilor legislaţiei interne s-a putut stabili suma acordată cu titlu de compensaţie pentru pierderile suferite.

Pierderile pe care societatea le suportă din activitatea de acvacultură nu au fost produse doar la nivelul anului 2008 ci şi la nivelul anului 2009 şi în fiecare an următor întrucât regulile stricte prevăzute de instituirea "SIT NATURA 2000" îşi produc efectele şi la această dată.

Interpretarea autorităţii pârâte este corectă, întrucât a avut în vedere prevederile art. 30 alin. (2) din Regulamentul CE nr. 1198/2006, privind Fondul European pentru Pescuit iar modul de acordare a compensaţiei, metoda de calcul şi nivelul primelor acordate în baza Programului Operaţional pentru Pescuit, privind pierderile de venituri, au fost stabilite prin Decizia nr. 5/29.05.2008 a Comitetului de Monitorizare a Programului Operaţional pentru Pescuit 2007 - 2013 care prevedea calculul primelor în doi paşi.

Acest modul de acordare a compensaţiei, metoda de calcul şi nivelul primelor acordate în baza Programului Operaţional pentru Pescuit, privind pierderile de venituri au fost preluate şi prin Decizia nr. 16/02.03.2010 a Comitetului de Monitorizare a Programului Operaţional pentru Pescuit 2007 - 2013.

Modul de calcul a compensaţiei s-a făcut în concordanţă cu metodologia stabilită de Comitetul de Monitorizare, acte administrative cu caracter normativ care au pus în aplicare prevederile art. 30 din Regulamentul 1198/2006, din care rezultă că nu se procedează la însumarea primei/compensaţiei aferentă pierderilor suferite în fiecare an din cei doi ani prevăzuţi de Regulamentul CE, ci calcularea unei compensaţii unice aferente pierderilor suferite de o fermă de acvacultură într-o perioadă de 2 (doi) ani.

Mai mult, prin Decizia nr. 43/12 iulie 2013 a Comitetului de Monitorizare a Programului Operaţional pentru Pescuit 2007 - 2013, s-a dispus ca: "Pentru operaţiunea "Acvacultură durabilă în siturile Natura 2000" se acordă o compensaţie unică, la începutul fiecărei operaţiuni, care va fi calculată în funcţie de pierderea medie de producţie, calculată o singură dată, pe o perioadă de maxim 2 ani. Pentru o pierdere de producţie de până la 35% valoarea primei este de 800 de RON/ha şi pentru pierderi de peste 35% este de 1000 RON/ha. Nu este o compensaţie anuală, este o compensaţie unică care acoperă o perioadă de maxim 2 ani".

2. Analiza motivelor de casare

Analizând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurent, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatei, a cadrului normativ aplicabil şi a probatoriului administrat în cauză, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat, pentru următoarele considerente:

1. Referitor la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. care vizează analiza primelor două motive indicate în acţiune, privind anularea ca nelegal a actului administrativ, prin raportare la art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., Înalta Curte reţine netemeinicia acestuia, pentru cele ce premerg:

1.1. Primul motiv de anulare ca nelegal a actului administrativ, susţinut prin cererea de chemare în judecată, se referă la lipsa temeiului de drept din cuprinsul Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/26.01.2016, motiv care, în opinia recurentei, a fost insuficient motivat de către instanţa de fond.

1.2. Al doilea motiv de anulare ca nelegal a actului administrativ, aşa cum este indicat în acţiunea precizată, vizează neindicarea motivelor de fapt imputabile recurentei, care susţine lipsa analizei de către prima instanţă.

Faţă de aceste susţineri, Înalta Curte constată că, potrivit normei de trimitere cuprinsă în art. 21 alin. (17) din O.U.G. nr. 66/2011 - "Modelul procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare se stabileşte prin normele metodologice de aplicare a prezentei ordonanţe de urgenţă" - precum şi textului legal la care este făcută trimiterea, respectiv art. 10 alin. (4) din H.G. nr. 875/2011 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a prevederilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea şi sancţionarea neregulilor apărute în obţinerea şi utilizarea fondurilor europene şi/sau a fondurilor publice naţionale aferente acestora, "Procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare, al cărui model este prevăzut în anexa nr. 4", cuprinde, în cauză, atât pct. 6. Motivele de fapt cât şi pct. 7. Temeiul de drept.

Aşa fiind, este de observat că aceste condiţii de formă ale actului administrativ atacat sunt îndeplinite, prin prisma respectării formei prescrise de legiuitor în cuprinsul Anexei nr. 4 la Normele metodologice; neputându-se susţine, cu suficient temei, nici o eventuală încălcare a dreptului la apărare al recurentei din această perspectivă. Aceasta întrucât în cuprinsul alin. (3)-(6) din considerentele hotărârii atacate, la care face referire recurenta, instanţa de fond a susţinut respectarea exigenţelor de formă prevăzute de O.U.G. nr. 66/2011; şi, mai mult, a precizat în ce constă fapta imputabilă, cu referire la modul de acordare a compensaţiei, metoda de calcul şi nivelul primelor acordate recurentei.

Pe de altă parte, deşi recurenta a invocat motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. pct. 6 C. proc. civ., Înalta Curte apreciază că acesta este neîntemeiat, întrucât sentinţa atacată cuprinde suficiente argumente în considerente care să permită exercitarea controlului judiciar şi, mai mult, exprimarea soluţiei primei instanţe este neechivocă.

Astfel, potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., hotărârea va cuprinde: ..."motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât şi cele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor".

În raport de dispoziţiile precitate, instanţa are obligaţia să arate, în concret, în raport de probele dosarului, situaţia de fapt pe care o reţine în cauză şi să demonstreze aplicarea regulii de drept incidente.

Şi, nu în ultimul rând, după cum rezultă din Avizul nr. x/2008 al Consiliului Consultativ al Judecătorilor Europeni, privind calitatea hotărârilor judecătoreşti, motivarea trebuie să răspundă pretenţiilor părţilor, adică diferitelor capete de acuzare şi mijloace de apărare, această garanţie fiind esenţială întrucât permite justiţiabilului să se asigure că pretenţiile sale au fost examinate, şi deci, că judecătorul a ţinut cont de ele. În ceea ce priveşte motivaţia, aceasta nu trebuie neapărat să fie lungă, trebuind să fie găsit un echilibru just între formularea scurtă şi buna înţelegere a hotărârii.

Pe de altă parte, această obligaţie a instanţelor judecătoreşti de a-şi motiva hotărârile nu trebuie înţeleasă ca necesitând un răspuns la fiecare argument invocat în sprijinul unui mijloc de apărare ridicat. În acest sens, jurisprudenţa CEDO (paragraful 29 din Cauza Boldea/României - 15.02.2007 şi paragraful 61 din Cauza Van den Hurk/Olandei - 19.04.1994) a statuat că întinderea motivării depinde de diversitatea mijloacelor pe care o parte le poate ridica în instanţă, precum şi de prevederile legale, de obiceiuri, de principiile doctrinare şi de practicile diferite privind prezentarea şi redactarea sentinţelor şi hotărârilor în diferite state.

Mai exact, pentru a răspunde cerinţelor procesului echitabil, motivarea ar trebui să evidenţieze că judecătorul a examinat cu adevărat chestiunile esenţiale ce i-au fost prezentate (paragraful 29 din Cauza Boldea/României - 15.02.2007 şi paragraful 60 din Cauza Van den Hurk/Olandei - 19.04.1994), fiind necesară examinarea chestiunilor de fapt şi de drept aflate la baza controversei, lucru care s-a întâmplat în prezenta cauză, judecătorul nefiind limitat la preluarea stării de fapt şi a argumentelor cuprinse în actul de sesizare.

Mai mult, instanţa de fond a indicat ce reprezintă, în opinia sa, indicii temeinice, respectiv argumentele care au stat la baza raţionamentului său logico-juridic concretizat în dispozitivul sentinţei, astfel că nu se poate susţine, cu suficient temei, că hotărârea atacată în prezenta cauză nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei.

2. Motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi pct. 8 C. proc. civ., în analiza motivului trei al acţiunii, sunt de asemenea neîntemeiate, pentru următoarele considerente:

Referitor la neanalizarea de către instanţa de fond a motivului de nelegalitate a Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/26.01.2016 indicat în cererea de judecată - anularea actului administrativ pentru încălcarea termenului imperativ de 90 de zile prevăzut de art. 25 şi 21 din O.U.G. nr. 66/2011 - Înalta Curte reţine că acest motiv de nulitate al procesului-verbal a fost analizat în considerente hotărârii atacate, fiind făcute referiri la modul de soluţionare a nulităţii invocate de reclamantă (pag. 284 alin. (6)-(8) şi pag. 284 verso alin. (1) şi (2), dosar fond).

Cu privire la aplicabilitatea în cauză a art. 25 alin. (1) şi (2) şi art. 21 din O.U.G. nr. 66/2011, referitor la modul de calcul al termenului maxim de efectuare a activităţilor prevăzute la alin. (1) al art. 25 din O.U.G. nr. 66/2011 - 90 de zile de la data finalizării activităţii de organizare a reverificării - se impun următoarele precizări:

Prima, vizează împrejurarea că prevederile alin. (1) al art. 25 din O.U.G. nr. 66/2011 -, cu aplicarea corespunzătoare a prevederilor art. 21." - se aplică în ceea ce priveşte doar cu privire la activitatea de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare/corecţiilor financiare de către structurile/echipele de control, nu şi cu privire la termenul de emitere a Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare.

A doua, se referă la termenul expres prevăzut de alin. (2) al art. 25 din ordonanţă, care prevede, în mod univoc, că termenul maxim de efectuare a activităţilor prevăzute la alin. (1) este de 90 de zile de la data finalizării activităţii de organizare a reverificării, cu posibilitatea prelungirii cu încă 90 de zile în cazuri justificate (alin. ultim). Or, în aceste condiţii, este certă inaplicabilitatea prevederilor din art. 21 alin. (26) din ordonanţă, relative la termenul de 60 de zile, în condiţiile în care art. 25 se referă în mod expres la ipoteza existenţei unor nereguli de sistem.

A treia precizare se referă la momentul de la care se calculează acest termen, în opinia Înaltei Curţii, acesta fiind data Scrisorii de misiune nr. 261011 din 26.10.2015, care a stat la baza reverificării. Această concluzie se impune întrucât, prin Decizia nr. 260868/8.10.2015 s-a anulat primul proces-verbal de constatare a neregulilor, fără a fi dispuse obligaţii de reverificare în sarcina organelor de audit; fiind nerelevantă emiterea Scrisorii de misiune în interiorul termenului de 6 luni de contestare a deciziei, în condiţiile în care pârâta a achiesat la dispoziţiile Deciziei nr. 260868/8.10.2015, renunţând la beneficiul mijlocului procesual de contestare.

Şi, în fine, cu referire la posibilitatea emiterii procesului-verbal în termen de 60 de zile de la data comunicării documentelor de constatare emise de Autoritatea de Audit, conform regulamentului prevăzut la art. 24 - este de observat că în cuprinsul cererii de chemare în judecată (pct. 3, dosar fond) reclamanta indică drept temei pentru anularea procesului-verbal, ca urmare a încălcării termenului de decădere de 90 de zile, prevederile art. 25 alin. (1) şi (2), coroborate cu cele ale art. 21 din O.U.G. nr. 66/2011; iar în cererea de recurs susţine că instanţa de recurs a analizat, parţial, doar termenul prevăzut de art. 25 din ordonanţă, susţinând nelegalitatea Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/26.01.2016, prin raportare la termenul de 60 de zile . Întrucât acest aspect nu a făcut obiectul judecăţii în primă instanţă, întrucât instanţa de fond nu a fost investită cu privire la aplicabilitatea termenului de 60 de zile, prevăzut de art. 21 alin. (26) din ordonanţă, acest motiv de nelegalitate al hotărârii atacate nu va fi examinat de către Înalta Curte.

3. În ceea ce priveşte motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în analiza motivului patru al acţiunii (respectiv că emiterea Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/26.01.2016, a fost făcută cu încălcarea prevederilor art. 218 Codul de procedură fiscală şi ale art. 1 şi 8 din Legea nr. 554/20004), Înalta Curte reţine că nici acesta nu este întemeiat, pentru următoarele motive:

În primul rând, după cum s-a subliniat în considerentele anterioare, autoritatea de audit prin efectuarea reverificării, în baza Scrisorii de misiune nr. 261011 din 26.10.2015, a renunţat la beneficiul acordat de legiuitor prin dispoziţiile art. 218 Codul de procedură fiscală, respectiv atacarea la instanţa de contencios administrativ şi fiscal a Deciziei nr. 260868/8.10.2015, alegând, aşadar, să se conformeze dispoziţiilor acesteia.

În al doilea rând, nimic nu împiedica recurenta, în ipoteza în care soluţia M.A.D.R. ar fi vătămat-o în vreun fel, să procedeze chiar ea la atacarea Deciziei nr. 260868/8.10.2015, ipoteză în care măsura reverificării ar fi fost suspendată până la soluţionarea definitivă a acţiunii în contencios îndreptată împotriva Deciziei nr. 260868/8.10.2015. acest drept a fost pus la îndemâna acesteia tocmai prin comunicarea deciziei, astfel că o eventuală vătămare a acesteia ar fi fost produsă în ipoteza în care nu i s-ar fi comunicat decizia.

În al treilea rând, deşi s-a susţinut că a fost încălcat art. 50 alin. (4) din O.U.G. nr. 66/2011, întrucât în cadrul dispozitivului deciziei din speţă s-a menţionat doar anularea titlului de creanţă, nu şi emiterea unuia nou, aşa încât, noul act administrativ ar fi fost emis în mod nelegal; Înalta Curte apreciază că nici acest motiv nu este întemeiat.

Aceasta pentru că noul act administrativ - Procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/26.01.2016 - nu a fost emis cu încălcarea deciziei anterioare (Deciziei nr. 260868/8.10.2015), ci în urma reverificării, dispuse noua scrisoare de măsuri. Mai mult, în lipsa oricărei dispoziţii în cuprinsul Deciziei nr. 260868/8.10.2015 referitoare la reverificare, în lipsa acesteia, era necesară, emiterea în prealabil a unei noi Scrisori de misiune în baza căreia să se emită un nou proces-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare, lucru care, de altfel, s-a întâmplat în cauză.

4. În ceea ce priveşte motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., acesta vizează, în principal, următoarele aspecte:

- încălcarea normelor de drept material prin neaplicarea cu prioritate a prevederilor comunitare în două modalităţi: prin nesocotirea unei norme de drept material (prin neaplicarea prevederile art. 70 alin. (2) din Regulamentul (CE) nr. 1198/2006 şi ale art. 5 pct. 3 din Regulamentul UE nr. 65/2011); sau, prin interpretarea ei eronată (această ipoteză este incidenţă în cauză, faţa de perioada de 2 ani cumulaţi în care se impunea ca M.A.D.R să stabilească eroarea sistemică ce se datorează intimatei şi pe care aceasta nu o putea prevedea);

- încălcarea normelor de drept material prin nesocotirea principiilor comunitare aplicabile, care au fost încălcate prin emiterea actului administrativ: al securităţii juridice şi protecţiei încrederii legitime, precum şi cel al previzibilităţii;

- interpretarea greşită a sintagmei "pentru maxim doi ani", referitor la modul de calcul al primei, din culpa exclusivă a intimatei.

Raportat la obiectul judecăţii, Înalta Curte reţine că problema de drept dedusă judecăţii, vizează, în esenţă, modul de calcul al primei aferente Măsurii pentru mediul acvatic, prevăzută de art. 3o din Regulamentul CE nr. 1198/2006.

Sub acest aspect, este de remarcat că modul de acordare a compensaţiei, metoda de calcul şi nivelul primelor acordate în baza Programului Operaţional pentru Pescuit, privind pierderile de venituri, au fost stabilite prin Decizia nr. 5/29.05.2008 a Comitetului de Monitorizare a Programului Operaţional pentru Pescuit 2007 - 2013. Astfel, potrivit Deciziei - Axa prioritară 2: Acvacultură, pescuitul în apele interioare, procesarea şi marketingul produselor obţinute din pescuit şi acvacultură, "Prima din cadrul acestei măsuri va reprezenta o singură compensaţie şi va fi alocată conform condiţiilor prevăzute în art. 30 din Regulamentul (CE) nr. 1198/2006" [pct. 1 alin. (2)]; şi va fi acordată pentru maximum 2 ani ulterior datei deciziei privind zonele protejate în concordanţă cu Natura 2000 (pct. 1.2.) . Ulterior, aceste aspecte au fost preluate şi în Decizia nr. 16/02.03.2010 a Comitetului de Monitorizare a Programului Operaţional pentru Pescuit 2007 - 2013.

În privinţa intimatei, plata compensaţiei pentru anii 2008 şi 2009, în valoare totală de 1.406.000 RON, aferentă Ordinului de finanţare nerambursabilă nr. 60/23.12.2010 şi Deciziei de finanţare nr. x/20.12.2010, s-a realizat prin O.P. nr. x/31.01.2011, întocmit pentru suma de 1.054.500 RON, şi O.P. nr. x/31.10.2011, întocmit pentru suma de 351.500 RON .

Calculul sumei ce a stat la baza efectuării plăţii a fost făcut pentru perioada 2008 - 2009, pentru suprafaţa totală de luciu de apă de 703 ha aferentă amenajării piscicole şi înmulţită cu 2 pentru cei doi ani pentru care a fost aplicat proiectul.

În concluzie, deşi pentru anii 2008 şi 2009, în mod corect, după cum rezultă din argumentele premergătoare, trebuia plătită o singura primă, pe Deciziei de finanţare nr. x/20.12.2010 au fost plătite pentru fiecare an sumele prevăzute în art. 30 alin. (5) din Regulament, aşadar două prime.

Deşi recurenta invocă încălcarea normelor de drept material prin neaplicarea cu prioritate a prevederilor comunitare în două modalităţi: prin nesocotirea unei norme de drept material sau, prin interpretarea ei eronată precum şi nesocotirea principiului comunitar al securităţii juridice şi protecţiei încrederii legitime, precum şi cel al previzibilităţii; Înalta Curte nu poate împărtăşi această concluzie.

Astfel, aşa cum s-a susţinut de către părţile litigante, în discuţie este o eroare sistemică a autorităţii publice, însă compensaţia acordată nejustificat, ca urmare a calculării greşite a primei, trebuie recuperată.

Însă, Înalta Curte constată că toate argumentele reclamantei evocate mai sus, nu sunt întemeiate. Din aceeaşi perspectivă a interpretării regulamentare, invocarea de către reclamantă a lipsei oricărei culpe din partea sa şi implicit a incidenţei prevederilor art. 5 alin. (3) din Regulamentul U.E. nr. 65/2011 este lipsită de suport juridic.

Mai exact, urmare a Deciziei Comisiei Europene de blocare pentru România a plăţilor din Fondul European pentru Pescuit, a fost întocmit Memorandumul Ministerului Agriculturii, Pădurilor şi Dezvoltării Rurale nr. 20/5309/26 martie 2013, prin care s-a constatat că suma de 19.560.747,07 -din care 14.670.560,3 RON din Fondul European pentru Pescuit şi 4.890.186,77 RON din bugetul naţional - a fost acordată necuvenit pentru cei 26 de beneficiari ai compensaţiei. Prin art. 38 din Ordonanţa Guvernului nr. 17/2013 cu privire la rectificarea bugetului de stat pe anul 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 493 din 5 august 2013, s-a stabilit că "Din sumele aprobate în bugetul Ministerului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale pe anul 2013 la capitolul 83.01 «Agricultură, silvicultură, piscicultură şi vânătoare», titlul 56 «Proiecte cu finanţare din fonduri externe nerambursabile (FEN) post-aderare», suma de 14.671 mii RON se utilizează pentru reîntregirea contului Fondului European pentru Pescuit, în contul sumelor plătite necuvenit beneficiarilor măsurii «Plăţi compensatorii pentru proiectele sit Natura 2000» din cadrul Programului operaţional de pescuit 2007-2013, finanţat din Fondul European de Pescuit."

Prin Legea privind unele măsuri referitoare la plăţile beneficiarilor Sit Natura 2000, s-a prevăzut faptul că Statul nu îşi va mai recupera aceste creanţe, acestea urmând să fie suportate integral din bugetul de stat, iar titlurile de creanţă emise de autorităţile administrative sunt anulate prin efectul legii.

Prin Decizia Curţii Constituţionale a României nr. 683/2016 (publicată în Monitorul Oficial al României nr. 56/19.01.2017) a fost admisă obiecţia de neconstituţionalitate a acestei legi, Curtea reţinând că dispoziţiile acesteia sunt neconstituţionale. În cuprinsul acestei Decizii, o serie de considerente care sprijină dispozitivul - dobândind astfel caracterul obligatoriu al acestuia şi impunându-se Înaltei Curţi - sunt relevante pricinii de faţă. Au un asemenea caracter, considerentele expuse la punctele 34-38 ale Deciziei Curţii Constituţionale a României nr. 683/2016 privitoare la natura sumelor acordate necuvenit, neprejudicierea beneficiarilor prin măsurile de acordare a sprijinului financiar nelegal şi necesitatea acoperirii prejudiciului produs statului.

În acest sens, s-a arătat că,,§34. Astfel, există condiţii esenţiale în considerarea cărora părţile convin încheierea unui contract, în condiţiile în care obiectul contractului de finanţare vizează executarea în viitor a prestaţiilor părţilor. În schimb, astfel cum este şi în cauza de faţă, există situaţii în care condiţiile esenţiale ale obţinerii sprijinului bănesc al Uniunii Europene, sub forma compensaţiilor pentru pierderile suferite ca urmare a acţiunii păsărilor ihtiofage, vizează trecutul, şi nu executarea în viitor a unor prestaţii proprii ale beneficiarului/solicitantului. De exemplu, prima prevăzută de regulament a fost încasată pentru anii 2008 şi 2009 ca urmare a simplei încadrări a persoanelor juridice respective cu activităţi în domeniul acvaculturii anterior instituirii zonei NATURA 2000 în condiţiile stabilite prin Ghidul solicitantului. Cu alte cuvinte, suma bănească primită, deşi denumită indemnizaţie/primă, este o compensaţie, ceea ce înseamnă că are natura juridică a unei despăgubiri. În aceste condiţii, nu se poate susţine că, în principal, beneficiarul cererii de finanţare (…) a avut în vedere, atunci când a depus cererea, activităţile ex post semnării acesteia, ci prima/despăgubirea plătită din FEP şi bugetul naţional pentru pierderile cauzate de păsările ihtiofage din trecut (pentru anii 2008 şi 2009).

§35. Scutirea de la restituirea primei, în condiţiile în care aceasta nu a fost plătită pentru activităţile viitoare ce trebuie executate în considerarea vreunui contract şi în considerarea căreia beneficiarul ar fi depus cererea de finanţare, apare ca fiind o abatere de la principiul egalităţii, scutirile putând fi aplicate numai în privinţa beneficiarilor unor sume de bani plătite necuvenit în executarea contractului şi în considerarea cărora părţile au convenit contractul. Curtea constată că scutirea vizează o primă pentru situaţii trecute, anterioare deschiderii sesiunii de proiecte referitoare la compensarea pierderilor pricinuite de păsările ihtiofage, situaţie în care scutirea nu se justifică, ea prezentându-se mai degrabă sub forma unui privilegiu conferit de legiuitor beneficiarilor de proiecte a căror încheiere, la data depunerii cererii de finanţare, nu depindea, în mod esenţial, de prestaţiile viitoare la care s-au obligat părţile. Prin urmare, aplicarea pentru aceste situaţii a unor scutiri reprezintă o încălcare a principiului egalităţii între beneficiarii de proiecte, constituind premisa normativă pentru îmbogăţirea fără justă cauză a beneficiarilor legii criticate.

§36. Situaţia în care se află beneficiarii legii supuse controlului de constituţionalitate diferă, în esenţă, de cea în care se află beneficiarii unor contracte de finanţare ce presupun prestaţii viitoare realizate în considerarea obiectului contractului; cei îndreptăţiţi la asemenea facilităţi sunt cei din urmă beneficiari, dar şi aceştia numai în măsura în care statul apreciază ca necesară o atare măsură. Prin urmare, simplul fapt al plăţii de către stat a unor prime în mod necuvenit nu poate constitui temei pentru scutirea de la restituirea acestora, scutirea trebuind să aibă în vedere un criteriu obiectiv şi rezonabil care să ţină de o condiţie esenţială în considerarea căreia contractul ar fi fost sau nu convenit. În consecinţă, prin măsura adoptată, statul, neţinând cont de criteriile enunţate la paragraful 35 al prezentei decizii, a favorizat categoria beneficiarilor indemnizaţiilor plătite în temeiul art. 30 alin. (5) din Regulamentul nr. 1.198/2006 faţă de alţi beneficiari ai sprijinului din fonduri europene aflaţi în ipoteza art. 25 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011.

§37. Faptul că beneficiarii compensaţiei s-au angajat să respecte restricţiile prevăzute de legislaţia privind siturile NATURA 2000 nu este o obligaţie suplimentară şi distinctă impusă pentru aprobarea cererii de finanţare faţă de alţi operatori economici din zonele Sit NATURA 2000, ele trebuind a fi respectate indiferent de depunerea/aprobarea cererii de finanţare, întrucât art. 52 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 195/2005 privind protecţia mediului, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.196 din 30 decembrie 2005, în forma în vigoare în aprilie 2010, prevedea următoarele:

"(1) Respectarea prevederilor din planurile de management şi regulamentele ariilor naturale protejate, aprobate conform legislaţiei specifice, este obligatorie. (2) Pe suprafaţa ariilor naturale protejate este interzis accesul cu mijloace motorizate care utilizează carburanţi fosili în scopul practicării de sporturi, cu excepţia drumurilor permise accesului public. (3) Pe suprafaţa ariilor naturale protejate, pe lângă interdicţiile prevăzute în planurile de management şi regulamente, este interzisă exploatarea oricăror resurse minerale neregenerabile din parcurile naţionale, rezervaţiile naturale, rezervaţiile ştiinţifice, monumentele naturii şi din zonele de protecţie strictă, zonele de protecţie integrală şi zonele de management durabil ale parcurilor naturale. (4) În ariile naturale protejate sunt interzise: orice activităţi de obţinere, cultivare, depozitare, prelucrare, comercializare a organismelor vii modificate genetic. (5) Orice plan ori proiect care nu are o legătură directă cu sau nu este necesar pentru managementul ariei naturale protejate de interes comunitar, dar care ar putea afecta în mod semnificativ aria, în mod individual ori în combinaţie cu alte planuri sau proiecte, este supus unei evaluări adecvate a efectelor potenţiale asupra ariei naturale protejate de interes comunitar, ţinându-se cont de obiectivele de conservare a acesteia, potrivit legislaţiei specifice în domeniu. (6) Procedura de evaluare adecvată se finalizează cu emiterea avizului Natura 2000 sau a deciziei de respingere a proiectului ori planului, după caz.

§38. Având în vedere cele expuse, Curtea constată, de asemenea, că situaţia din cauza de faţă se deosebeşte de cea anterior enunţată la paragrafele 28-31, întrucât textul legal criticat nu vizează situaţia beneficiarilor entităţi publice care se obligă la realizarea unor prestaţii viitoare în considerarea obiectului contractului în vederea implementării acestuia. Situaţia din dosarul analizat se deosebeşte şi de cea reţinută la paragraful 32, întrucât aceasta vizează exact o situaţie viceversa raportat la necesitatea respectării stricte a actelor obligatorii ale Uniunii Europene."

În ceea ce priveşte posibilitatea recuperării sumei aflate în discuţie, sunt relevante considerentele expuse în § 27 din Decizia Curţii Constituţionale nr. 683/23.11.2016, în care se arată faptul că este vorba despre "o creanţă bugetară rezultată dintr-o neregulă, ea nepierzându-şi individualitatea prin faptul că a fost preluată la bugetul de stat, definindu-se, în continuare, ca sumă de recuperat ca urmare a constatării unei nereguli în obţinerea şi utilizarea fondurilor europene şi/sau a fondurilor publice naţionale aferente acestora (…). Dacă legiuitorul ar fi dorit să se îndepărteze de la această viziune cuprinsă în art. 2 alin. (1) lit. j) din O.U.G. nr. 66/2011, ar fi trebuit să reglementeze o derogare de la conţinutul normativ al acestuia în raport cu creanţele vizate de legea criticată, aspect pe care nu l-a realizat; în aceste condiţii, creanţele pe care legiuitorul a decis să nu le mai recupereze în temeiul legii criticate sunt, în realitate, tot creanţe bugetare rezultate dintr-o neregulă."

Relevante sunt, pe de altă parte, şi dispoziţiile art. 96 alin. (2) din Regulamentul (CE) nr. 1198/2006 în care se precizează în mod expres faptul că "Statul membru efectuează corecţiile necesare în raport cu neregulile individuale sau sistemice detectate în operaţiuni sau în programul operaţional. Corecţiile efectuate de către statul membru constau în anularea întregii contribuţii publice la Programul Operaţional sau a unei părţi a acesteia. Statul membru ia în considerare natura şi gravitatea neregulilor, precum şi pierderea financiară înregistrată de FEP."

În plus de aceasta, în legislaţia internă, art. 25 din O.U.G. nr. 66/2011, precizează faptul că: "În situaţia în care structurile de control constată nereguli de sistem sau deficienţe ale sistemelor de management şi control potenţial generatoare de nereguli cu caracter sistemic care au implicaţii de ordin financiar, acestea au obligaţia întocmirii de procese-verbale de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare, individualizate la nivel de beneficiar şi operaţiune, după reverificarea fiecărui caz dintre cele care este posibil să fi fost afectate de această neregulă, cu aplicarea corespunzătoare a prevederilor art. 21."

Prin urmare, în opinia Înaltei Curţi a fost corect determinată neregula, ca abatere de la legalitate, regularitate şi conformitate în raport cu dispoziţiile naţionale şi/sau europene, precum şi cu prevederile contractelor ori a altor angajamente legal încheiate în baza acestor dispoziţii, ce rezultă dintr-o acţiune sau inacţiune a beneficiarului ori a autorităţii cu competenţe în gestionarea fondurilor europene, care a prejudiciat sau care poate prejudicia bugetul Uniunii Europene/bugetele donatorilor publici internaţionali şi/sau fondurile publice naţionale aferente acestora printr-o sumă plătită necuvenit, astfel cum este definită la art. 2 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011.

Relevantă este, pe de altă parte, în ceea ce priveşte pretinsa culpă a intimatei, şi Hotărârea pronunţată în cauza C-549/12P şi C-54/13P, în această cauză punându-se problema dacă, în cazul FEDR, erorile administrative ale autorităţilor naţionale constituie o "neregularitate" în sensul articolului 24 alin. (2) din Regulamentul (CEE) nr. 4253/88(3) şi în special dacă Comisia poate efectua corecţii financiare prin intermediul metodei extrapolării.

În acest sens, s-a reţinut că Regulamentul (CEE) nr. 2052/88(4) al Consiliului din 24 iunie 1988 privind misiunile şi eficienţa fondurilor structurale, precum şi coordonarea activităţilor proprii şi operaţiunile Bănci Europene de Investiţii şi celelalte instrumente financiare existente stabileşte cadrul normativ al FEDP în vederea corectării principalelor dezechilibre regionale din cadrul Uniunii.

În conformitate cu abordarea Comisiei, în plus faţă de obligaţiile generale care rezultă din principiile cooperării loiale şi autonomiei procesuale a statelor membre, atunci când acestea din urmă aplică dispoziţii comunitare în privinţa unor fonduri sau programe financiare proprii Uniunii, intervine de asemenea răspunderea reciprocă a Comisiei şi a statelor membre cu privire la execuţia bugetului comunitar, care este reglementată la articolul 247 CE (actualul articol 317 TFUE), în Regulamentul nr. 1605/2002 ("Regulamentul financiar"), în Regulamentul nr. 2342/2002 ("Regulamentul privind modalităţile de execuţie") şi, în speţă, în regulamentele privind fondurile structurale.

În fapt, în speţa în cauză, Republica Federală Germania a primit din partea Uniunii o contribuţie financiară pe care era obligată să o gestioneze în numele Uniunii, garantând faptul că utilizarea sa este conformă legislaţiei aplicabile. În ceea ce priveşte acest tip de gestiune partajată a contribuţiilor financiare ale Uniunii, Curtea a creat o jurisprudenţă constantă în domeniul fondurilor structurale, în special pentru Fondul European de Orientare şi Garantare Agricolă (FEOGA) şi pentru Fondul Social European (FES). Sub acest aspect, această jurisprudenţă este aplicabilă în egală măsură şi FEDR, care este tot un fond structural şi ale cărui contribuţii pentru statele membre pot face doar obiectul unui control indirect şi neexhaustiv din partea Comisiei.

Potrivit acestei jurisprudenţe, astfel cum remarcă Comisia, doar "cheltuielile efectuate în conformitate cu dispoziţiile comunitare sunt suportate din bugetul comunitar". Desigur, trimiterea la "norme comunitare" poate conduce la ideea susţinută de Republica Federală Germania, conform căreia nu se poate lua în considerare încălcarea normelor naţionale.

Însă, fiind vorba despre gestiunea partajată a fondurilor Uniunii, este inevitabil că legislaţia comunitară - axată pe disciplina globală privind condiţiile de distribuire şi de gestiune a subvenţiilor finanţate de Uniune - se completează cu reglementările naţionale, care, concretizând acea disciplină generală, permit stabilirea exactă a beneficiarilor respectivelor subvenţii.

In acest sens, legislaţia comunitară şi cea naţională constituie un întreg, raportat la articolul 24 alin. (2) din Regulamentul nr. 4253/88, care, făcând referire la o "neregularitate [...] care afectează condiţiile de punere în aplicare a acţiunii sau măsurii"(i2), nu poate să implice decât ansamblul dispoziţiilor care definesc integral conţinutul şi domeniul de aplicare ale acestor condiţii.

În ceea ce priveşte noţiunea "neregularitate", care prezintă interes în prezenta cauză, s-a reţinut în cuprinsul hotărârii că, Republica Federală Germania a susţinut că trebuie luată în considerare noţiunea "neregularitate" prevăzută la articolul 1 alin. (2) din Regulamentul nr. 2988/95 privind protecţia intereselor financiare comunitare, în temeiul căruia constituie "neregularitate orice încălcare a unei dispoziţii de drept comunitar ca urmare a unei acţiuni sau omisiuni a unui agent economic care prejudiciază sau ar putea prejudicia bugetul general al Comunităţilor [...]".

Însă această dispoziţie, dat fiind caracterul său de normă generală privind protecţia tuturor intereselor financiare ale Uniunii, îşi pierde aplicabilitatea în faţa dispoziţiei prevăzute la articolul 24 alin. (2) din Regulamentul nr. 4253/88, care are caracter de normă specială, prin care se asigură protecţia intereselor financiare ale Uniunii în domeniul specific al fondurilor structurale.

In consecinţă, nu se poate susţine că Comisia poate doar înlătura sau reduce contribuţia, în cazul în care neregularitatea semnalată este imputabilă unui agent economic, după cum prevede articolul 1 alin. (2) din Regulamentul nr. 2988/95, fiind astfel excluse neregularităţile imputabile administraţiei naţionale responsabile cu gestionarea contribuţiei comunitare.

În acest sens, Curtea a declarat că "articolul 24 din Regulamentul nr. 4253/88 nu operează nicio distincţie de ordin cantitativ sau calitativ în ceea ce priveşte neregularităţile care pot genera reducerea contribuţiei". Afirmaţia menţionată, deşi a fost făcută în cadrul răspunsului la observaţia privind caracterul tehnic al neregularităţilor semnalate în cauza respectivă, ar putea fi extinsă pentru situaţia în care se face referire la calitatea publică a subiectului căruia i se impută neregularitatea, astfel cum este cazul în speţă.

Aceasta se datorează faptului că, astfel cum aminteşte Comisia, conform Hotărârii din 24 ianuarie 2002, Conserve Italia/Comisia, "articolul 24 alin. (2) din Regulamentul nr. 4253/88 [...] constituie temeiul juridic pentru orice cerere de restituire adresată Comisiei". Aşadar, se impune o interpretare largă a noţiunii de "neregularitate" în sensul dispoziţiei menţionate, în caz contrar fiind afectat în mod considerabil efectul său util, deoarece nu s-ar putea corecta neregularităţile imputabile gestionarului public naţional, de care trebuie să se ţină cont în mod obligatoriu în contextul gestiunii partajate, care este specifică fondurilor structurale.

Pe de altă parte, faptul că autorităţile naţionale au un rol central în punerea în aplicare a fondurilor structurale pledează în favoarea unei interpretări largi a noţiunii "neregularitate" întrucât o eroare comisă de acestea trebuie considerată ca atare - în sensul articolului 24 alin. (2) din Regulamentul nr. 4253/88 - în lumina principiilor bunei gestiuni financiare, care figurează la articolul 274 CE, şi cooperării loiale, care figurează la articolul 10 CE, care nu permit imunitatea statelor membre; dat fiind că articolul 24 din Regulamentul nr. 4253/88 este singura dispoziţie care permite reducerea cuantumului unei contribuţii în cazul în care intervenţia nu s-a derulat astfel cum s-a prevăzut iniţial.

Revenind la argumentele recurentei, raportat la considerentele Deciziei nr. 683/2016 a Curţii Constituţionale, referitoare la admiterea obiecţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Legii privind unele măsuri referitoare la plăţile beneficiarilor Sit Natura 2000, precum şi la argumentele expuse în precedent, Înalta Curte reţine că argumentul relativ la încălcarea normelor de drept material prin neaplicarea cu prioritate a prevederilor comunitare în două modalităţi: prin nesocotirea unei norme de drept material sau, prin interpretarea ei eronată precum şi nesocotirea principiului comunitar al securităţii juridice şi protecţiei încrederii legitime, precum şi cel al previzibilităţii, este neîntemeiat.

În aceeaşi măsură, nici argumentul referitor la modul de calcul al primei, din culpa intimatei nu poate fi reţinut ca fiind în măsură să conducă la reformarea hotărârii atacate, motive pentru care, instanţa de control judiciar apreciază că recursul formulat în cauză este nefondat.

3. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru aceste considerente, Înalta Curte, apreciind că motivele de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., invocate de către recurentă sunt neîntemeiate, în temeiul art. 496 alin. (1) din acelaşi act normativ, raportat şi la prevederile art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, va respinge recursul declarat de reclamantă, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta S. C. A. S.R.L. împotriva sentinţei civile nr. 2357 din 05 iulie 2016 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 03 decembrie 2019.