Municipal procurement correction claim partly annulled; coverage refused for unverified contract amendment upheld.

Şedinţa publică din data de 27 noiembrie 2019

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată

Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Oradea, secţia de contencios administrativ şi fiscal, reclamanta UAT Oraş Săcuieni, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice, a solicitat instanţei ca prin hotărârea ce se va pronunţa să admită contestaţia formulată împotriva următoarelor acte administrative:

- Nota privind neîncadrarea în prevederile Ordonanţei Guvernului nr. 14/2013 întocmită la dată de 05.10.2016 şi refuzul comunicat prin Adresa nr. x/07.10.2016;

- Decizia nr. 424/16.11.2016 privind soluţionarea contestaţiei formulate de reclamantă înregistrată la sediul MDRAP sub nr. x/18.10.2016;

- Nota privind neîncadrarea în prevederile Ordonanţei Guvernului nr. 14/2013 întocmită la dată de 23.11.2016 şi refuzul comunicat prin Adresa nr. x/28.11.2016;

- Decizia nr. 449/16.12.2016 privind soluţionarea contestaţiei formulate de către reclamantă înregistrată la sediul MDRAP sub nr. x/12.12.2016;

Reclamanta a solicitat anularea acestora şi pe cale de consecinţă obligarea pârâtei la plata către reclamanta a sumei de 5.571.750,35 RON, reprezentând valoarea corecţiei financiare, reţinute deja la plata, calculată în baza Notei de Neconformitate nr. x/24.04.2015 întocmită de către Organism Intermediar -ADR Nord-Vest, anexă 4.5.3.4. în cadrul Programului Operaţional Regional 2007-2013, conform Solicitării de Plata înregistrată sub nr. x/29.09.2016.

2. Sentinţa instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 56/CA din 27 aprilie 2017, Curtea de Apel Oradea, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a admis în parte acţiunea formulată de către reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Oraşul Săcuieni, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene, succesor în drepturi a Ministerului Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice;

A dispus anularea Deciziei nr. 424/16.11.2016 privind soluţionarea contestaţiei formulate de reclamantă înregistrată sub nr. x/18.10.2016;

A dispus anularea Notei privind neîncadrarea în prevederile O.G. nr. 14/2013 întocmită la data de 23.11.2016 şi comunicată prin adresa nr. x/07.10.2016;

A dispus anularea Deciziei nr. 449/16.12.2016 privind soluţionarea contestaţiei formulată de reclamantă şi înregistrată sub nr. x/12.12.2016;

A respins ca neîntemeiate restul pretenţiilor;

A obligat pârâtul să plătească reclamantei suma de 1.000 RON reprezentând cheltuieli de judecată parţiale.

3. Cererile de recurs

Împotriva sentinţei nr. 56/CA din 27 aprilie 2017 a Curţii de Apel Oradea, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal au formulat recurs atât reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Oraşul Săcuieni, precum şi pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene, criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie, din perspectiva motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ.

3.1. Recursul declarat de recurenta-reclamantă UAT Oraş Secuieni

Criticile recurentei-reclamante au vizat, în esenţă următoarele:

- hotărârea recurată cuprinde motive contradictorii, în sensul că, deşi stabileşte în mod corect că cererea recurentei-reclamante trebuie analizată prin raportare la prevederile art. 2 alin. (4) lit. a) din O.G. nr. 14/2013, reţinând, totodată, că prin actul adiţional nr. x nu s-a avut în vedere achiziţionarea unor lucrări suplimentare, totuşi analizând îndeplinirea condiţiilor prevăzute de art. 2 alin. (4) lit. a) din O.G. nr. 14/2013, instanţa de fond dă un alt înţeles aceluiaşi act juridic dedus judecăţii, respectiv actul adiţional nr. x;

- interpretarea greşită a dispoziţiilor art. 2 alin. (4) lit. a) din O.G. nr. 14/2013 prin omiterea scopului avut în vedere de legiuitor la edictarea actului normativ, fiind ignorată astfel condiţia esenţială pentru suportarea de la bugetul de stat a corecţiilor financiare dispuse în baza O.U.G. nr. 66/2011, respectiv existenţa anterioară a unei verificări de către UCVAP a procedurii de atribuire a contractului de achiziţie publică.

3.2. Recursul declarat de recurentul-pârât Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene

Criticile recurentului-pârât încadrate în dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. vizează soluţia pronunţată de instanţa de fond cu privire la cheltuielile de judecată.

În opinia recurentului-pârât, instanţa de fond a reţinut în mod greşit culpa procesuală, în condiţiile în care a constatat că Nota de neîncadrare în prevederile O.G. nr. 14/2013 este legală.

Astfel, solicită admiterea recursului şi anularea obligaţiei instituite în sarcina recurentului-pârât de plată a cheltuielilor de judecată în cuantum de 1000 RON.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea depusă la dosar la data de 26.07.2017, recurentul-pârât MDRAPFE a invocat excepţia nulităţii recursului declarat de recurenta-reclamantă, având în vedere că motivele invocate nu pot fi încadrate în cazurile limitativ prevăzute de art. 488 C. proc. civ.

În subsidiar a solicitat respingerea recursului ca nefondat, arătând că neîndeplinirea uneia dintre condiţiile prevăzute cumulativ de prevederile art. 2 alin. (4) lit. a) din O.G. nr. 14/2013 conduce la respingerea solicitării de suportare de la bugetul de stat a sumelor aferente corecţiilor financiare pentru abaterile de la conformitatea cu legislaţia în domeniul achiziţiilor publice.

5. Procedura derulată în recurs

Prin rezoluţia din 26.10.2018 a completului investit cu soluţionarea cauzei a fost fixat termen de judecată pentru soluţionarea recursului în şedinţă publică, fără a mai parcurge procedura de filtrare a recursurilor, având în vedere Hotărârea Consiliului de Conducere nr. 106 din data de 20 septembrie 2018 prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie adoptată la data de 13 septembrie 2018 în sensul că procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal.

În şedinţa publică din data de 14.11.2019 Înalta Curte a respins excepţia nulităţii recursului invocată prin întâmpinare de recurentul-pârât, apreciind că motivele de recurs pot fi încadrate în cazurile prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ.

6. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând legalitatea sentinţei civile recurate prin prisma criticilor formulate, a apărărilor din întâmpinare şi dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată că ambele recursuri sunt nefondate, pentru considerentele ce vor fi arătate în continuare.

Recurenta-reclamantă UAT Oraş Săcuieni a supus controlului de legalitate deciziile nr. 424/16.11.2016 privind soluţionarea contestaţiei formulată împotriva notei privind neîncadrarea în prevederile O.G. nr. 14/2013, respectiv a deciziei nr. 449/16.12.2016 privind soluţionarea contestaţiei formulată împotriva notei privind neîncadrarea în prevederile O.G. nr. 14/2013.

În esenţă, prin solicitarea de plată nr. x/29.09.2013, recurenta-reclamantă a cerut suportarea de la bugetul de stat, respectiv din bugetul Ministerului Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice, a sumei de 5,571,750.35 RON, reprezentând valoarea corecţiei financiare - reţinute deja la plata.

Prin Nota de Neconformitate nr. x/24.04.2015, urmare a verificării procedurii de achiziţie publică pentru atribuirea contractului de achiziţie lucrări "Reabilitarea şcolii din localitatea A., judeţul Bihor", Cod Proiect 53441, s-au reţinut nereguli în desfăşurarea procedurilor de achiziţie publică, fiind stabilită o corecţie financiară în cuantum de 5.887.632,57 RON, după aplicarea prevederilor art. 27 alin. (4) din O.U.G. nr. 66/2011, respectiv rata cea mai mare a corecţiei financiare, aplicându-se astfel o reducere procentuală de 25% asupra valorii contractului atribuit, la care s-a adăugat suma de 2.351.837,25 RON reprezentând actualizarea cu indicele de cost în construcţii.

Prin Nota privind Neîncadrarea în prevederile O.G. nr. 14/2013 întocmită la dată de 05.10.2016 i s-a adus la cunoştinţă că nu sunt îndeplinite condiţiile privind suportarea de la bugetul de stat a sumelor aferente corecţiilor financiare dispuse în baza Notei de Neconformitate nr. x/24.04.2015. Contestaţia administrativă împotriva acestei note a fost soluţionată prin Decizia nr. 424/16.11.2016 prin care Unitatea de Soluţionare a Contestaţiilor Pentru Programul Operaţional Regional din cadrul MDRAP a admis contestaţia, considerând că în mod greşit s-a dispus respingerea solicitării de plata prin analizarea îndeplinirii condiţiilor prevăzute de art. 4 alin. (1) lit. a), dispunând anularea Notei privind neîncadrarea în prevederile O.G. nr. 14/2013 şi reverificarea solicitării la plata nr. x/29.09.2016 înregistrată sub nr. x/03.10.2016, cu menţionarea corectă a încadrării legale respectiv prin raportare la prevederile art. 2 alin. (4) lit. c) din O.G. nr. 14/2013.

Ulterior la dată de 23.11.2016, autoritatea intimată a emis Nota privind neîncadrarea în prevederile O.G. nr. 14/2013 întocmită la dată de 23.11.2016 precum şi refuzul privind suportarea sumelor de la bugetul de stat prin Adresa nr. x/28.11.2016, invocând de această dată ca motiv al respingerii cererii de plata dispoziţiile art. 2 alin. (4) lit. c) din O.G. nr. 14/2013, contestaţia formulată împotriva celei de-a doua note fiind respinsă prin Decizia nr. 449/16.12.2016.

Soluţionând cauza instanţa de fond a anulat atât decizia nr. 424/16.11.2016, cât şi decizia nr. 449/16.12.2016, reţinând că faţă de data iniţierii procedurii de achiziţie publică, sunt aplicabile în cauză dispoziţiile art. 2 alin. (4) lit. a) din O.G. nr. 14/2013.

Analizând îndeplinirea de către recurenta-reclamantă a condiţiilor prevăzute de dispoziţiile art. 2 alin. (4) lit. a) din O.G. nr. 14/2013, judecătorul fondului a concluzionat că nu sunt întrunite condiţiile prevăzute de dispoziţiile art. 2 alin. (4) lit. a) din O.G. nr. 14/2013, respectiv ca întreaga de atribuire să fi făcut obiectul verificării UCVAP/CVAP, şi întrucât nu a existat un aviz consultativ emis de acestea, instanţa de fond a considerat că Nota privind neîncadrarea în prevederile O.G. nr. 14/2013 emisă la 05.10.2016 de către Direcţia generală Programe Europene din cadrul MDRAP este temeinică şi legală, urmând a fi menţinută.

Soluţia instanţei de fond este însuşită şi de instanţa de control judiciar, întrucât reflectă interpretarea şi aplicarea corectă a dispoziţiilor legale incidente în raport cu situaţia de fapt reţinută.

Reevaluând ansamblul probator administrat în cauză pentru a răspunde criticilor formulate, Înalta Curte reţine următoarele:

6.1. Recursul declarat de recurenta-reclamantă

Critica subsumată motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. vizează existenţa unor considerente contradictorii, în sensul că, deşi instanţa de fond califică actul adiţional nr. x/7.08.2014 ca fiind parte integrantă a contractului iniţial de lucrări "Reparaţii capitale la şcoala din localitatea A., judeţul Bihor", încheiat la 23.04.2008, totuşi reţine neîndeplinirea condiţiilor prevăzute de art. 2 alin. (4) din O.G. nr. 14/2013, cu toate că UCVAP a verificat procedura de achiziţie demarată la 27.12.2007, aşa cum rezultă din raportul de activitate întocmit la 30.05.2008.

Analizând considerentele sentinţei recurate, Înalta Curte constată că nu se regăsesc considerente contradictorii, instanţa de fond înfăţişând într-o manieră clară şi coerentă argumente avute în vedere la soluţionarea cererii.

Astfel, instanţa de fond a reţinut că prin actul adiţional nr. x/7.08.2014 nu s-au achiziţionat lucrări sau servicii suplimentare ci s-a ajustat preţul contractului iniţial şi s-a prelungit durata de execuţie a lucrărilor, modificare ce nu a făcut obiectul verificării de către UCVAP.

Constatând că în cuprinsul hotărârii recurate nu se regăsesc considerente contradictorii, motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. urmează a fi respins ca nefondat.

Subsumat motivului prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., criticile recurentei-reclamante au vizat interpretarea greşită a dispoziţiilor art. 2 alin. (4) lit. a) din O.G. nr. 14/2013.

În conformitate cu dispoziţiile art. 2 alin. (1)-(4) lit. a) din O.G. nr. 14/2013:

"(1) Creanţele rezultate din corecţiile financiare şi sumele de recuperat rezultate în urma stabilirii corecţiilor, în aplicarea prevederilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea şi sancţionarea neregulilor apărute în obţinerea şi utilizarea fondurilor europene şi/sau a fondurilor publice naţionale aferente acestora, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 142/2012, cu modificările şi completările ulterioare, pentru neregulile constatate în desfăşurarea procedurilor de achiziţie publică, se suportă de la bugetul de stat, prin bugetul Ministerului Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice, de la o poziţie distinctă din cadrul titlului 56 "Proiecte cu finanţare din fonduri externe nerambursabile (FEN) postaderare", în situaţiile prevăzute la alin. (4).

(2) Sumele rezultate sau care vor rezulta din reducerile procentuale stabilite, în aplicarea prevederilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 142/2012, cu modificările şi completările ulterioare, pentru neregulile constatate în desfăşurarea procedurilor de achiziţie publică, se suportă de la bugetul de stat, prin bugetul Ministerului Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice, de la poziţia distinctă menţionată la alin. (1), în situaţiile prevăzute la alin. (4).

(3) Sumele recuperate atât în cazul proiectelor finalizate care la data intrării în vigoare a prezentei ordonanţe sunt contestate sau în litigiu, cât şi în cazul proiectelor aflate în implementare la data intrării în vigoare a prezentei ordonanţe, în urma stabilirii corecţiilor financiare, în aplicarea prevederilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 142/2012, cu modificările şi completările ulterioare, pentru neregulile constatate în desfăşurarea procedurilor de achiziţie publică, se suportă de la bugetul de stat, prin bugetul Ministerului Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice, de la poziţia distinctă menţionată la alin. (1), în situaţiile prevăzute la alin. (4).

(4) Prevederile alin. (1)-(3) se aplică:

a) numai în cazul contractelor de achiziţie publică, a căror procedură de atribuire a fost iniţiată înainte de data de 10 iunie 2011 de beneficiarii prevăzuţi la art. 1, care a făcut obiectul verificări Unităţii pentru coordonarea şi verificarea achiziţiilor publice/compartimentelor de verificare a achiziţiilor publice, denumite în continuare UCVAP/CVAP şi pentru care nu există un aviz consultativ emis de acestea, în conformitate cu art. 4 lit. d) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 30/2006 privind funcţia de verificare a aspectelor procedurale aferente procesului de atribuire a contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi contractelor de concesiune de servicii, valabilă până la această dată."

În speţă, în acord cu instanţa de fond, Înalta Curte reţine că recurenta-reclamantă nu întruneşte condiţiile prevăzute de art. 2 alin. (4) lit. a) din O.G. nr. 14/2013 pentru a recupera sumele de bani reţinute cu titlu de corecţie financiară prin nota de neconformitate nr. x/20.07.2015, necontestată de recurenta-reclamantă.

Aceasta întrucât, deşi procedura de achiziţie a fost iniţiată înainte de data de 10.06.2011şi contractul iniţial a făcut obiectul verificării UCVAP, totuşi modificarea contractului prin actul adiţional nr. x nu a făcut obiectul verificării UCVAP/CVAP.

Astfel cum în mod corect a reţinut instanţa de fond, dispoziţiile art. 2 alin. (4) lit. a) din O.G. nr. 14/2013, trebuie interpretate în sensul că întreaga procedură de achiziţie publică trebuie să fi făcut obiectul verificării UCVAP/CVAP.

Or, în speţă, după verificarea contractului iniţial, recurenta-reclamantă a procedat la modificarea acestuia, modificare ce nu poate fi privită izolat de derularea procedurii de achiziţie publică, astfel cum rezultă şi din Nota de neconformitate, act administrativ necontestat care se bucură de prezumţia de legalitate şi veridicitate, emis în regim de putere publică şi executoriu din oficiu.

De altfel, Curtea Constituţională a reţinut prin deciziile nr. 414/28.05.2015 şi nr. 811/24.11.2015 că măsura instituită de legiuitor de a conţiţiona suportarea de la bugetul de stat a sumelor aferente corecţiilor financiare de îndeplinirea a anumitor condiţii, printre care şi aceea ca procedura de atribuire a contractelor de achiziţie publică să fi făcut obiectul verificării Unităţii pentru coordonarea şi verificarea achiziţiilor publice/compartimentelor de verificare a achiziţiilor publice (UCVAP/CVAP), reprezintă o măsură legislativă pe deplin justificată, având în vedere sumele considerabile ce trebuie plătite de la bugetul de stat în contul creanţelor stabilite pentru neregulile constatate în desfăşurarea procedurilor de achiziţii publice.

Aşa fiind, Înalta Curte reţine că instanţa de fond a analizat şi interpretat în mod corect dispoziţiile art. 2 alin. (4) lit. a) din O.G. nr. 14/2013, criticile încadrate în dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. urmând a fi respinse ca nefondate.

6.2. Recursul declarat de recurentul-pârât Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice

Criticile recurentului-pârât vizând aplicarea greşită a dispoziţiilor art. 453 C. proc. civ. cu referire la obligarea de plată a cheltuielilor de judecată sunt nefondate, întrucât, în mod corect judecătorul fondului a reţinut culpa procesuală a recurentului-pârât.

Astfel, instanţa de fond a dispus anularea deciziilor nr. 424/16.11.2016, respectiv nr. 449/16.12.2016, privind soluţionarea contestaţiilor administrative, reţinând aplicarea greşită de către recurentul-pârât a normelor legale prin actele administrative anulate, dispoziţii ce nu au fost recurate de către autoritatea recurentă-pârâtă.

Reţinând, aşadar, culpa recurentului-pârât în generarea litigiului, în raport de dispoziţiile art. 453 alin. (2) C. proc. civ., în mod corect instanţa de fond a dispus obligarea părţii căzute în pretenţii la plata cheltuielilor de judecată parţiale.

7. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Nefiind identificate motive de casare prin prisma dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., Înalta Curte în baza art. 496 C. proc. civ. şi art. 20 din Legea nr. 554/2004, va respinge ambele recursuri, ca nefondate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursurile declarate de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Oraşul Săcuieni şi de pârâtă Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene împotriva sentinţei nr. 56/CA/2017 din 27 aprilie 2017 a Curţii de Apel Oradea, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondate.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 27 noiembrie 2019.