Judicial review of administrative refusal to issue salary assimilation acts for contractual staff

Şedinţa publică din data de 27 noiembrie 2019

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Piteşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, la data de 17 noiembrie 2016, sub nr. x/2016, urmare declinării competenţei materiale de soluţionare a cauzei prin sentinţa civilă nr. 1428/01.11.2016 pronunţată de Tribunalul Vâlcea, secţia a II-a civilă, reclamantul Sindicatul SINVET a chemat în judecată pe pârâtele Direcţia Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor Vâlcea şi Autoritatea Naţională Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor solicitând ca, prin sentinţa ce se va pronunţa, să se dispună: obligarea pârâtei să completeze Ordinul nr. 1016/23.12.2015, prin emiterea, în temeiul art. 82 din O.U.G. nr. 83/2014, a unor acte de asimilare, cu începere de la 01.12.2015, a funcţiilor şi salariilor personalului contractual reprezentat de şoferii DSVSA Vâlcea, cu funcţiile şi nivelul de salarizare stabilite, potrivit dispoziţiilor ordinelor ministrului agriculturii şi dezvoltării rurale de aplicare a alin. (8) si (81), în cadrul Ministerului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale; să fie obligată pârâta ca pentru perioada cuprinsă între 01.12.2015 şi data punerii în aplicare a noilor grile de salarizare stabilite prin asimilare, să plătească salariaţilor reprezentaţi în cauză, diferenţa dintre drepturile asimilate, cuvenite potrivit art. 82 din O.U.G. nr. 83/2014 şi drepturile efectiv plătite, cu cheltuieli de judecată.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 239 din 12 decembrie 2016, Curtea de Apel Piteşti:

- a admis excepţia de necompetenţă în ce priveşte capătul nr. 2 din cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul Sindicatul SINVET, în contradictoriu cu pârâtele Direcţia Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor şi Autoritatea Naţionala Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor, având ca obiect obligare emitere act administrativ;

- a declinat competenţa de soluţionare a capătului de cerere nr. x în favoarea Tribunalului Vâlcea, secţia civilă;

- a respins capătul de cerere nr. x, ca inadmisibil.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 239 din 12 decembrie 2016, pronunţată de Curtea de Apel Piteşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs reclamantul Sindicatul SINVET, în numele membrilor de sindicat A., B. şi C., întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., solicitând casarea, în parte, a sentinţei atacate şi trimiterea spre rejudecare a capătului nr. 1 din cererea de chemare în judecată.

În susţinerea motivului de casare reglementat de art. 488 pct. 6 C. proc. civ. au arătat recurenţii-reclamanţi că prima instanţă a respins capătul 1 din cererea de chemare în judecată ca inadmisibil, fără a motiva care sunt argumentele pentru care această cerere nu poate fi soluţionată conform Legii nr. 554/2004, în condiţiile în care Ordinul nr. 1016/23.12.2015 este un act administrativ cu caracter normativ, emis de către o autoritate publică centrală.

Din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 pct. 8 C. proc. civ., au susţinut recurenţii-reclamanţi că hotărârea atacată a fost dată cu încălcarea dispoziţiilor art. 8 şi ale art. 18 din Legea nr. 554/2004, texte legale care permit formularea unei cereri în faţa instanţei de contencios administrativ prin care solicită completarea Ordinului ANSVA nr. 1016/23.12.2015, prin emiterea unui act administrativ (ordin al aceleiaşi autorităţi publice). În concret au arătat aceştia că ordinul la care fac referire este un act administrativ cu caracter normativ, emis de ANSVA, prin conducătorul său, a fost emis în regim de putere publică, în vederea executării în concret a legii, şi are ca efect stabilirea salarizării personalului din cadrul direcţiilor sanitar veterinare şi pentru siguranţa alimentelor judeţene, respectiv a municipiului Bucureşti şi al institutelor veterinare.

Reluând în calea recursului toate argumentele pentru care consideră că au formulat o acţiune susceptibilă de a fi soluţionată de către instanţa de contencios administrativ, au susţinut recurenţii prin Sindicatul SINVET Râmnicu Vâlcea că, în mod greşit, a reţinut prima instanţă că emitentul actului ar fi legiuitorul (Parlamentul României), iar acest act nu poate fi cenzurat pe calea acţiunii în contencios administrativ, soluţionarea cererii lor neputând fi considerată drept o ingerinţă a instanţei judecătoreşti în procesul legislativ.

4. Apărările formulate în cauză

4.1. Intimata-pârâtă Direcţia Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor Vâlcea a depus întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

În fapt, a arătat intimata-pârâtă că prima instanţă a respins ca inadmisibil capătul de cerere prin care se solicita modificarea unui act normativ elaborat de un organ central al administraţiei publice, prin care s-a dispus asimilarea salariilor personalului de specialitate din sistemul sanitar veterinar cu grila de salarizare aplicabilă APIA şi Ministerului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, iar reclamanţii reprezentaţi de Sindicatul SINVET sunt conducători auto încadraţi cu contract individual de muncă, categorie de personal necuprinsă în textul Ordinului ANSVA nr. 1016/2015. Cât priveşte soluţia primei instanţe, afirmă intimata-pârâtă că este una corectă, întrucât nu se poate cere pe calea acţiunii în contencios să se completeze un act normativ, aceasta fiind o opţiune a legiuitorului, care nu poate fi cenzurată de către instanţa judecătorească. Cât priveşte ordinul a cărui completare s-a cerut, a susţinut intimata DSVSA Vâlcea că actul respectiv este unul normativ, emis în vederea organizării executării şi executarea în concret a legilor.

4.2. Intimata-pârâtă Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor a depus întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

A susţinut intimata ANSVA că hotărârea recurată respectă exigenţele art. 425, alin. (2), lit. b) din C. proc. civ., iar soluţia pronunţată în cauză este legală şi temeinică, întrucât primul capăt de cerere al reclamantului Sindicatul SINVET a vizat completarea unui act administrativ emis de o autoritate publică centrală, prin emiterea unor acte de asimilare, sintagma "legiuitor" fiind utilizată în sens larg, adică orice autoritate care, în conformitate cu legea, are abilitarea generală de a emite acte administrative în regim de putere publică.

Printre soluţiile pe care le poate da instanţa de contencios administrativ nu se regăseşte şi cea de obligare la completarea unui act administrativ, argumentele intimatei-pârâte fiind susţinute, în opinia sa, şi de interpretarea prevederilor art. 60-62 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative. A afirmat intimata ANSVA că instanţa de contencios administrativ poate fie să dispună anularea actului administrativ contestat, fie menţinerea acestuia ca temeinic şi legal, orice altă soluţie reprezentând o ingerinţă în procesul legislativ.

5. Procedura de soluţionare a recursului

Prin rezoluţia din 30 octombrie 2018 a fost fixat termen de judecată pentru soluţionarea recursului în şedinţă publică, la data de 13 noiembrie 2019, cu citarea părţilor, fără a se mai parcurge procedura de filtrare a recursului, având în vedere Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal, precum şi Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 109 din data de 20 septembrie 2018.

II. Soluţia instanţei de recurs

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Criticile referitoare la nemotivarea hotărârii recurate de către prima instanţă, subsumate temeiului de drept reglementat de art. 488 pct. 6 C. proc. civ., sunt nefondate, cât timp cerinţele art. 425 alin. (2) lit. b) C. proc. civ. au fost respectate.

S-a arătat constant în jurisprudenţa instanţei supreme că motivarea unei hotărâri nu este o problemă de volum, ci una de esenţă, de conţinut, aceasta trebuind să fie clară, concisă şi concretă, în concordanţă cu probele şi actele de la dosar. Totodată, motivarea hotărârii constituie o garanţie pentru părţi în faţa eventualului arbitrariu, judecătoresc, precum şi singurul mijloc prin care se dă posibilitatea de a se putea exercita controlul judiciar, circumscriindu-se astfel noţiunii de proces echitabil în condiţiile prevăzute de art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului.

În cauză, se arată în cuprinsul sentinţei atacate că "nu se poate solicita pe calea unei acţiuni în instanţă să fie obligată o autoritate publică să completeze un act normativ, aceasta fiind o opţiune a legiuitorului, care nu poate fi cenzurată pe calea acţiunii în contencios administrativ.

Acest raţionament logico-juridic al judecătorului fondului sprijină soluţia de admitere a excepţiei inadmisibilităţii acţiunii, permiţând, totodată, exercitarea controlului judiciar în cauză, fiind, prin urmare, nefondate criticile referitoare la incidenţa motivului de casare prevăzut de art. 488 pct. 6 C. proc. civ.

Criticile referitoare la greşita interpretare şi aplicare a legii, subsumate temeiului de drept prevăzut de art. 488 pct. 8 C. proc. civ., sunt întemeiate, fapt pentru care recursul declarat în cauză va fi admis.

Invocând acest motiv de casare, au susţinut recurenţii-reclamanţi prin Sindicatul SINVET că au fost încălcate prevederile art. 1 şi ale art. 8 din Legea nr. 554/2004, întrucât judecătorul fondului a restricţionat accesul lor la soluţionarea acţiunii în contencios administrativ, prin respingerea, ca inadmisibil, a capătului de cerere păstrat în competenţa sa. Conform prevederilor art. 22 alin. (4) C. proc. civ., "judecătorul dă sau restabileşte calificarea juridică a actelor sau faptelor deduse judecăţii, chiar dacă părţile le-au dat o altă denumire. În acest caz, judecătorul este obligat să pună în discuţia părţilor calificarea juridică exacta."

Fără a proceda astfel, prima instanţă a reţinut că, în modalitatea în care a fost formulată solicitarea de completare a Ordinului preşedintelui A.N.S.V.S.A. nr. 1016/23.12.2015 (prin emiterea unor decizii de asimilare), nu poate fi primită o astfel de cerere, întrucât excede obiectului acţiunii în contencios administrativ, astfel cum acesta este reglementat de art. 8 din Legea nr. 554/2004.

Prin Ordinul nr. 1016/2015, emitentul actului avea obligaţia să identifice toate funcţiile şi nivelul de salarizare ce pot fi asimilate cu cele existente în cadrul APIA, în caz contrar, persoanele care se consideră vătămate în drepturile acestora, prin neincluderea funcţiei lor în cuprinsul Ordinului nr. 1016/2015, în vederea asimilării, au posibilitatea, conform Legii nr. 554/2004, modificată şi completată, să acţioneze autoritatea publică competentă pentru a le fi recunoscut dreptul şi a fi obligată autoritatea să emită un act administrativ în acest sens.

În cauză, Sindicatul SINVET a solicitat, pentru membrii de sindicat pe care îi reprezenta, obligarea autorităţii publice chemate în judecată la emiterea actelor administrative de recunoaştere a drepturilor pretinse, în urma examinării refuzului acesteia de a acţiona în sensul cerut, refuz apreciat ca fiind nejustificat de către titularii acţiunii în contencios administrativ. Este cert că intimata-pârâtă ANSVA este o instituţie publică abilitată în emiterea unor acte administrative, cum ar fi, spre exemplu, cele de stabilire a unor drepturi salariale pentru personalul aflat în subordinea sa.

Manifestarea autorităţii publice faţă de solicitarea de cenzurare a refuzului de soluţionare a cererii privind un drept sau un interes legitim poate fi soluţionată de către instanţa de contencios administrativ competentă, învestită cu un astfel de obiect al acţiunii judiciare, generat de poziţiile divergente ale părţilor cu privire la interpretarea prevederilor art. 1 alin. (8)2 din O.U.G. nr. 83/2014.

Potrivit prevederilor art. 8 alin. (1) teza finală din Legea nr. 554/2004, "de asemenea, se poate adresa instanţei de contencios administrativ şi cel care se consider vătămat într-un drept al său, recunoscut de lege, prin nesoluţionarea în termen sau prin refuzul nejustificat de soluţionare a cererii."

Prin urmare, actul administrativ asimilat poate forma obiect al acţiunii în contencios administrativ, o astfel de cerere fiind admisibilă.

Potrivit art. 18 din Legea nr. 554/2004, soluţiile pe care le poate da instanţa de contencios administrativ sunt anularea, în tot sau în parte, a actului administrativ, obligarea autorităţii publice să emită un act administrativ, eliberarea unui alt înscris sau efectuarea unei anumite operaţiuni administrative; acordarea de daune materiale/morale, după caz.

În raport cu aceste prevederi legale, instanţa de contencios administrativ are posibilitatea să oblige autoritatea pârâtă să emită un act administrativ prin care să-i fie recunoscut părţii dreptul pretins, având în vedere obiectul dedus judecăţii (refuzul nejustificat de soluţionare a cererii), atunci când reţine temeinicia unei asemenea cereri. Aceasta înseamnă că nu poate fi opusă excepţia inadmisibilităţii, din perspectiva obiectului acţiunii judiciare, unei astfel de cereri în care se reclamă verificarea caracterului justificat sau nu al refuzului autorităţii publice de a emite actul administrativ dat prin lege în competenţa sa de legiferare.

Deşi intimata-pârâtă a făcut trimitere la prevederile art. 60-62 din Legea nr. 24/2000, susţinând că nu poate fi cerută completarea unui act normativ pe calea unei acţiuni în contencios-administrativ, Înalta Curte reţine că aceste prevederi nu sunt incidente în cauză, cât timp obiectul cererii de faţă îl reprezintă refuzul autorităţii publice de a emite acte administrative de asimilare a personalului contractual din cadrul ANSVA şi al unităţilor subordonate acesteia cu funcţiile şi salariile corespunzătoare din cadrul MADR şi, după caz, din cadrul APIA, în situaţia unităţilor subordonate.

Prin urmare, soluţia pronunţată de prima instanţă este una eronată, impunându-se reformarea sa prin admiterea recursului declarat de către reclamantul SINVET.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele arătate, cu aplicarea prevederilor art. 496 C. proc. civ., raportat la dispoziţiile art. 488 pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de reclamanţii A., B. şi C., toţi prin Sindicatul SINVET, împotriva sentinţei civile nr. 239 din 12 decembrie 2016, pronunţată de Curtea de Apel Piteşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, consecinţa fiind cea a casării în parte a hotărârii atacate şi trimiterii cauzei la instanţa de fond, spre rejudecare, stabilind că este admisibil în calea contenciosului administrativ capătul 1 din cererea de chemare în judecată, reţinut spre competentă soluţionare de către instanţa de fond.

Vor fi menţinute dispoziţiile cuprinse în hotărârea atacată referitoare la declinarea competenţei de soluţionare a capătului de cerere nr. x în favoarea Tribunalului Vâlcea, acestea nefiind criticate în calea recursului.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de reclamanţii A., B. şi C., toţi prin Sindicatul Sinvet împotriva sentinţei civile nr. 239 din 12 decembrie 2016, pronunţată de Curtea de Apel Piteşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.

Casează, în parte, sentinţa atacată şi trimite aceleiaşi instanţe, spre rejudecare, capătul de cerere nr. x având ca obiect completarea Ordinului nr. 1016/23.12.2015.

Menţine celelalte dispoziţii ale sentinţei atacate.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 27 noiembrie 2019.