Military officer's discharge order challenge barred by failure to exhaust mandatory preliminary procedure; appeal rejected as unfounded.

Şedinţa publică din data de 27 noiembrie 2019

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea formulată la 24 octombrie 2016 pe rolul Tribunalului Vâlcea, secţia a II a Civilă şi pentru cauze de contencios administrativ şi fiscal, reclamantul A. a chemat în judecată pe pârâţii UM 0698 Râmnicu Vâlcea, B., C., D. şi E., pentru a se dispune anularea Ordinului de personal nr. x, emis la 14.10.2016, reintegrarea în funcţia deţinută anterior şi plata drepturilor băneşti de care reclamantul a fost lipsit, precum şi obligarea la plata daunelor morale în sumă de 20.000 RON şi despăgubirilor în sumă de 1.000.000 euro pentru tratamentul defectuos şi repercusiunile suportate.

A solicitat suspendarea aplicării Ordinului x/2016 până la soluţionarea definitivă a litigiului şi reîncadrarea pe funcţia deţinută.

Prin răspunsul la întâmpinare reclamantul a precizat că a avut încheiat contract de muncă în perioada 06.10.2003-13.03.2004 şi că sunt incidente atât dispoziţiile speciale ale Legii nr. 80/1995, cât şi cele ale Codului muncii.

Prin notele scrise reclamantul şi-a completat motivele din cererea de chemare în judecată, susţinând temeinicia cererii de suspendare a Ordinului de personal nr. x, emis la 14.10.2016.

La data de 21.02.2017, reclamantul a formulat cerere de introducere în cauză a Directorul Serviciului Român de Informaţii F., cerere asupra căreia instanţa nu a dispus.

Prin sentinţa nr. 404 pronunţată de Tribunalul Vâlcea la 16.03.2017 a fost admisă excepţia necompetenţei materiale a Tribunalului Vâlcea şi s-a dispus declinarea soluţionării cauzei în favoarea Curţii de Apel Piteşti, reţinându-se că cererea de chemare în judecată are ca obiect anularea unui act administrativ emis de Serviciul Român de Informaţii, aşa încât devin incidente dispoziţiile art. 10 din Legea nr. 554/2004.

În şedinţa din 03.05.2017, instanţa Curţii de Apel Piteşti a pus în vedere reclamantului să precizeze cadrul obiectiv şi subiectiv al judecăţii, pentru a se putea decide asupra competenţei şi a limitelor învestirii instanţei.

Reclamantul a precizat acţiunea pentru termenul din 31.05.2017, în sensul că au calitate de pârâţi şi Serviciul Român de Informaţii şi F., iar obiectul litigiului este reprezentat de cererile iniţial menţionate, la care se adaugă şi cea de suspendare a Ordinului de personal nr. x, emis la 14.10.2016 şi reîncadrare până la data soluţionării litigiului în fond.

S-a precizat că despăgubirea de 1.000.000 euro constituie daune morale pentru suferinţele cauzate de tratamentul medical defectuos.

2. Hotărârea recurată

Prin sentinţa civilă nr. 139/F-CONT din data de 30 iunie 2017 pronunţată de Curtea de Apel Piteşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal s-a admis excepţia de inadmisibilitate pentru lipsa plângerii prealabile.

A fost respinsă cererea de suspendare a Ordinului de personal nr. x, emis la 14.10.2016.

A fost respinsă, ca inadmisibilă, cererea de chemare în judecată formulată de A. în contradictoriu cu pârâţii Unitatea Militară nr. 0698 Rm. Vâlcea, B., C., D. şi E., Serviciul Român de Informaţii şi Directorul Serviciului Român de Informaţii F..

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 139/F-CONT din data de 30 iunie 2017 pronunţată de Curtea de Apel Piteşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a formulat recurs reclamantul A..

A solicitat admiterea recursului, anularea sentinţei atacate şi trimiterea cauzei spre rejudecare instanţei de fond cu obligarea pârâţilor la plata cheltuielilor de judecată.

Totodată, a solicitat, suspendarea aplicării Ordinului x din 14.10.2016 şi reîncadrarea la U.M. 0698 Rm. Vâlcea pe funcţia deţinută, până la soluţionarea definitivă a litigiului.

A criticat recurentul soluţia primei instanţe de respingere a acţiunii ca inadmisibilă pentru neparcurgerea procedurii prealabile.

S-a arătat că Ordinul de trecere în rezervă nr. DP x din 10.2016 s-a emis în baza art. 85 lit. i) din Legea nr. 80/1995, respectiv în baza Hotărârii Consiliului de Judecată din data de 14.09.2016, aceasta putând fi revocată, în condiţiile Ordinului Directorului SRI de organizare şi funcţionare a acestui organ, doar de un alt Consiliu de Judecată .

Recurentul - reclamant a contestat decizia de trecere în rezervă prin Raportul de contestaţie nr. x din 19.09.2016 la care s-a răspuns prin Adresa nr. x din 12.10.2016 de către Directorul Adjunct al SRI - Colonel G., fiind respinsă solicitarea de rejudecare a cazului şi de anulare a Hotărârii Consiliului de Judecată din data de 14.09.2016 de trecere a reclamantului în rezervă.

In fapt, a considerat recurentul că dovada îndeplinirii procedurii prealabile prevăzute de art. 7 din Legea nr. 554/2004 este reprezentată de Raportul de contestaţie nr. x din 19.09.2016, astfel că, mod nelegal, prima instanţă a admis excepţia inadmisibilităţii pentru lipsa procedurii prealabile.

S-a arătat că în cadrul Ordinului Directorului SRI de trecere în rezervă nr. DP x din 14.10.2016 nu se prevede nicio o cale de atac, încălcându-se astfel prevederile art. 252 din Codul Muncii.

Totodată, prima instanţă nu a reţinut că ordinul nu a fost comunicat în scris reclamantului, contrar prevederilor art. 76 din Codul Muncii, fiind încălcat dreptul la apărare.

A mai arătat recurentul că dispoziţiile art. 23 din Legea 14/1992 privind organizarea şi funcţionarea Serviciului Român de Informaţii, prevăd că directorul emite, potrivit legii ordine şi instrucţiuni, or, prin neprevederea in ordinul de organizare şi funcţionare a Consiliului de Judecată a acestei căi de atac şi nici in ordinul atacat, se încalcă prevederile Legii nr. 554/2004, împrejurare ca nu poate fi imputată reclamantului prin admiterea excepţiei lipsei procedurii prealabile.

Prin parcurgerea procedurii administrative prevăzută de Ordinul Directorului SRI de organizare şi funcţionare a Consiliului de Judecată a considerat recurentul - reclamant că a îndeplinit condiţia impusă de art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, autoritatea ierarhică superioară Consiliului de Judecată, fiind Directorul Adjunct al SRI.

4. Apărările formulate în recurs

Prin întâmpinarea formulată de către intimata-pârâtă Serviciul Român de Informaţii UM 0698 Râmnicu Vâlcea s-a invocat excepţia netimbrării recursului şi excepţia nemotivării recursului solicitându-se anularea căii de atac.

Cu privire la excepţia nemotivării recursului s-a arătat că acesta nu respectă dispoziţiile art. 486 alin. (1) lit. d) din C. proc. civ., în sensul că nu sunt indicate cazurile de casare pe care se sprijină, iar la declaraţia de recurs nu este ataşată împuternicirea avocaţială.

In subsidiar, s-a solicitat respingerea recursului ca nefondat, arătându-se că ordinele de personal emise în cazul cadrelor militare în activitate nu se transmit acestora, luarea la cunoştinţă făcându-se prin citirea documentului de către şeful structurii, citire consemnată în ordinul de zi pe unitate.

5. Răspunsul la întâmpinare

Prin răspunsul la întâmpinare s-a solicitat de către recurentul-reclamant respingerea excepţiilor netimbrării şi nemotivării cererii de recurs.

A arătat recurentul că a formulat cerere de scutire de la plata taxei judiciare de timbru, iar în ceea ce priveşte motivele de recurs, a precizat că acestea vizează aplicarea greşită a instanţei de fond a prevederilor art. 7 din Legea nr. 554/2004.

A susţinut recurentul că prevederile art. 278 din Codul Muncii reprezintă dreptul comun, aplicându-se şi în situaţia în care Legea specială nr. 80/1995 nu conţine reglementări privind procedura de cenzură a actului administrativ de încetare a raportului de serviciu.

A fost criticat actul de trecere în rezervă pentru neîndeplinirea condiţiilor prevăzute de art. 252 alin. (2) din Codul Muncii sub sancţiunea nulităţii absolute (descrierea faptelor, termenul şi instanţa la care se poate contesta).

De asemenea, s-a arătat că au fost încălcate dispoziţiile art. 76 din Codul Muncii în care se stipulează că decizia de concediere se comunică în scris şi trebuie să conţină obligatoriu durata preavizului.

S-a susţinut că, în lipsa comunicării actului administrativ, s-a adresat instanţei de judecată în termenul de 30 de zile prevăzut de art. 252 alin. (5) din Codul Muncii.

Prin notele de şedinţă depuse la data de 19 iunie 2019 recurentul - reclamant a precizat că motivele de recurs se încadrează în cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., respectiv, aplicarea greşită a art. 7 din Legea nr. 554/2004.

A fost invocat excesul de putere al intimaţilor, în condiţiile necomunicării ordinului şi a invocării excepţiei lipsei procedurii prealabile.

6. Procedura de soluţionare a recursului

Prin Rezoluţia din data de 26 noiembrie 2018 a completului învestit cu soluţionarea cauzei, Înalta Curte a stabilit termenul pentru judecata pe fond a recursului la data de 25 martie 2020, având în vedere Hotărârea Colegiului de Conducere al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de Hotărârea Plenului Judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, adoptată la data de 13 septembrie 2018, prin care s-a stabilit că procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispoziţiile art. 493 din C. proc. civ. este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal.

Prin Incheierea de şedinţă din data de 26 iunie 2019 au fost respinse excepţiile netimbrării căii de atac şi nulităţii recursului pentru nemotivare.

Potrivit dispoziţiilor luate prin Incheierea de şedinţă din data de 26 iunie 2019, la dosar au fost depuse, din partea intimaţilor - pârâţi Serviciul Român de Informaţii şi Unitatea militară nr. 0698 Râmnicu Vâlcea, Ordinul de trecere în rezervă nr. x/14.10.2016, declasificat, extras declasificat din Ordinul de zi pe unitate nr. x/14.10.2016 şi procesul-verbal nr. x/29.10.2016 privind comunicarea livretului militar.

II. Considerentele şi soluţia Înaltei Curţi asupra recursului

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamant este nefondat, pentru următoarele considerente:

Obiectul cererii de chemare în judecată il reprezintă anularea şi, respectiv, suspendarea Ordinului Directorului Serviciului Român de Informaţii nr. DP x, emis la 14.10.2016, prin care s-a dispus trecerea în rezervă a recurentului - reclamant, cu obligarea pârâţilor la plata unor despăgubiri.

Instanţa de fond, sesizată cu excepţia inadmisibilităţii cererii pentru neurmarea procedurii prelabile, a admis excepţia, constatând că legile speciale (Legea nr. 14/1992, Legea nr. 80/1995) nu conţin reglementări privitoare la procedura de cenzură a actelor administrative prin care încetează raportul de serviciu, motiv pentru care sunt aplicabile dispoziţiile art. 106 din Legea nr. 188/1999, care trimit la atacarea actului în condiţiile şi termenele prevăzute de Legea nr. 554/2004. În acest context, constatând că reclamantul nu a făcut dovada urmării procedurii prealabile conform art. 7 din Legea nr. 554/2004, a respins cererea, ca inadmisibilă.

Este de remarcat că, apărându-se în privinţa excepţiei, reclamantul a arătat la fond, pe de o parte, că nu trebuia să urmeze procedura prealabilă prevăzută de Legea nr. 554/2004, iar pe de altă parte, că a urmat această procedură, contestând hotărârea Consiliului de judecată din cadrul SRI, pe baza căreia a fost adoptat ordinul de trecere în rezervă.

În recurs, este criticată sentinţa instanţei de fond din perspectiva greşitei aplicări a legii, recurentul-reclamant arătând că este eronată concluzia instanţei de fond referitoare la neurmarea procedurii prealabile prevăzute de Legea nr. 554/2004. Dovada îndeplinirii acestei proceduri este reprezentată, arată recurentul, de raportul de contestaţie din 19.09.2016, îndreptat împotriva hotărârii consiliului de judecată.

Recurentul-reclamant susţine că, procedura de trecere în rezervă în baza art. 85 lit. i) din Legea nr. 80/1995 fiind reglementată prin ordin al directorului SRI de organizare şi funcţionare a consiliului de judecată, numai acest consiliu este competent a propune continuarea activităţii sau trecerea în rezervă, revocarea măsurii de trecere în rezervă nefiind de competenţa directorului SRI. Pe cale de consecinţă, apreciază că autoritatea emitentă a deciziei de trecere în rezervă este consiliul de judecată, iar raportul de contestaţie îndeplineşte cerinţele procedurii prealabile la autoritatea ierarhic superioară, şi anume directorul adjunct al SRI (acesta răspunzând contestaţiei cu adresa din 12.10.2016).

În primul rând, cadrele militare, cărora le sunt aplicabile prevederile Legii nr. 80/1995, sunt funcţionari publici cu statut special. Astfel, litigiile privind raporturile de serviciu, deci şi cel privitor la trecerea în rezervă, sunt în competenţa instanţelor de contencios administrativ, potrivit art. 109 din Legea nr. 188/1996.

Pe baza baza definiţiei din art. 2 alin. (2) teza I din Legea nr. 188/1999, potrivit căreia funcţionarul public este o persoană numită, în condiţiile legii, într-o funcţie publică şi a prevederilor art. 1, art. 4-6 din Legea nr. 80/1995, cadrele militare - ofiţeri, maiştri militari şi subofiţeri, indiferent de apartenenţa instituţională (în cazul de faţă, la SRI), sunt persoane numite într-o funcţie publică, deci o varietate a funcţionarilor publici, iar prevederile Legii nr. 188/1999 le sunt aplicabile, cu titlu de reglementare generală, în lipsa unor prevederi exprese, derogatorii în statutele speciale. În acest sens s-a pronunţat şi Curtea Constituţională, prin decizia nr. 34/2016.

Cum aceste statute speciale nu cuprindeau, la data emiterii ordinului de trecere în rezervă, dispoziţii referitoare la atacarea unui astfel de ordin, instanţa de fond a stabilit, cu aplicarea corectă a legii, că sunt aplicabile, cu titlu de drept comun, prevederile art. 106 din Legea nr. 188/1999. Or, acestea impun atacarea actului în condiţiile şi termenele prevăzute de Legea nr. 554/2004, adică cu urmarea procedurii prealabile, prin care, potrivit art. 7 din lege, trebuie să se ceară autorităţii publice emitente revocarea actului.

Scopul instituirii procedurii prealabile este acela de a da posibilitatea emitentului să revină asupra măsurii dispuse, după reanalizare.

În cauză, actul administrativ prin care se dispune trecerea în rezervă este reprezentat de ordinul emis de Directorul Serviciului Român de Informaţii, "la propunerea" Consiliului de Judecată, decizia consiliului având regimul juridic al unui act premergător.

Contestaţia formulată de reclamant împotriva hotărârii consiliului de judecată nu poate fi echivalată cu parcurgerea procedurii prealabile şi pentru motivul că această procedură s-a desfăşurat anterior emiterii Ordinului de trecere în rezervă, cererea fiind formulată la data de 19.09.2016, iar răspunsul fiind emis la data de 12.10.2016.

Se impune a fi amintite şi considerentele deciziei Curţii Constituţionale nr. 184 din 6 martie 2007 cu privire la excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 2 alin. (1) şi art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, prin care s-a arătat că plângerea formulată de persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act administrativ nu conferă caracter neconstituţional textului de lege criticat, întrucât procedura administrativă prealabilă învestirii instanţei de judecată nu împiedică şi nu restrânge accesul celui în cauză la justiţie. Dimpotrivă, această prevedere instituie un mijloc de remediere a eventualei nelegalităţi a actului administrativ atacat, prin reexaminarea lui de către organul emitent sau de organul ierarhic superior.

Or, reclamantul nu a adresat plângerea prealabilă emitentului actului administrativ a cărui anulare o solicită în prezenta cauză şi nu a solicitat autorităţii administrative eventuala revocare a acestui act.

În ceea ce priveşte critica vizând necomunicarea ordinului atacat, în materialitatea sa, instanţa de control judiciar are în vedere specificul raportului de serviciu al militarului. Recurentul - reclamant a recunoscut susţinerile părţii adverse, potrivit cărora ordinul de trecere în rezervă i-a fost adus la cunoştinţă prin citire.

Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal, prin decizii de speţă (nr. 2435/2009, nr. 3258/2013 şi nr. 1473/2019) a apreciat asupra legalităţii acestei modalităţi de aducere la cunoştinţă, prin citire, a ordinelor de trecere în rezervă, dat fiind specificul domeniului de activitate, astfel că, în măsura în care o comunicare a actului în sensul Legii nr. 554/2004 a avut loc, se constată că nu poate fi constatat un exces de putere din partea autorităţii pârâte.

De asemenea, mai reţine Inalta Curte că nu are relevanţă, pentru soluţionarea excepţiei, împrejurarea că reclamantului nu i s-a înmânat, în materialitatea sa, ordinul atacat, întrucât lipsa comunicării în forma pretinsă nu-l împiedica pe reclamant să urmeze procedura prealabilă, de vreme ce nu l-a împiedicat să se adreseze instanţei de contencios administrativ pentru anularea actului.

Astfel, înştiinţarea recurentului-reclamant cu privire la emiterea şi conţinutul ordinului îi permitea respectarea prevederilor art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 şi îndeplineşte exigenţele unei comunicări a actului, în privinţa unui înscris clasificat.

Comunicarea ordinului de trecere în rezervă, având această natură clasificată, nu putea fi realizată în forma cerută de reclamant.

Cu privire la respectarea dreptului la un proces echitabil, se remarcă, în conformitate cu dispoziţiile Legii nr. 182/2002, că accesul la informaţiile clasificate este permis numai persoanelor care deţin certificate de securitate sau autorizaţie de acces, iar opinia Curţii Europene a Drepturilor Omului în această chestiune a fost oferită prin Hotărârea în cauza Miryana Petrova c. Bulgaria, din data de 21.07.2016, în cuprinsul căreia, a reamintit în capitolul 2 - considerentele Curţii lit. a) - Aplicabilitatea art. 6 par. 1 din Convenţie, că dreptul de acces la documente secrete de stat nu este garantat ca atare de Convenţie.

Nici nemenţionarea în ordin a căii de atac nu este relevantă pentru soluţionarea excepţiei, reclamantul formulând calea de atac potrivită, a acţiunii în anulare, a cărei admisibilitate, însă, este condiţionată de urmarea procedurii prealabile, conform art. 7 din Legea nr. 554/2004.

Recurentul - reclamant a formulat la data de 24 iunie 2019 şi la termenul la care instanţa de recurs a acordat cuvântul pe dezbateri, supliment de motive de recurs, intitulate "note scrise" cu încălcarea prevederilor art. 487 alin. (1) C. proc. civ., iar Înalta Curte nu este ţinută, potrivit art. 489 alin. (1) C. proc. civ., a se pronunţa asupra motivelor invocate tardiv, sancţiunea fiind neluarea în considerare a motivelor depuse peste termenul stipulat de lege.

Referirile la aplicabilitatea Codului muncii cât priveşte atacarea ordinului de trecere în rezervă nu pot fi primite, din punct de vedere procedural, pentru că nu se numără printre motivele de recurs invocate în termen. Chiar dacă s-ar trece de acest impediment, se constată că, în contextul specific al problemei de drept deduse spre soluţionare, dreptul comun cu care se completează statutul special al militarului, este Legea nr. 188/1999, normele Codului muncii fiind aplicabile numai când legislaţia specifică funcţiei publice nu dispune.

De asemenea, încălcarea dispoziţiilor art. 252 din Codul Muncii cu privire la deficienţele actului atacat, în sensul că nu sunt descrise sarcinile de serviciu care nu au fost efectuate, nu sunt prevăzute motivele pentru care au fost înlăturate apărările formulate în timpul cercetării disciplinare sau critica privind nerespectarea preavizului, sunt aspecte ce vizează analiza pe fond a actului administrativ, în condiţiile în care reclamantul a învestit instanţa de contencios administrativ cu o acţiune întemeiată pe dispoziţiile Legii nr. 554/2004, fără însă a parcurge procedura prealabilă prevăzută de lege.

Cât priveşte cererea de suspendare a actului administrativ sau cererea de despăgubiri, se constată că şi sub acest aspect soluţia primei instanţe este legală şi temeinică.

Astfel, condiţia de admisibilitate specifică unei acţiuni în contencios administrativ, fie că îmbracă forma cererii în anulare, cu obligarea la despăgubiri pentru emiterea nelegală a actului, fie că este vorba despre o cerere de suspendare a executării actului administrativ, o reprezintă formularea plângerii prealabile, în termenele şi condiţiile prevăzute la art. 7 din Legea nr. 554/2004.

La art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, aplicabil şi cererii întemeiate pe dispoziţiile art. 15, se prevede expres că persoana vătămată se poate adresa instanţei doar după sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice emitente sau ierarhic superioare.

Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, în temeiul dispoziţiilor art. 496 alin. (1) teza finală din C. proc. civ., republicat, Înalta Curte respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinţei civile nr. 139/F-CONT din data de 30 iunie 2017 pronunţată de Curtea de Apel Piteşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 27 noiembrie 2019.