Annulment of integrity agency report due to statute of limitations on administrative liability

Şedinţa publică din data de 26 noiembrie 2019

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul litigiului dedus judecăţii

Prin cererea înregistrată la data de 12 noiembrie 2015 sub nr. x/2015 pe rolul Tribunalului Caraş-Severin, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta AGENŢIA NAŢIONALĂ DE INTEGRITATE, anularea raportului de evaluare nr. x/13.10.2015 şi obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.

Prin sentinţa civilă nr. 33/20.01.2016, Tribunalul Caraş Severin a admis excepţia de necompetenţă materială şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei, în favoarea Curţii de Apel Timişoara, reţinând incidenţa disp. art. 24 din Legea nr. 176/2010, coroborate cu cele ale art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Astfel, dosarul s-a înregistrat pe rolul Curţii de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal, la data de 18.02.2016.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 257 pronunţată în data de 20 octombrie 2016, Curtea de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal a luat act de renunţarea reclamantului A. în ceea ce priveşte cererea de chemare în garanţie formulată, a admis acţiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Naţională de Integritate, a dispus anularea raportului de evaluare nr. x/13.10.2015 întocmit de pârâtă şi a obligat pârâta la plata către reclamant a sumei de 6460 RON cheltuieli de judecată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei menţionate la pct. 2 a declarat recurs Autoritatea Naţională de Integritate, care invocând prevederile art. 488 alin. .(1) pct. 8 C. proc. civ. a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei şi pe fond respingerea acţiunii ca netemeinice.

În cuprinsul motivelor de recurs, pârâta a susţinut că instanţa de fond în mod nelegal a admis excepţia prescripţiei răspunderii administrative a reclamantului, încălcând astfel prevederile art. 11 din Legea nr. 176/12010 prin raportare la dispoziţiile art. 2517 şi art. 2 alin. (2) din C. civ.

Menţionează că reclamantul deţine funcţia de deputat în Parlamentul României începând cu anul 2008, iar pentru perioada decembrie 2008 - ianuarie 2009 a încheiat un contract de prestări servicii cu fiica sa B. pentru biroul de parlamentar.

În data de 3 martie 2015 Inspecţia de Integritate din cadrul Agenţiei Naţionale de Integritate s-a sesizat din oficiu cu privire la contractul nr. x/15.12.2008, apreciind că încălcă prevederile art. 70 şi 71 din Legea nr. 161/2003, întrucât la acel moment reclamantul A. avea calitate de deputat, funcţie ce face parte dintre categoriile prevăzute de art. 1 din Legea nr. 176/2010.

Susţine că activitatea de evaluare se efectuează pe toată durata deţinerii funcţiilor ori demnităţilor publice, cât şi în decursul a 3 ani de la încetarea acestora, context în care prescripţia prevăzută de C. civ. nu îşi găseşte aplicabilitate în cauză, întrucât există norma specială.

În concluzie, a susţinut că excepţia invocată de reclamant şi admisă de instanţă nu este o excepţie procesuală, întrucât exclude obiectul acţiunii, obiect care consta strict în eventuala nelegalitate a raportului de evaluare apreciat în raport cu momentul emiterii actului administrativ şi cu precedenţa acestuia. Aspectele ulterioare emiterii actului administrativ nu sunt de competenţa instanţei de contencios administrativ ce a fost investită în cauză cu analiza actului administrativ reprezentat de raportul de evaluare nr. x/13.10.2015 emis de către inspectorul de integritate din cadrul Agenţiei Naţionale de Integritate.

4. Apărări formulate în cauză

Intimatul-reclamant a depus întâmpinare şi, fără a invoca excepţii, a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea ca legală a soluţiei instanţei de fond.

La data de 25 noiembrie 2019, intimatul-reclamant A. a formulat cerere de efectuare a unei trimiteri preliminare în interpretare, respectiv de sesizare a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene cu 6 întrebări preliminarii.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând cu prioritate cererea de sesizare a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene, astfel cum a fost completată, formulată de intimatul-reclamant A. în cauză, Înalta Curte urmează a o respinge, pentru următoarele considerente:

Prin cererea formulată la data de 25 noiembrie 2019, reclamantul A. a solicitat instanţei sesizarea Curţii de Justiţie a Uniunii Europene în vederea pronunţării unei hotărâri preliminare, în temeiul art. 267 din Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene (TFUE), precum şi suspendarea cauzei până la pronunţarea hotărârii preliminare, potrivit art. 23 din Statutul Curţii de Justiţie a Uniunii Europene.

Solicitarea a fost formulată în procedura de soluţionare a recursului declarat împotriva sentinţei civile nr. 257/20 octombrie 2016 pronunţată de Curtea de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal şi are ca obiect 6 întrebări preliminare, vizând datele cu caracter personal, principiul proporţionalităţii pedepselor în ceea ce priveşte sacţiunea complementară a interdicţiei de a ocupa funcţii publice alese exclusiv, pentru o perioadă prestabilită de 3 ani, dreptul la muncă, dreptul de a fi ales şi dreptul la o cale de atac eficientă şi la un proces echitabil.

Examinând cererea formulată, în raport de dispoziţiile legale aplicabile şi de punctul de vedere prezentat de recurenta-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate, Înalta Curte reţine următoarele:

Potrivit art. 267 din Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene, Curtea de Justiţie a Uniunii Europene este competentă să se pronunţe cu titlu preliminar cu privire la interpretarea dreptului Uniunii şi cu privire la validitatea actelor adoptate de instituţiile, organele, oficiile sau agenţiile Uniunii.

Aşadar, rolul Curţii de Justiţie este acela de a oferi o interpretare a dreptului Uniunii sau de a se pronunţa asupra validităţii acestuia, iar nu de a aplica acest drept la situaţia de fapt dedusă judecăţii.

Or, în speţa de faţă, intimatul-reclamant solicită instanţei europene să stabilească dacă în cazul constatării unui conflict de interese al unei persoane ce ocupă o funcţie publică, sancţiunea complementară a interdicţiei de a ocupa funcţii publice alese exclusiv se aplică pentru o perioadă prestabilită de 3 ani este conformă cu principiile proporţionalităţii, egalităţii şi nediscriminării, securităţii juridice şi protecţiei încrederii legitime şi transparenţei recunoscute la nivelul jurisprudenţei CJUE.

Aceste aspecte ţin însă de soluţionarea în concret a litigiului şi revin în competenţa exclusivă a instanţelor naţionale învestite cu exercitarea controlului de legalitate asupra actelor administrative emise de Agenţia Naţională de Integritate, în aplicarea Legii nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcţiilor şi demnităţilor publice şi coroborarea acesteia cu C. civ. sau cu alte legi.

Prin urmare, Înalta Curte constată că întrebările preliminare formulate de intimatul-reclamant nu se încadrează în limitele stabilite de art. 267 TFUE, astfel că va respinge cererea de sesizare a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene.

Înalta Curte consideră că nu există motive de reformare a sentinţei, potrivit art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., întrucât aceasta a fost motivată corespunzător şi este expresia interpretării şi aplicării corecte a normelor naţionale şi europene incidente la situaţia de fapt rezultată din probele administrate în cauză.

Reclamantul a supus controlului instanţei de contencios administrativ Raportul de evaluare nr. x/13.10.2015 emis de pârâtă.

Singurul motiv de nelegalitate invocat de recurenta-pârâtă se referă la faptul că în mod nelegal s-a admis acţiunea şi s-a anulat actul administrativ, întrucât nu este incidentă prescripţia răspunderii administrative prevăzută de art. 2 şi art. 2517 din C. civ. şi art. 11 din Legea nr. 176/2010 .

Verificând acest motiv de nelegalitate, ce primează din perspectiva efectelor asupra actului administrativ atacat, se constată că prin raportul de evaluare nr. x/13.10.2015 recurenta Agenţia Naţională de Integritate a constatat că reclamantul A., deputat în Parlamentul României, în perioada mandatului 2008-2012 a încălcat regimul juridic al conflictului de interese, întrucât la data de 15 decembrie 2008 a încheiat contractul civil nr. x prin care fiica sa B. a fost angajată în funcţia de consilier juridic în cadrul biroului său de parlamentar, veniturile încasate fiind de 892 RON, încălcând astfel prevederile art. 70 şi 71 din Legea nr. 161/2003.

Aşadar, starea de incompatibilitate a fost reţinută pentru perioada decembrie 2008 - ianuarie 2009, cercetarea a fost începută de Agenţia Naţională de Integritate la data sesizării 3 martie 2015, iar starea de incompatibilitate a fost stabilită prin raportul emis la 28 iulie 2015.

Relevantă pentru statuarea asupra prescripţiei răspunderii administrative pentru fapta constatată este Decizia 449/2015 a Curţii Constituţionale. În conformitate cu considerentele acestei decizii: "potrivit textului de lege criticat, activitatea de evaluare a declaraţiei de avere şi a conflictelor de interese şi a incompatibilităţilor se efectuează de către Agenţia Naţională de Integritate "atât pe durata exercitării funcţiilor ori demnităţilor publice, cât şi în decursul a 3 ani după încetarea acestora". Cu alte cuvinte, textul fixează un termen înlăuntrul căruia Agenţia are dreptul de a efectua evaluarea.

Astfel, aceasta are la dispoziţie un interval de timp egal cu durata mandatului alesului local, la care se adaugă încă 3 ani de la momentul încheierii mandatului, în care aceasta poate efectua activităţile amintite. Aşadar, textul menţionat stabileşte numai termenul maxim în interiorul căruia Agenţia Naţională de Integritate îşi poate exercita competenţa amintită, fără a conţine vreo reglementare referitoare la prescripţia răspunderii persoanei asupra căreia a purtat evaluarea. Normele, regulile şi termenele în care răspunderea civilă (delictuală, pentru fapta proprie), penală sau administrativă (disciplinară) se prescrie, nemaiputând fi angajată, sunt reglementate de normele specifice acestor materii.

Astfel, în materie civilă, care acoperă şi sfera administrativă, se aplică termenul general de prescripţie de 3 ani, prevăzut de art. 2.517 din C. civ., sau, după caz, în funcţie de momentul săvârşirii faptei şi implicit a legii aplicabile, de art. 3 din Decretul nr. 167/1958 privitor la prescripţia extinctivă, republicat în Buletinul Oficial al Republicii Socialiste România, Partea I, nr. 11 din 15 iulie 1960, abrogat prin Legea nr. 70/2011 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 287/2009 privind C. civ., publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 409 din 10 iunie 2011.

În materie penală, răspunderea pentru săvârşirea infracţiunii de conflict de interese, incriminat ca atare la art. 301 din C. pen., se prescrie în termen de 5 ani, conform art. 154 alin. (1) lit.

d) din acelaşi cod. Cu prilejul analizării legalităţii raportului de evaluare, faţă de data săvârşirii faptei cu privire la care se apreciază că ar fi de natură să atragă incompatibilitatea sau să reprezinte un conflict de interese, instanţa de contencios administrativ va verifica dacă nu s-a împlinit termenul general de prescripţie a răspunderii civile, care guvernează inclusiv raporturile de natură administrativă, în lipsa unui termen stabilit expres în legea specială sau, după caz, penale.

Termenul de prescripţie a răspunderii, civilă sau penală, începe să curgă, evident, de la data săvârşirii faptei susceptibile de a fi considerată conflict de interese ori cauză de incompatibilitate. Sub acest aspect devin relevante cele statuate în jurisprudenţa sa, mai sus arătate, în sensul că Agenţia Naţională de Integritate desfăşoară exclusiv o activitate administrativă de evaluare a intereselor şi a incompatibilităţilor pentru persoanele prevăzute de lege, constând în întocmirea de rapoarte care evidenţiază fapte ori situaţii cu semnificaţie juridică, a căror finalitate conferă dreptul de sesizare a instanţelor de judecată sau, după caz, a altor autorităţi şi instituţii competente în vederea dispunerii măsurilor prevăzute de lege. Ca atare, Agenţia Naţională de Integritate nu face altceva decât să semnaleze existenţa unor potenţiale nesocotiri ale prevederilor legale referitoare la conflictele de interese şi compatibilităţi. Ulterior revine instanţei de contencios administrativ chemată să se pronunţe asupra legalităţii raportului de evaluare, atunci când fapta nu are valenţe penale, sau celei care judecă procesului penal declanşat ca urmare a finalizării urmăririi penale cu întocmirea unui rechizitoriu ca act de învestire a instanţei şi trimitere în judecată a persoanei evaluate obligaţia de a se pronunţa, cu precădere, cu privire la intervenirea prescripţiei răspunderii. Verificarea normelor referitoare la prescripţia răspunderii pentru fapta în discuţie va fi făcută de instanţa de judecată indiferent dacă, în virtutea prevederilor art. 11 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, acţionând în interiorul termenului pe care legea i-l acordă, Agenţia Naţională de Integritate a întocmit un raport de evaluare cu privire la o faptă pentru care, potrivit reglementărilor aplicabile, răspunderea nu mai putea fi angajată, fiind deja prescrisă."

Verificând aspectele relevante, potrivit deciziei de mai sus, Înalta Curte observă că fapta care a atras cazul de incompatibilitate a fost săvârşită în perioada decembrie 2008 - ianuarie 2009, aşa cum rezultă din menţiunile făcute de inspectorul de integritate în raportul supus prezentei acţiuni.

Totodată, din raportul de evaluare rezultă că momentul începerii activităţii de evaluare s-a situat la data de 3 martie 2015, iar activitatea de evaluare s-a finalizat prin emiterea raportului de evaluare emis de Inspecţia de Integritate cu nr. x.

Aspectele de mai sus, dovedesc că la data de 3 martie 2015, când recurenta-pârâtă s-a sesizat din oficiu pentru demararea procedurii de evaluare, fapta pentru care s-a reţinut cazul de incompatibilitate era prescrisă în raport de prevederile art. 3 din Decretul nr. 167/1958 privitor la prescripţia extinctivă, în vigoare la momentul săvârşirii faptei.

În acest context, la momentul iniţierii procedurii de evaluare în cauză şi finalizării acesteia prin emiterea raportului contestat fapta ce a generat conflictul de interese săvârşită în perioada 24.06.2008- 18.05.2010, era prescrisă.

Recurenta-pârâtă susţine că prescripţia extinctivă nu ar putea face obiectul acestei judecăţi, nefiind de "competenţa instanţei de contencios administrativ ce a fost învestită în prezenta cauză cu analiza legalităţii actului administrativ reprezentat de raportul de evaluare".

O asemenea interpretare încalcă flagrant Decizia Curţii Constituţionale sus-menţionată, care impune în mod expres ca analiza legalităţii raportului de evaluare să includă şi verificarea prescripţiei extinctive.

Abaterea administrativă a conflictului de interese reprezintă unul dintre elementele răspunderii disciplinare în materia conflictului de interese, alături de existenţa rezultatului vătămător şi a legăturii de cauzalitate între abatere şi rezultat (care sunt prezumate) şi vinovăţie.

Aşadar, dacă a intervenit prescripţia acestei forme de răspundere, este în mod evident lipsit atât de utilitate, cât şi de interes să se mai constate "legalitatea" raportului de evaluare care constată unul dintre elementele sale - abaterea administrativă.

De asemenea, una dintre sancţiunile prevăzute de art. 25 alin. (2) din Legea 176/2010, constând în interdicţia de trei ani de a ocupa funcţii publice, operează automat, în temeiul legii (ope legis) "de la data rămânerii definitive a raportului de evaluare, respectiv a rămânerii definitive şi irevocabile a hotărârii judecătoreşti de confirmare a existenţei unui conflict de interese".

Or, în cazul acestei sancţiuni, nu mai există nicio altă procedură în cadrul căreia să poată fi invocată prescripţia răspunderii, pentru că sancţiunea intervine în temeiul legii la finalul prezentei proceduri.

În acord cu instanţa de fond, Înalta Curte constată că nu a fost respectat termenul prevăzut de art. 11 din Legea nr. 176/2010 înlăuntrul căruia Agenţia Naţională de Integritate trebuia să întocmească raportul de evaluare a conflictelor de interese şi a incompatibilităţilor în ceea ce îl priveşte pe intimatul-reclamant A..

Astfel fiind, Înalta Curte constată că susţinerile şi criticile recurentei sunt neîntemeiate, iar instanţa de fond a pronunţat o hotărâre temeinică şi legală.

Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge cererea de sesizare a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene formulată de intimatul-reclamant A..

Respinge recursul declarat de pârâta Agenţia Naţională de Integritate împotriva sentinţei civile nr. 257 din 20 octombrie 2016 a Curţii de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 26 noiembrie 2019.