Suspension of administrative decision and res judicata: procedural differences under Law 554/2004 Articles 14 and 15 prevent preclusion

Şedinţa publică din data de 22 noiembrie 2019

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată

Prin acţiunea formulată reclamanta A. S.A. a solicitat să se dispună, în baza art. 15 din Legea nr. 554/2004, suspendarea Deciziei ANPM nr. 1/2946/VT/06.08.2018, până la soluţionarea definitivă a cererii de anulare a acesteia.

2. Soluţia instanţei de fond

Curtea de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal, prin încheierea de şedinţă din 7 martie 2019 a respins excepţiile inadmisibilităţii cererii de suspendare şi autorităţii de lucru judecat provizorii, a admis cererea de suspendare formulată de reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională pentru Protecţia Mediului şi a dispus suspendarea executării Deciziei nr. 1/2946/VT/06.08.2018 a Agenţiei Naţionale pentru Protecţia Mediului până la soluţionarea definitivă a cauzei.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva încheierii din 7 martie 2019 a Curţii de Apel Timişoara, secţia de contencios administrativ şi fiscal, pârâta Agenţia Naţională pentru Protecţia Mediului a declarat recurs.

După o amplă prezentare a situaţiei de fapt, în motivarea recursului se arată că încheierea de şedinţă din 07.03.2019 se impune a fi casată întrucât încalcă autoritatea de lucru judecat a sentinţei nr. 316 din 06.12.2018, pronunţată de Curtea de Apel Timişoara în dosarul nr. x/2018 (art. 488, alin. (1), pct. 7 C. proc. civ.).

Cele două cereri de suspendare formulate de intimată în dosarul nr. x/2018 şi în prezentul dosar sunt fundamentate pe acelaşi temei legal, respectiv art. 15 din Legea nr. 554/2004.

Atât cererea de suspendare ce face obiectul dosarului nr. x/2018, cât şi acţiunea în anulare ce face obiectul dosarului nr. x/2018 au fost introduse în aceeaşi zi. Acest fapt a fost reţinut de instanţa care a pronunţat hotărârea recurată, în urma consultării aplicaţiei ECRIS.

Prin urmare, prima cerere de suspendare nu putea fi întemeiată decât pe dispoziţiile art. 15 din Legea nr. 554/2004, întrucât momentul introducerii acesteia coincide cu momentul introducerii acţiunii în anulare, exact aşa cum prevede alin. (1) al art. 15 din Legea nr. 554/2004.

Astfel, contrar celor susţinute de instanţa de fond în considerentele hotărârii atacate, apreciem că şi cea de-a treia condiţie a autorităţii de lucru judecat este îndeplinită, respectiv identitatea de cauză, întrucât cele două cereri de suspendare sunt întemeiate pe dispoziţiile art. 15 din Legea nr. 554/2004.

Încheierea de şedinţă din 07.03.2019 se impune a fi casată întrucât nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei.

Motivele pe care instanţa le consideră suplimentare faţă de prima cerere de suspendare sunt enumerate în încheiere la paginile 10, 11 şi 12. Precizăm faptul că aceste motive nu sunt noi în raport de momentul introducerii primei cereri de suspendare. Ele existau şi îi erau cunoscute intimatei la momentul introducerii primei cereri de suspendare, intimata având posibilitatea de a le invoca prin această cerere. Astfel, intimata poartă integral răspunderea pentru modul în care a înţeles să formuleze cele două cereri de suspendare, or prin admiterea cererii instanţa a transferat această responsabilitate în sarcina noastră.

Prin adresa nr. x/06.08.2018, A.N.P.M. a constatat că intimata nu mai îndeplineşte condiţiile pentru care a fost inclusă în Schema EU ETS şi în baza căreia i-au fost alocate certificatele de emisii de gaze cu efect de seră. Prin aceeaşi adresă i s-a solicitat intimatei să restituie certificatele de care a beneficiat în mod necorespunzător.

În susţinerea solicitărilor cuprinse în adresa nr. x/06.08.2018, s-a invocat faptul că intimata are obligaţia să îndeplinească condiţiile prevăzute de anexa 1, lit. j) din H.G. nr. 780/2006 nu numai în anul de monitorizare, ci şi pe tot parcursul perioadei de comercializare, respectiv 1 ianuarie 2013 - 31 decembrie 2020.

Paguba iminentă este definită de art. 2, alin. (1), lit. ş) din Legea nr. 554/2004 ca fiind prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public.

Suspendarea este o măsură de excepţie, care se justifică numai dacă actul administrativ conţine dispoziţii a căror îndeplinire ar produce consecinţe greu sau imposibil de înlăturat în ipoteza în care actul administrativ ar fi ulterior anulat prin hotărâre judecătorească.

Or, în cazul în care, acţiunea în anulare formulată de intimată ar fi admisă, aceasta ar fi inclusă din nou în Schema EU ETS şi i-ar fi alocate retroactiv certificatele de care aceasta ar fi trebuit să beneficieze de la data excluderii din schemă şi până la dala pronunţării hotărârii judecătoreşti definitive.

În susţinerea recursului sunt redate şi indicate texte de lege incidente pricinii.

4. Apărările formulate în cauză

Intimata A. S.A. a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

5. Soluţia instanţei de recurs

Analizând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatei, Înalta Curte apreciază că atât excepţia lipsei de interes, cât şi recursul sunt nefondate.

Pentru a ajunge la această soluţie instanţa a avut în vedere considerentele în continuare arătate.

În ceea ce priveşte excepţia lipsei de interes, Înalta Curte constată că potrivit dispoziţiilor art. 32 alin. (1) lit. d) şi art. 33 din C. proc. civ., una dintre cele patru condiţii de exercitare a acţiunii civile rezidă în justificarea unui interes.

Interesul reprezintă folosul practic, material sau moral, pe care îl urmăreşte cel ce investeşte o instanţă de judecată cu o cerere (acţiune sau cale de atac), acesta trebuind să fie determinat, legitim, personal, născut şi actual.

Prin urmare, interesul reprezintă o condiţie generală ce trebuie îndeplinită în cadrul oricărui proces civil, pe tot parcursul soluţionării unei cauze, nu doar cu prilejul promovării acţiunii sau formulării căii de atac.

În cauza de faţă, interesul pentru exercitarea recursului împotriva sentinţei prin care s-a soluţionat cererea de suspendare a executării actului administrativ contestat este actual, astfel că excepţia lipsei de interes va fi respinsă.

În ceea ce priveşte autoritatea de lucru judecat,

Înalta Curte constată că recurenta-pârâtă susţine că "încheierea de şedinţă din 07.03.2019 se impune a fi casată deoarece încalcă autoritatea de lucru judecat a sentinţei nr. 316 din 06.12.2018, pronunţată de Curtea de Apel Timişoara în dosarul nr. x/2018 (...).

Înalta Curte constată că intimata-reclamantă a formulat o cerere de suspendare a Deciziei ANPM Nr. 1/2946/VT/06.08.2018, întemeiată pe dispoziţiile art. 15 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cerere de suspendare care a format obiectul dosarului x/2018 Această cerere a fost soluţionată în temeiul art. 14 din aceeaşi lege, reţinându-se că nu s-a făcut dovada introducerii acţiunii în anularea Deciziei ANPM, astfel că s-a respins cererea de suspendare.

Ulterior, intimata-reclamantă a formulat o cerere de suspendare a deciziei fundamentată pe art. 15 din Legea nr. 554/2004, chiar în dosarul care tinde la anularea acesteia.

Recurenta-pârâtă a invocat în cadrul dosarului x/2018 excepţia autorităţii provizorii de lucru judecat a hotărârii pronunţate în dosarul x/2018, invocând tripla identitate (obiect, subiecte, cauză) dintre cererile de suspendare din cadrul celor două dosare menţionate.

Instanţa de fond a respins excepţia autorităţii de lucru judecat şi a admis cererea formulată.

Înalta Curte constată că instanţa de fond a procedat corect când a respins excepţia autorităţii de lucru judecat invocată de Agenţia Naţională pentru Protecţia Mediului, reţinând că singura diferenţă între calea procedurală reprezentată de art. 14 şi cea reprezentată de art. 15 din Legea nr. 554/2004 o constituie momentul diferit al introducerii cererii de suspendare (înainte de introducerea acţiunii în anulare sau concomitent ori ulterior cu aceasta), respectiv momentul diferit până la care se întind efectele suspendării executării actului administrativ în ipoteza admiterii cererii (până la soluţionarea acţiunii în fond sau până la rămânerea definitivă a hotărârii).

Împrejurarea că partea îşi întemeiază cererea pe dispoziţiile art. 14 sau pe cele ale art. 15, în funcţie, desigur, de momentul la care cererea de suspendare este introdusă raportat la acţiunea în anulare, nu afectează însă cu nimic motivarea în fapt a cererii, şi nici temeiul de drept substanţial invocat în susţinerea celor două condiţii esenţial a fi îndeplinite pentru suspendarea executării unui act administrativ, anume cazul bine justificat şi paguba emitentă.

Înalta Curte constată că instanţa de fond temeinic şi argumentat a reţinut că cele două cereri de suspendare diferă sub aspectul conţinutului, cererea dedusă judecăţii pe cale accesorie în cauza pendinte cuprinzând o serie de motive suplimentare invocate de parte în susţinerea cazului bine justificat şi a pagubei iminente.

Pe fondul cauzei, Înalta Curte are în vedere faptul că, potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, "în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente odată cu sesizarea în condiţiile art. 7 a autorităţii publice care a emis actul, persoana vătămată poate cere instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ până la pronunţarea instanţei de fond".

Suspendarea actelor juridice reprezintă operaţiunea de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ca şi cum actul dispare din circuitul juridic, deşi, formal-juridic, el există, iar suspendarea executării actelor administrative constituie un instrument procedural eficient pus la dispoziţia autorităţii emitente sau a instanţei de judecată în vederea respectării principiului legalităţii atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului administrativ contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-şi producă efectele asupra celor vizaţi.

Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată prin Legea nr. 262/2007, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.

La modul concret, conform legislaţiei naţionale, condiţia existenţei unui caz bine justificat este îndeplinită în situaţia în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.

Altfel spus, pentru a interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate.

Pe de altă parte, în cadrul cererii de suspendare instanţa este limitată la a cerceta, după verificarea condiţiei de admisibilitate, dacă sunt îndeplinite cumulativ cerinţele prevăzute de dispoziţiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv cazul bine justificat şi paguba iminentă.

Deci, în cadrul cererii de suspendare, instanţa nu va cerceta îndeplinirea condiţiilor de legalitate şi oportunitate ale actului administrativ, această obligaţie revenindu-i instanţei de fond, învestită cu soluţionarea acţiunii în anulare.

Condiţia existenţei cazului "bine justificat", lăsată de legiuitor la aprecierea şi înţelepciunea judecătorului sub aspectul conţinutului său, presupune ca asupra legalităţii actului administrativ să planeze o puternică îndoială, iar aceasta să fie evidentă fără a se intra în cercetarea pe fond a dispoziţiilor actului, respectiv a consecinţelor juridice pe care le-a produs.

Pentru a înlătura, chiar şi temporar, regula executării imediate şi din oficiu a actelor administrative, prin suspendarea acestora, instanţa poate aprecia necesitatea unei asemenea măsuri, doar prin raportare la probele administrate în cauză şi care trebuie să ofere suficiente indicii aparente de răsturnare a prezumţiei de legalitate, fără a analiza, pe fond conţinutul actului administrativ, instanţa având posibilitatea să efectueze numai o cercetare sumară a aparenţei dreptului.

Reclamanta a invocat în susţinerea cazului bine justificat împrejurarea că decizia de excludere din cadrul Schemei începând cu anul 2014 şi de obligare la restituirea certificatelor deja alocate a fost emisă în lipsa unui temei legal de drept intern sau comunitar, în urma unei corespondenţe purtate cu un reprezentant al Comisiei Europene, în cadrul căreia atât acesta, cât şi pârâta, au admis că nu există o bază legală expres reglementată, lipsind prevederile legale explicite pentru operatorii de aviaţie, astfel cum există în cazul instalaţiilor fixe.

Deci, există suficiente indicii aparente care să răstoarne prezumţia de legalitate, fără însă ca prin aceasta, să antameze sau să anticipeze analiza pe fond, a conţinutului şi legalităţii actului administrativ contestat.

De asemenea, instanţa de control judiciar consideră că şi cerinţa pagubei iminente ce s-ar produce reclamantei în cazul executării imediate este îndeplinită în cauză.

Conform art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004, paguba iminentă reprezintă prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public.

Aşadar, paguba iminentă presupune o anumită urgenţă pentru a opera suspendarea efectelor unui act administrativ.

Se poate aprecia că există urgenţă atunci când executarea actului administrativ aduce o atingere gravă şi imediată unui interes public, situaţiei reclamantului sau intereselor pe care acesta înţelege să le apere.

Revine judecătorului de contencios administrativ, investit cu soluţionarea unei cereri de suspendare, să aprecieze în mod concret, având în vedere argumentele prezentate de reclamant, dacă efectele actului aflat în discuţie sunt de natură să justifice urgenţa. Aceasta din urmă poate justifica măsura provizorie a suspendării executării unui act administrativ, fără ca ea să aducă atingere hotărârii judecătoreşti ce urmează a se pronunţa cu privire la cererea de anulare a actului.

Soluţia suspendării actului administrativ până la pronunţarea instanţei se circumscrie noţiunii de protecţie provizorie corespunzătoare, măsură care se recomandă a fi luată de autoritatea jurisdicţională, fără ca astfel să se aducă atingere executării deciziilor autorităţilor administrative prin care se impun particularilor o serie de obligaţii.

Suspendarea pronunţată de instanţă nu afectează principiul caracterului executoriu al actului administrativ, ci tocmai îl confirmă, căci partea apelează la hotărârea justiţiei pentru a nu executa actul până la finalizarea tuturor procedurilor jurisdicţionale.

În privinţa condiţiei pagubei iminente, instanţa de fond în mod corect a apreciat că această condiţie este întrunită, având în vedere consecinţele ce vor decurge din punerea în executare imediată a deciziei atacate, care ar fi susceptibilă a afecta grav situaţia financiară a intimatei, aceasta fiind pusă în situaţia de a returna către ANPM toate certificatele care i-au fost eliberate pentru perioada 2014-2017, în condiţiile în care aceasta susţine că nu se mai află însă în posesia acestor certificate, respectiv că valoarea de piaţă a certificatelor pe care ar trebui să le achiziţioneze pentru a se putea conforma dispoziţiilor deciziei ANPM a crescut semnificativ, astfel că plata acestei sume considerabile i-ar periclita extrem de serios situaţia patrimonială, ceea ce i-ar putea afecta capacitatea de a continua afacerea, ar expune-o riscului de a intra din nou în procedura insolvenţei, în condiţiile în care tocmai a trecut printr-o procedură de reorganizare.

De asemenea, Înalta Curte constată că şi celelalte critici formulate sunt nefondate, judecătorul fondului apreciind în mod corect şi legal starea de fapt dedusă judecăţii, hotărârea pronunţată nefiind susceptibilă de criticile formulate, dimpotrivă, aceasta a fost dată cu aplicarea corectă a dispoziţiilor legale aplicabile cauzei, după cercetarea atentă a fondului şi a probatoriilor administrate.

Prin urmare, instanţa constată că susţinerile şi criticile recurentei sunt neîntemeiate şi nu pot fi primite, iar instanţa de fond a pronunţat o hotărâre legală.

6. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge excepţia lipsei de interes şi va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepţia lipsei de interes.

Respinge recursul declarat de pârâta Agenţia Naţională pentru Protecţia Mediului împotriva încheierii din 07 martie 2019 a Curţii de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 22 noiembrie 2019.