Mandatory preliminary complaint as a condition of admissibility for challenging normative administrative acts under Law No. 554/2004

Şedinţa publică din data de 22 noiembrie 2019

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată

Prin acţiunea formulată, reclamanta S.C. A. S.R.L. în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, a solicitat anularea, în parte, a H.G. nr. 500/2011 (publicată în M.Of. al României, Partea I, nr. 372/27.05.2011), în speţă, a dispoziţiilor art. 9 alin. (2) lit. a).

2. Soluţia instanţei de fond

Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa nr. 4118 din 16 decembrie 2016, a admis excepţia inadmisibilităţii, invocată prin întâmpinare şi a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta S.C. A. S.R.L., împotriva pârâtului Guvernul României, ca inadmisibilă.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva hotărârii instanţei de fond reclamanta S.C. A. S.R.L. a declarat recurs.

Recursul este întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

După o amplă prezentare a situaţiei de fapt, în motivarea recursului se arată că sentinţa a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material, fapt pentru care hotărârea pronunţată este nelegală şi netemeinică.

Normele de drept material încălcate ori aplicate greşit sunt, potrivit aprecierii recurentei, cele prevăzute de art. 1 alin. (6) teza I, art. 7 alin. (5), art. 7 alin. (11) si art. 4 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare.

De asemenea, admiterea excepţiei invocate de către pârât a avut la bază şi încălcarea de către prima instanţă a principiului ubi lex non distinguit nec nos distinguere debemus, consecinţa fiind aceea că, prin raţionamentul expus şi soluţia adoptată, aceeaşi instanţă a adăugat la lege, substituindu-se, în acest fel, legiuitorului.

Chestiunea de drept pe care instanţa de fond a analizat-o a fost aceea dacă, potrivit legii, formularea plângerii prealabile, la organul emitent, este sau nu obligatorie şi în cazul unui act administrativ cu caracter normativ (mai înainte, aşadar, ca acesta să fie atacat cu acţiune în anulare la instanţa de contencios administrativ).

Opinia instanţei de fond în această privinţă (în sensul că şi în acest caz plângerea prealabilă este obligatorie, la fel ca în cazul actului administrativ cu caracter individual) se bazează, pe de o parte, pe faptul că această cerinţă ar decurge, în mod subînţeles, din dispoziţiile art. 7 alin. (11) din Legea nr. 554/2004 (raportat la cele ale art. 7 alin. (1), iar, pe de altă parte, pe argumentul că, trimiterea expresă la art. 4 din aceeaşi lege, făcută prin teza finală a dispoziţiilor art. 7 alin. (5), ar viza, în realitate, doar "cazul" excepţiei de nelegalitate a actului administrativ cu caracter individual (caz reglementat de art. 4 alin. (1)-(3), iar nu şi "cazul" acţiunii în anularea actului administrativ cu caracter normativ (caz prevăzut, distinct, de art. 4 alin. (4).

Astfel, faptul că, deşi posibilă, plângerea prealabilă nu este şi obligatorie în cazul actului administrativ cu caracter normativ rezultă, în mod expres şi explicit, din dispoziţiile art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 cu modificările si completările ulterioare.

Prin urmare, este mai mult decât evident faptul că, de lege lata (art. 7 alin. (5), teza finală din Legea nr. 554/2004, coroborat cu art. 4 alin. (4) din aceeaşi lege), cel ce consideră că un act administrativ cu caracter normativ este nelegal, respectiv că actul în cauză îi vatămă un drept sau un interes legitim, este exonerat de obligaţia formulării plângerii prealabile (mai înainte de a cere instanţei anularea acelui act).

O interpretare contrară în această privinţă (precum cea a primei instanţe) nu ar face altceva decât să adauge la lege, cu încălcarea flagrantă a principiului ubi lex non distinguit nec nos distinguere debemus.

Pe de altă parte, în ceea ce priveşte dispoziţiile art. 7 alin. (11) din Legea nr. 554/2004, contrar celor susţinute de prima instanţă, sensul corect al acestora este acela că, atât timp cât, potrivit art. 11 alin. (4) din aceeaşi lege, actele administrative cu caracter normativ ("care se consideră a fi nelegale") pot fi atacate oricând (cu acţiune în anulare), de bună seamă că şi eventuala plângere prealabilă împotriva acestui gen de acte (dacă, în fapt, petentul optează şi pentru dresarea unei atare plângeri) poate, la rându-i, să fie formulată oricând.

Dispoziţiile art. 7 alin. (11) din Legea nr. 554/2004 instituie, aşadar, doar posibilitatea formulării unei plângeri prealabile împotriva unui act administrativ cu caracter normativ (fiind, prin urmare, o normă dispozitivă cu caracter permisiv) iar nu şi obligativitatea unui atare demers.

Interpretarea cum că dispoziţiile art. 7 alin. (11) din Legea nr. 554/2004 împrumută, de fapt, în mod subînţeles, de la art. 7 alin. (1), cerinţa obligativităţii formulării plângerii prealabile şi în cazul actului administrativ cu caracter normativ (la fel ca în cazul actului administrativ cu caracter individual), conduce, fără doar şi poate, la o "coliziune" între norma de la art. 7 alin. (11) şi cea de la art. 7 alin. (5), în contextul în care, prin trimiterea făcută la art. 4 (în întregul său), această ultimă normă (art. 7 alin. (5) exclude cerinţa cu pricina.

Ori, dacă lucrurile ar sta aşa, "concilierea" celor două norme (art. 7 alin. (11) si art. 7 alin. (5) nu s-ar putea realiza, în opinia noastră, decât pe temeiul principiului specialia generallibus derogant, având în vedere că, în domeniul analizat (exonerarea de la obligaţia formulării plângerii prealabile), dispoziţiile art. 7 alin. (5) au un caracter special, în cadrul aceluiaşi act normativ (Legea nr. 554/2004), faţă de regula "comună" stipulată la art. 7 alin. (1) [împrumutată, prin ipoteză, şi de textul de la art. 7 alin. (11)].

Drept urmare, dând eficienţă principiului sus menţionat, concluzia nu poate fi alta decât aceea că, potrivit actualei configuraţii a Legii nr. 554/2004, aplicarea prioritară a normei speciale (art. 7 alin. (5), raportat la art. 4 alin. (4), faţă de regula "comună" (art. 7 alin. (11), raportat la art. 7 alin. (1), este echivalentă cu lipsa obligativităţii plângerii prealabile (inclusiv) în cazul atacării, cu acţiune în anulare, a actului administrativ cu caracter normativ.

4. Apărările formulate în cauză

Intimatul Guvernul României a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

5. Soluţia instanţei de recurs

Analizând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatului, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat.

Pentru a ajunge la această soluţie instanţa a avut în vedere considerentele în continuare arătate.

Potrivit art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, "înainte de a se adresa instanţei de contencios administrativ competente, persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act administrativ individual trebuie să solicite autorităţii publice emitente sau autorităţii ierarhic superioare, dacă aceasta există, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia", iar dispoziţiile art. 7 alin. (1)1 din aceeaşi Lege prevăd că "în cazul actului administrativ normativ, plângerea prealabilă poate fi formulată oricând".

Plângerea prealabilă specifică materiei contenciosului administrativ este o instituţie distinctă, cu regim şi efecte proprii, fiind reglementată ca o condiţie de exercitare a dreptului la acţiune în materia contenciosului administrativ, iar neîndeplinirea sa este sancţionată cu respingerea acţiunii, ca inadmisibilă.

Înalta Curte constată că instanţa de fond în mod corect a apreciat că reclamanta nu a formulat plângere prealabilă împotriva H.G. nr. 500/2011 (publicată în M.Of. al României, Partea I, nr. 372/27.05.2011), în conformitate cu prevederile art. 7 din Legea contenciosului administrativ, nefiind depus la dosar vreun înscris din care să rezulte că a solicitat autorităţii emitente revocarea parţială a actului administrativ, în privinţa dispoziţiilor art. 9 alin. (2) lit. a).

Astfel, contrar susţinerilor reclamantei-recurente, instanţa de fond a apreciat în mod just faptul că potrivit art. 7 alin. (1) şi (1)1 din Legea nr. 554/2004 înainte de a se adresa instanţei de contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act administrativ individual trebuie să solicite autorităţii publice emitente sau autorităţii ierarhic superioare, dacă aceasta există, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia.

Numai după parcurgerea acestei etape, care este o condiţie de admisibilitate a acţiunii în contencios administrativ, petentul, dacă se consideră în continuare nemulţumit sau dacă autoritatea căreia i s-a adresat în prealabil refuză să răspundă, poate formula acţiune în contencios administrativ.

În aceste condiţii dreptul la acţiune în contencios administrativ, în sens material, se naşte după ce autoritatea emitentă răspunde la reclamaţia administrativă sau după expirarea termenului legal de soluţionare a cererii.

Înalta Curte apreciază că instanţa de fond a constatat în mod corect faptul că reclamanta nu a dovedit, prin actele depuse la dosar, că ar fi iniţiat, în orice mod, o procedură prealabilă administrativă prin care să solicite autorităţii emitente revocarea parţială a Hotărârii Guvernului nr. 500/2011.

De asemenea, Înalta Curte constată că şi celelalte critici formulate sunt nefondate, judecătorul fondului apreciind în mod corect şi legal starea de fapt dedusă judecăţii, hotărârea pronunţată nefiind susceptibilă de criticile formulate, dimpotrivă, aceasta a fost dată cu aplicarea corectă a dispoziţiilor legale aplicabile cauzei, după cercetarea atentă a fondului şi a probatoriilor administrate.

6. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta S.C. A. S.R.L. împotriva sentinţei civile nr. 4118 din 16 decembrie 2016 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 22 noiembrie 2019.