Ineligibility of EU-funded project manager expenses due to lack of relevant experience: Applicability of O.U.G. 66/2011 and EU regulations over prior national law

Şedinţa publică din data de 21 noiembrie 2019

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamantul Inspectoratul Şcolar Judeţean Prahova a solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Fondurilor Europene, Autoritatea de Management pentru Programul Operaţional Sectorial "Capital Uman" ("AMPOCU"), fostă Direcţia Generală Autoritatea de Management pentru Programul Operaţional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane, şi Organismul Intermediar pentru Programul Operaţional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane - Ministerul Educaţiei şi Cercetării Ştiinţifice ("OIPOSDRU"), anularea Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare pentru programele operaţionale în cadrul obiectivului convergenţă nr. x/02.11.2015, emis de OIPOSDRU şi anularea Deciziei nr. x/26.01.2016 privind soluţionarea contestaţiei formulate împotriva acestui proces-verbal.

Totoadată, a solicitat obligarea pârâtelor la restituirea sumei de 555.750,35 RON, stabilite prin procesul-verbal, cu titlu de creanţă bugetară în sarcina sa şi reţinută ca urmare a executării procesului-verbal.

2. Hotărârea primei instanţe

Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa nr. 2535 din 23 iunie 2017, a respins acţiunea formulată de reclamant şi cererea acestuia de acordare a cheltuielilor de judecată, ca nefondate.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs reclamantul Inspectoratul Şcolar Judeţean Prahova, invocând motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 şi 8 din C. proc. civ.

3.1. În ceea ce priveşte motivul de recurs încadrat în drept în prevederile art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., recurentul a arătat că argumentele şi probele în susţinerea îndeplinirii cerinţelor prevăzute în cererea de finanţare de către Managerul de Proiect, cu referire la proiectul Comenius care, în opinia sa, reprezintă experienţă profesională relevantă, sens în care a făcut trimitere la Adresa nr. x/2016 la care a primit răspuns conform Adresei ANPCDEFP nr. 835/2016, au fost ignorate de prima instanţă, care a considerat că îndeplinirea sau neîndeplinirea unei condiţii specifice cererii de finanţare sau contractului de finanţare ar reprezenta un atribut ce ar reveni doar organului de control.

Procedând în acest fel, recurentul a apreciat că prima instanţă a încălcat prevederile art. 13 alin. (3), art. 16 şi art. 22 alin. (2) din C. proc. civ., care reglementează dreptul la apărare, principiul nemijlocirii şi rolul activ al judecătorului.

Astfel, prima instanţă nu şi-a exercitat rolul activ şi nu a condus desfăşurarea procesului în vederea lămuririi situaţiei de fapt şi aflării adevărului, încălcând dreptul la apărare al reclamantului, principiul nemijlocirii administrării probelor şi rolul activ.

În concluzie, a apreciat că soluţia dată de Curtea de apel reprezintă o încălcare a regulilor de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii, aşa încât încălcarea normelor citate este sancţionată cu nulitatea hotărârii, conform art. 175 alin. (1) din C. proc. civ.

3.2. În dezvoltarea motivului de casare întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., recurentul a susţinut că prima instanţă nu a răspuns unui număr de motive de nelegalitate formulate de reclamant, reţinând doar pretinsa temeinicie a apărărilor pârâţilor.

Astfel, în ceea ce priveşte motivele de nelegalitate din cererea introductivă, din perspectiva legii materiale aplicabile şi a lipsei justificării prejudiciului ce s-ar fi produs, recurentul a reiterat efectele Deciziei Curţii Constituţionale nr. 66/26.02.2015 invocate.

A arătat că Decizia nr. 66/2015 a fost invocată în susţinerea argumentului că actele atacate nu au avut în vedere legea aplicabilă în materie de nereguli apărute în obţinerea şi utilizarea fondurilor europene, respectiv că, faţă de lipsa justificării unui prejudiciu, în raport de prevederile art. 2 alin. (1) lit. a) din O.G. nr. 79/2003 - aplicabilă în situaţia de faţă -, nu se poate susţine că implementarea Proiectului ar fi suferit nereguli în înţelesul legii incidente.

Cu toate acestea, sentinţa recurată nu cuprinde nici un considerent care s-ar putea referi la faptul că Decizia nr. 66/26.02.2015 nu ar fi aplicabilă, hotărârea fiind nemotivată sub acest aspect.

Totodată, în ceea ce priveşte argumentele formulate şi probele propuse în susţinerea experienţei Managerului de proiect, prima instanţă a preluat apărările formulate de pârâţi cu privire la care a apreciat că sunt corecte, lipsind sentinţa pronunţată de o motivare proprie care să răspundă motivelor de nelegalitate invocate, încălcând astfel prevederile art. 425 alin. (1) lit. b) care trebuie interpretate prin coroborare cu cele ale art. 264 alin. (1) din C. proc. civ.

În concluzie, a susţinut că sentinţa atacată este dată cu încălcarea obligaţiilor prevăzute prin dispoziţiile legale citate, sub aspectul motivării hotărârii pronunţate, respectiv al analizei probatoriului administrat în cauză (ignorarea înscrisurilor depuse, respectiv adresa emisă de Agenţia Naţională pentru Programe Comunitare în Domeniul Educaţiei şi Formării Profesionale (ANPCDEFP) şi confirmarea de către această instituţie a experienţei relevante a Managerului de proiect), fapt ce relevă nelegalitatea soluţiei date.

3.3. Referitor la motivul de recurs prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., recurentul a susţinut că hotărârea atacată a fost dată cu interpretarea şi aplicarea greşită a prevederilor art. 2 alin. (1) lit. a) din O.G. nr. 79/2003, respectiv a art. 2 alin. (1) lit. n) din O.U.G. nr. 66/2011.

Astfel, recurentul a făcut trimitere la motivul de nelegalitate referitor la faptul că actele contestate nu au avut în vedere legea incidentă în materie de nereguli, mai exact, faţă de lipsa justificării unui prejudiciu, în raport de prevederile art. 2 alin. (1) lit. a) din O.G. nr. 79/2003 - text de lege aplicabil în speţă -, nu s-ar putea reţine că implementarea Proiectului ar fi suferit nereguli în înţelesul legii incidente, însă acest argument a fost respins de prima instanţă.

Contrar celor reţinute de prima instanţă, a susţinut că stabilirea normelor aplicabile situaţiei de fapt poate fi făcută doar prin raportare la data încheierii Contractului de finanţare (29.06.2010), având în vedere că la momentul respectiv au fost puse la dispoziţia autorităţii informaţiile referitoare la Managerul de proiect (informaţii pe baza cărora s-au reţinut pretinsele nereguli), iar la data încheierii contractului era în vigoare O.G. nr. 79/2003.

Prin urmare, a considerat că reţinerea/calificarea faptelor intră sub incidenţa O.G. nr. 79/2003 şi, întrucât această ordonanţă a fost abrogată prin O.U.G. nr. 66/2011, controlul se efectuează după procedura reglementată de acest din urmă act normativ, însă stabilirea condiţiilor de atragere a răspunderii şi stabilirea sancţiunilor se va face în raport de legea în vigoare la momentul comiterii pretinselor nereguli, context în care prezintă relevanţă Decizia Curţii Constituţionale nr. 66/26.02.2015.

În situaţia de faţă, nu se poate pune problema efectelor viitoare ale unei situaţii apărute sub imperiul reglementării O.G. nr. 79/2003, ci este vorba de efecte care existau încă de la momentul încheierii Contractului de finanţare (având în vedere că dovada experienţei relevante a Managerului de proiect a fost făcuta încă de atunci), neputand fi incidente prevederile O.U.G. nr. 66/2011 din perspectiva definirii noţiunii de "neregulă".

Aşa fiind, recurentul a apreciat că în mod greşit prima instanţă a reţinut incidenţa în cauză a O.U.G. nr. 66/2011. În lipsa justificării producerii unui prejudiciu, faţă de dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. a) din O.G. nr. 79/2003 - text de lege aplicabil în speţă -, nu se poate susţine că implementarea Proiectului a suferit nereguli în înţelesul normelor incidente.

Din analiza definiţiei neregulii prevăzute în cele două acte normative, se poate observa o distincţie relevantă. În timp ce O.U.G. nr. 66/2011 prevede că fapta controlată reprezintă neregulă dacă a prejudiciat sau poate prejudicia bugetul Uniunii Europene, Legea în vigoare la momentul încheierii contractului de finanţare (şi,practic, al comiterii pretinselor nereguli) o califică drept acea faptă care prejudiciază bugetul Uniunii Europene. În acest context, speţa este determinată atât de interpretarea situaţiei ca reprezentând o "neregularitate", cât şi de importanţa neregulii invocate de autoritate în contradictoriu cu beneficiarul contractului.

Aşa cum s-a stabilit şi în jurisprudenţă, art. 2 alin. (1) lit. a) din O.G. nr. 79/2003 condiţionează existenţa neregulii de prejudicierea bugetului comunitar, prejudiciu care nu se presupune, impunându-se ca acesta să fie cel puţin justificat de organul constatator al neregulilor reclamate.

Or, în cuprinsul procesului-verbal atacat nu se demonstrează care ar fi prejudiciul produs prin pretinsele nereguli reţinute împotriva recurentului, cu atât mai mult cu cât Proiectul a fost finalizat cu succes, ca de altfel şi alte proiecte în care instituţia recurentă a fost implicată, astfel, lipsa oricărui prejudiciu fiind confirmată, răspunderea nu poate fi antrenată, având în vedere că nu sunt întrunite condiţiile necesare (în speţă producerea unui prejudiciu) pentru a se aprecia că ar fi avut loc săvârşirea vreunei nereguli.

Potrivit recurentului, în mod greşit prima instanţă a a reţinut că Managerul de Proiect nu ar fi îndeplinit cerinţele prevăzute în cererea de finanţare.

Motivul principal pentru care s-a reţinut săvârşirea pretinsei nereguli de către organul de control a fost că, în speţă, cheltuielile specifice postului de Manager de proiect nu ar fi eligibile, or, în cererea de finanţare, recurentul a indicat în detaliu, în cuprinsul secţiunii "Managementul proiectului", echipa de implementare a Proiectului şi modul de realizare a managementului de proiect, numărul persoanelor avute în vedere pentru implementarea Proiectului, atribuţiile şi rolul fiecărui membru din echipa de implementare a Proiectului şi calificările şi experienţa profesională general şi specific relevantă pentru rolul propus de Proiect, în conformitate cu dispoziţiile Ghidului Solicitantului,

În cauză, potrivit documentelor prezentate, experienţa relevantă care califică persoana propusă pentru acest post a fost dovedită, făcând trimitere la Adresa nr. x/2016 la care a primit răspuns conform Adresei ANPCDEFP nr. 835/2016, însă aceste aspecte au fost ignorate de prima instanţă.

Totodată, recurentul a arătat că prima instanţă interpretat şi aplicat greşit prevederile art. 2 alin. (1) lit. n) din O.U.G. nr. 66/2011, susţinând că, deşi a invocat nerespectarea principiului proporţionalitaţii de către organul de control, a fost respins şi acest motiv de nelegalitate, apreciindu-se, fără o motivare în concret, că acest priuncipiu a fost respectat.

Or, chiar în ipoteza în care s-ar considera, ad absurdum, că faptele reţinute de organul de control ar reprezenta, în vreo măsură, nereguli, stabilirea unei creanţe bugetare în cuantumul fixat este disproporţionată raportat la faptul că aspectele legate de experienţa Managerului de proiect nu au avut nici un efect negativ asupra modalităţii de implementare a Proiectului, acesta fiind finalizat cu succes, neputându-se susţine astfel că respectivele cheltuieli nu şi-au atins scopul.

În concluzie, recurentul a solicitat admiterea recursului aşa cum a fost formulat.

4. Apărările intimaţilor-pârâţi

Prin întâmpinări, intimaţii-pârâţi Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene, prin Ministerul Finanţelor Publice, şi Direcţia Organismul Intermediar Programul Operaţional Capital Uman din cadrul Ministerului

Educaţiei Naţionale au solicitat respingerea recursului şi menţinerea sentinţei atacate, răspunzând criticilor formulate.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor formulate de recurent, a apărărilor formulate de intimaţi şi în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat, cu precizarea prealabilă că dată fiind similitudinea criticilor formulate, acestea vor fi analizate grupat şi vor primi răspuns prin argumente comune.

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Recurentul-reclamant a învestit instanţa de contencios administrativ cu o cerere vizând anularea Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/02.11.2015 şi anularea Deciziei nr. x/26.01.2016 privind soluţionarea contestaţiei formulate împotriva acestui proces-verbal.

Totoadată, a solicitat obligarea pârâţilor la restituirea sumei de 555.750,35 RON, stabilite prin procesul-verbal atacat, cu titlu de creanţă bugetară în sarcina reclamantului şi reţinută ca urmare a executării acestui act.

Curtea de Apel Bucureşti a respins acţiunea formulată de reclamant, reţinând că actele administrative atacate sunt legale.

Soluţia Curţii de apel este corectă, fiind adoptată şi de instanţa de control judiciar, în urma propriului demers de aplicare a dispoziţiilor legale la situaţia de fapt.

În cauză, între Inspectoratul Şcolar Judeţean Prahova, în calitate de Beneficiar, şi Autoritatea de Management pentru Programul Operaţional Sectorial "Dezvoltarea Resurselor Umane" din cadrul Ministerului Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale (actuala AMPOCU), în calitate de Ordonator de credite, s-a încheiat, la data de 29.06.2010, Contractul de finanţare nr. x, ca urmare a admiterii cererii de finanţare nr. x/15.09.2009 depuse de reclamant.

În vederea implementării Proiectului "Calitate în managementul unităţii şcolare", Autoritatea de Management pentru Programul Operaţional Sectorial "Capital Uman" (AMPOCU) s-a obligat să acorde reclamantului finanţare nerambursabilă în cuantum de 12.439.598,21 RON, proiectul fiind realizat în perioada 01.07.2010 - 30.06.2013.

Ca urmare a verificărilor efectuate asupra modului de implementare a proiectului, s-a emis Procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare pentru programele operaţionale în cadrul obiectivului convergenţă nr. x/02.11.2015, prin care s-a stabilit în sarcina reclamantului o creanţă bugetară în valoare de 555.750,35 RON, aferentă bugetului Uniunii Europene.

În esenţă, neregulile reţinute au constat în faptul că nu ar fi fost respectate condiţiile Contractului de finanţare, respectiv prevederile legilor speciale incidente, în sensul că dl. profesor A., având calitatea de Manager de proiect în cadrul Proiectului, nu ar avea experienţa relevantă specifică acestui post, astfel cum s-a fi indicat prin Cererea de finanţare nr. x/15.09.2009 şi, totodată, cum s-a stabilit prin Contractul de finanţare.

Motivul pentru care s-a considerat că, în speţă, cheltuielile specifice postului de Manager de proiect nu ar fi eligibile fiind acela că domnul A. a fost numit în funcţia de manager proiect, deşi nu a făcut dovada experienţei « relevantă în managementul proiectelor educaţionale (minim 1 proiect cu finanţare externă) » […]", astfel cum rezultă din verificarea documentelor existente în dosarul de contractare

a proiectului x (CV-uri, diplome de absolvire, certificare de formare profesională),

În cuprinsul Procesului-verbal s-au reţinut:

"În cererea de finanţare nr. x din data de 15.09.2009 la Secţiunea « Managementul proiectului » este menţionat: pentru postul de manager de proiect este menţionată o experienţă generală şi specific relevantă pentru rolul propus în proiect, după cum urmează: « minim 5 ani experienţă managerială în învăţământul preuniversitar, experienţă relevantă în managementul proiectelor educaţionale (minim 1 proiect cu finanţare externă), administrare de bugete, raportare, alocare de resurse, planificare şi organizare »;" […]

Din documentele transmise nu reiese participarea domnului A. în proiecte (respectiv, nu reiese experienţa expertului în managementul/implementarea proiectelor cu finanţare externă), condiţie stabilită ca cerinţă postului prin cererea de finanţare nr. x, care este anexă la contractul de finanţare. Având în vedere faptul că beneficiarul se rezumă şi face referire doar la experienţa dobândită în management educaţional, fără să ţină cont de informaţiile precizate în cererea de finanţare nr. x, unde este menţionată în mod clar şi fără echivoc necesitatea experienţei de minim 1 proiect cu finanţare externă, echipa de control îşi susţine constatările din draftul PVC considerând în continuare cheltuielile rambursate, domnului A. - manager de proiect ca fiind neeligibile".

Astfel, autoritatea de control a reţinut încălcarea art. 56 alin. (3) din Regulamentul CE 1083/2008, dispoziţiile Capitolului 4.3 şi Capitolului 6.2 din Ghidul Solicitantului - Condiţii Generale 2009, art. 3 din Ordinul nr. 3/185/2008 pentru stabilirea regulilor de eligibilitate şi a listei cheltuielilor eligibile în cadrul operaţiunilor finanţate prin Programul operaţional sectorial "Dezvoltarea resurselor umane 2007 - 2013", art. 1 alin. (4), art. 9 alin. (1) şi art. 9 alin. (4) din Contractul de finanţare.

Prin Decizia nr. OI/274 din 26.01.2016 a fost respinsă contestaţia formulată împotriva Procesului-verbal. nr. x/02.11.2015.

1.1. Cu privire la motivul de recurs încadrat în dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ. Înalta Curte apreciază că nu poate fi primit.

Potrivit art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., casarea hotărârii se poate cere când, prin hotărârea dată, instanţa a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii.

Acest motiv de recurs include toate neregularităţile procedurale care atrag sancţiunea nulităţii, cu excepţia celor menţionate la punctele 1-4, precum şi nesocotirea unor principii fundamentale a căror nerespectare nu se încadrează în alte motive de recurs.

În doctrină s-a arătat, cu titlu de exemplu, că hotărârea poate fi casată pentru acest motiv atunci când se invocă: nesemnarea minutei de către judecători; nerespectarea principiului oralităţii, al publicităţii şedinţelor de judecată; încălcarea dreptului de apărare urmare a nelegalei citări a părţii pentru ultimul termen de judecată; efectuarea expertizei cu nesocotirea prevederilor art. 335 alin. (1) şi art. 338 C. proc. civ.. încălcarea dreptului de apărare dacă instanţa a admis apelul şi s-a pronunţat şi asupra fondului, fără ca părţile să fi pus concluzii şi asupra fondului; încălcarea principiului contradictorialităţii şi al nemijlocirii prin pronunţarea soluţiei în baza unor dovezi care nu au fost administrate în cursul procesului şi nu au fost puse în dezbaterea părţilor; decăderea din administrarea unei probe cu nesocotirea prevederilor art. 254 din C. proc. civ. lipsa încheierii de dezbateri sau nesemnarea acesteia; respingerea cererii de recuzare dacă a fost cauzată o vătămare care nu poate fi înlăturată decât prin anularea hotărârii; aplicarea greşită a unor texte de lege.

În dezvoltarea acestui motiv de recurs recurentul invocă faptul că prima instanţă a încălcat prevederile art. 13 alin. (3), art. 16 şi art. 22 alin. (2) din C. proc. civ., care reglementează dreptul la apărare, principiul nemijlocirii şi rolul activ al judecătorului, întrucât a apreciat că au fost ignorate probele în susţinerea îndeplinirii cerinţelor prevăzute în cererea de finanţare de către Managerul de Proiect, respectiv înscrisurile (adresele) cu referire la proiectul Comenius care, în opinia sa, reprezintă experienţă profesională relevantă,

Conform art. 13 alin. (1) din C. proc. civ. "Dreptul la apărare este garantat", iar în alin. (3) al acestui articol se prevede:

"Părţilor li se asigură posibilitatea de a participa la toate fazele de desfăşurare a procesului. Ele pot să ia cunoştinţă de cuprinsul dosarului, să propună probe, să îşi facă apărări, să îşi prezinte susţinerile în scris şi oral şi să exercite căile legale de atac, cu respectarea condiţiilor prevăzute de lege."

Potrivit art. 22 alin. (2) din C. proc. civ., "Judecătorul are îndatorirea să stăruie, prin toate mijloacele legale, pentru a preveni orice greşeală privind aflarea adevărului în cauză, pe baza stabilirii faptelor şi prin aplicarea corectă a legii, în scopul pronunţării unei hotărâri temeinice şi legale. În acest scop, cu privire la situaţia de fapt şi motivarea în drept pe care părţile le invocă, judecătorul este în drept să le ceară să prezinte explicaţii, oral sau în scris, să pună în dezbaterea acestora orice împrejurări de fapt sau de drept, chiar dacă nu sunt menţionate în cerere sau în întâmpinare, să dispună administrarea probelor pe care le consideră necesare, precum şi alte măsuri prevăzute de lege, chiar dacă părţile se împotrivesc."

În temeiul art. 16 din C. proc. civ., care reglementează principiul nemijlocirii, "Probele se administrează de către instanţa care judecă procesul, cu excepţia cazurilor în care legea stabileşte altfel."

Acest principiu se referă la respectarea garanţiei nemijlocirii administrării probelor în faţa unui judecător, ca element al caracterului echitabil al unei proceduri judiciare, presupunând obligaţia instanţei de judecată de a cerceta direct şi nemediat toatele elementele care ţin de justa soluţionare a cauzei şi de a-şi sprijini soluţia adoptată pe probe primare, ceea ce presupune un raport nemijlocit între probă şi fapt.

Instanţa de control judiciar nu identifică o încălcare de către prima instanţă a dreptului la apărare, a principiilor nemijlocirii şi rolului judecătorului în aflarea adevărului, în cauză fiind respectate dispoziţiile legale care guvernează desfăşurarea procesului civil, respectiv, cele referitoare la condiţiile stabilite şi impuse de lege cu privire la activitatea de judecată şi la raporturile dintre părţi şi instanţă.

Judecătorul fondului a analizat susţinerile şi apărările formulate pe parcursul procesului şi a încuviinţat probele solicitate de către părţi, în conformitate cu dispoziţiile art. 237 alin. (2) pct. 7 din C. proc. civ., toate părţile având posibilitatea de a uza de garanţiile prevăzute de legea procesual civilă pentru a-şi susţine poziţia asupra problemelor de fapt şi de drept deduse judecăţii.

Prin urmare, nu există temeiuri pentru a reproşa primei instanţe că ar fi încălcat principiile menţionate.

De altfel, neacordarea de către prima instanţă, în procedura de evaluare a mijloacelor de probă administrate, a valenţelor probatorii pretinse de partea care le-a propus, nu se circumscrie motivului de nelegalitate invocat, contestarea stării de fapt rezultată din evaluarea coroborată a tuturor mijloacelor de probă administrate reprezentând o chestiune de netemeinicie a hotărârii, a cărei analiză nu poate fi realizată în această cale de atac extraordinară.

1.2. Referitor la motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., instanţa de control judiciar consideră, de asemenea, că nu poate fi primit.

În sensul normei citate, acest motiv de casare este incident atunci când hotărârea atacată nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei, echivalând astfel cu o nemotivare.

În dezvoltarea acestui motiv, recurentul a reluat o parte din criticile circumscrise motivului de recurs analizat anterior, cu referire la ignorarea probelor administrare şi, totodată, a apreciat că prima instanţă nu a răspuns unui număr de motive de nelegalitate formulate de reclamant din perspectiva legii materiale aplicabile şi a lipsei justificării prejudiciului ce s-ar fi produs, reiterând efectele Deciziei Curţii Constituţionale nr. 66/26.02.2015, cu privire la care arată că prima instanţă nu s-a referit, reţinând doar pretinsa temeinicie a apărărilor pârâţilor.

Instanţa de control judiciar constată că judecătorul fondului a analizat în mod adecvat argumentele invocate şi probele administrate, pe care le-a trecut prin filtrul propriei sale aprecieri şi a explicat raţionamentul care a fundamentat soluţia adoptată, hotărârea atacată nu este contradictorie şi nu conţine motive străine de natura cauzei, aşa încât respectă cerinţele prevăzute de art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ.

Astfel, hotărârea atacată conţine motivele de fapt şi de drept care au determinat formarea convingerii instanţei, au fost examinate efectiv toate problemele esenţiale ridicate de părţi, motivarea fiind clară, concisă şi concretă, în concordanţă cu probele şi actele de la dosar.

De asemenea, instanţa a analizat în concret toate motivele de nelegalitate ale actelor administrative atacate, îndeplinindu-şi prin considerentele sale punctuale şi concise, rolul bivalent de informare a reclamantului cu privire la motivele de înlăturare a criticilor de nelegalitate invocate şi de mijloc prin care se dă posibilitatea exercitării controlul judiciar ulterior.

Împrejurarea că prima instanţa nu a făcut referire şi la Decizia Curţii Constituţionale nr. 66/2015 invocate nu echivalează cu o nemotivare a hotărârii, aceasta a argumentat pe larg incidenţa în cauză a prevederilor O.U.G. nr. 66/2011, făcând trimitere la jurisprudenţa Curţii de Justiţie a Uniunii Europene (de altfel chiar din considerentele deciziei invocate reiese faptul că legislaţia naţională - O.U.G. nr. 66/2011- este emisă într-un domeniu deja reglementat la nivel european) şi la Regulamentul (CE) nr. 1083/2006, care se aplică direct, fiind parte a legislaţiei naţionale şi în temeiul căruia a fost emisă O.U.G. nr. 66/2011.

Prin urmare, judecătorul fondului a demonstrat analiza criticilor de nelegalitate invocate de reclamant, nemotivarea nefiind o problemă de volum, ci una de esenţă, de conţinut, aşa cum s-a reţinut constant în jurisprudenţa instanţei supreme.

Faptul că recurentul nu împărtăşeşte raţionamentul logico-juridic care a fundamentat soluţia primei instanţe nu poate conduce la incidenţa în cauză a motivului de casare invocat.

1.3. Instanţa de control judiciar constată că sunt nefondate şi criticile care se circumscriu motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., potrivit cu care casarea hotărârii se poate cere când aceasta a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material.

Recurentul a susţinut, în esenţă, că stabilirea normelor aplicabile situaţiei de fapt poate fi făcută doar prin raportare la data încheierii Contractului de finanţare (29.06.2010), data la care era în vigoare O.G. nr. 79/2003.

Aşa fiind, recurentul a apreciat că în mod greşit prima instanţă a reţinut incidenţa în cauză a O.U.G. nr. 66/2011. În lipsa justificării producerii unui prejudiciu, faţă de dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. a) din O.G. nr. 79/2003 - text de lege aplicabil în speţă -, nu se poate susţine că implementarea Proiectului a suferit nereguli în înţelesul normelor incidente, în cuprinsul procesului-verbal atacat nu se demonstrează care ar fi prejudiciul produs prin pretinsele nereguli, cu atât mai mult cu cât Proiectul a fost finalizat cu succes.

Potrivit recurentului, în mod greşit prima instanţă a reţinut că Managerul de Proiect nu ar fi îndeplinit cerinţele prevăzute în cererea de finanţare, deşi experienţa relevantă care califică persoana propusă pentru acest post a fost dovedită.

Astfel, a susţinut interpretarea şi aplicarea greşită a prevederilor art. 2 alin. (1) lit. a) din O.G. nr. 79/2003, în privinţa definiţiei neregulii, cât şi a art. 2 alin. (1) lit. n) din O.U.G. nr. 66/2011 referitor la principiul proporţionalităţii.

Contrar susţinerilor recurentului, instanţa de control judiciar constată că, în cauză, sunt incidente prevederile O.U.G. nr. 66/2011, criticile părţii referitoare la încălcarea principiului neretroactivităţii, prin atragerea răspunderii administrative şi aplicarea unei sancţiuni în raport cu un act normativ care nu era în vigoare la momentul săvârşirii pretinsei nereguli neputând fi primite.

Prin Decizia nr. 66/26.02.2015, invocată, Curtea Constituţională a declarat neconstituţionale prevederile art. 66 din O.U.G. nr. 66/2011, conform cărora dispoziţiile acestei ordonanţe se aplică pentru activităţile de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare începute după data intrării în vigoare a ordonanţei, chiar dacă aceste nereguli au fost săvârşite sub imperiul O.G. nr. 79/2003.

Curtea a constatat că activităţile anterior menţionate presupun atât aplicarea normelor de procedură, cât şi a normelor de drept substanţial din O.U.G. nr. 66/2011 cu privire la calificarea unei fapte ca fiind neregulă/abatere şi aplicarea de corecţii financiare.

Astfel, aprecierea legalităţii raporturilor juridice născute în perioada de activitate a O.G. nr. 79/2003 se realizează prin prisma noilor prevederi, cu încălcarea principiului neretroactivităţii legii, raportul juridic nemaifiind guvernat de legea în vigoare la data naşterii sale, ci de o lege ulterioară.

Curtea a avut în vedere două diferenţe de reglementare de drept substanţial, respectiv cea privitoare la definirea neregulii şi cea privitoare la implementarea principiului proporţionalităţii, prin aplicarea corecţiilor/reducerilor financiare aferente proiectelor finanţate din fonduri europene şi bani sau fonduri publice naţionale aferente acestora, în caz de nerespectare a reglementărilor privind achiziţiile.

Astfel, a constatat că, sub aspectul definirii neregulii, prevederile art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011 sunt mai severe faţă de prevederile art. 2 alin. (1) lit. a) din O.G. nr. 79/2003, în sensul că se referă şi la potenţialitatea prejudicierii bugetului Uniunii Europene şi/sau fondurilor publice naţionale aferente acestora, printr-o sumă plătită necuvenit. Or, O.G. nr. 79/2003 a definit neregula ca abaterea care prejudiciază bugetul Uniunii Europene.

Decizia menţionată în precedent se bazează pe o analiză comparativă a celor două reglementări naţionale succesive.

Însă, dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. a) din O.G. nr. 79/2003, de care se prevalează reclamantul, intră în conflict cu dispoziţiile Regulamentului (CE, Euratom) nr. 2988/95 şi ale Regulamentului (CE) nr. 1083/2006, acte normative care, în virtutea caracterului lor, produc efecte directe conform art. 288 T.F.U.E., intrarea lor în vigoare şi aplicarea acestuia la subiecţii de drept realizându-se fără nici o măsură de transpunere în dreptul naţional (C-34/73, Variola/Amministrazione delle Finanze).

Potrivit acestor acte normative unionale, neregula (abaterea, neregularitatea) reprezintă orice încălcare a unei dispoziţii de drept comunitar care ar rezulta dintr-un act sau omisiune a unui operator economic, care are sau ar putea avea ca efect un prejudiciu la adresa bugetului general al Uniunii Europene, prin imputarea unei cheltuieli necorespunzătoare bugetului general.

Definiţia legală a fost extinsă prin interpretarea oferită de C.J.U.E. în cauzele conexate C-260/14 şi C-261/14, care a apreciat că noţiunea "abatere" în sensul articolului 1 alin. (2) din Regulamentul nr. 2988/95 şi, respectiv, noţiunea "neregularitate" în sensul articolului 2 punctul 7 din Regulamentul nr. 1083/2006 trebuie interpretate ca vizând nu numai orice încălcare a acestui drept, ci şi încălcarea dispoziţiilor de drept naţional care contribuie la asigurarea bunei aplicări a dreptului Uniunii referitor la gestionarea proiectelor finanţate din fondurile Uniunii.

Făcând aplicarea principiului supremaţiei dreptului unional, rezultă că, acţiunile beneficiarului finanţării sunt guvernate şi calificate ca nereguli, dacă reprezintă încălcări ale dreptului unional sau naţional şi dacă au sau ar putea avea ca efect un prejudiciu la adresa bugetului general al Uniunii Europene, similar reglementării realizate prin art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011.

Din această perspectivă, nu se poate susţine că în privinţa calificării ca neregulă a conduitei reclamantei s-a aplicat retroactiv un act normativ naţional, nerespectarea dispoziţiilor legale naţionale referitoare la achiziţiile publice constituind neregulă şi în cazul potenţialităţii producerii unui prejudiciu bugetului Uniunii Europene, calificarea ca atare a conduitei reclamantei rezultând din aplicarea unui act normativ unional în vigoare la momentul acesteia.

Sub aspectul corecţiilor/reducerilor aplicabile în cazul constatării neregulilor, Curtea Constituţională, prin decizia anterior menţionată, a constatat că dispoziţiile O.U.G. nr. 66/2011 sunt mai favorabile decât cele ale O.G. nr. 79/2003, implementând principiul proporţionalităţii.

Pe de altă parte, Curtea de Justiţie a Uniunii Europene în cauzele reunite C-260/14 şi C-261/14, prin Hotărârea Curţii din 26.05.2016, a statuat că:

"principiile securităţii juridice şi protecţiei încrederii legitime trebuie interpretate în sensul că nu se opun aplicării de către un stat membru a unor corecţii financiare reglementate printr-un act normativ intern intrat în vigoare după ce a avut loc o pretinsă încălcare a unor dispoziţii în materia atribuirii unor contracte de achiziţii publice, cu condiţia să fie vorba despre aplicarea unor reglementări noi la efectele viitoare ale unor situaţii apărute sub imperiul reglementării anterioare, aspect a cărui verificare este de competenţa instanţei de trimitere, care trebuie să ţină seama de ansamblul împrejurărilor relevante din litigiile principale".

În considerentele hotărârii, CJUE a reiterat jurisprudenţa sa anterioară, făcând referire la Hotărârea din 03.09.2015, C-89/14, prin care s-a interpretat art. 14 din Regulamentul (CCE) nr. 659/1999 al Consiliului, în sensul că "aplicarea unor dobânzi compuse recuperării unui ajutor de stat este compatibilă cu normele europene, deşi decizia prin care acest ajutor a fost declarat incompatibil cu piaţa comună şi prin care s-a dispus recuperarea lui a fost adoptată şi notificată statului membru în cauză, înainte de intrarea în vigoare a regulamentului menţionat."

Efectele prejudiciale ale neregulii săvârşite de reclamantă asupra bugetului Uniunii Europene continuă să persiste şi ulterior intrării în vigoare a O.U.G. nr. 66/2011, aspect care justifică aplicarea unei corecţii în temeiul acestui nou act normativ, măsură administrativă care este mai favorabilă decât cea prevăzută de O.G. nr. 79/2003 şi care răspunde şi exigenţelor principiului proporţionalităţii.

Pe de altă parte, dreptul şi obligaţia de a aplica o corecţie financiară în cazul constatării unei nereguli este consacrat de actele normative unionale menţionate anterior şi care prevăd că "Statele membre procedează la corecţiile financiare necesare pentru neregularităţile individuale sau sistemice constatate în operaţiunile sau în programele operaţionale. Corecţiile la care procedează statele membre constau în anularea totală sau parţială a participării publice pentru programul operaţional. Statele membre ţin seama de natura şi de gravitatea neregularităţilor şi a pierderii financiare care rezultă pentru fonduri."

Prin urmare, indiferent de actul normativ naţional aplicabil, corecţia financiară era la epoca evenimentelor o normă în vigoare, direct aplicabilă în dreptul intern, care expres prevedea aplicarea unei corecţii pentru situaţia constatării existenţei unei abateri, corecţie care trebuia să fie proporţională cu natura şi de gravitatea faptei şi a pierderii financiare care rezultă pentru fonduri.

Or, efectuarea de cheltuieli neeligibile nu poate fi considerată o împrejurare care să nu afecteze interesele financiare ale Uniunii, în măsura în care este vorba despre cheltuirea banului public european.

Cu alte cuvinte, în urma interpretării realizate de Curtea de Justiţie a Uniunii Europene, contrar celor menţionate de Curtea Constituţională a României (Decizia nr. 66/2015), calificarea neregulii se poate face în baza O.U.G. nr. 66/2011, reţinându-se faptul că definiţia dată neregulii prin această ordonanţă este în concordanţă cu art. 1 alin. (2) din Regulamentul (CE, Euratom) nr. 2988/95 al Consiliului din 18 decembrie 1995 privind protecţia intereselor financiare ale Comunităţilor Europene şi art. 2 pct. 7 din Regulamentul (CE) nr. 1083/2006.

De asemenea, şi stabilirea corecţiilor financiare ar putea fi făcută în baza O.U.G. nr. 66/2011 "cu condiţia să fie vorba despre aplicarea unei reglementări noi la efectele viitoare ale unor situaţii apărute sub imperiul reglementării anterioare".

În speţă, "situaţia" apărută sub imperiul legii vechi este dată de împrejurarea că recurentul a încălcat prevederile contractului de finanţare, respectiv dispoziţiile legilor speciale incidente.

Pentru a fi în prezenţa unei nereguli, trebuie să existe o abatere, care constă în acţiunea/inacţiunea beneficiarului prin care s-au încălcat prevederile legale naţionale şi/sau europene, precum şi prevederile contractelor ori ale altor angajamente legale încheiate în baza acestor dispoziţii, care are sau ar putea avea ca efect prejudicierea bugetului general al Uniunii Europene şi/sau bugetele administrate de aceasta ori în numele ei, precum şi bugetele din care provine cofinanţarea aferentă printr-o cheltuială necuvenită.

Cât priveşte critica referitoare la lipsa prejudiciului, de asemenea este nefondată.

Prin neregulile săvârşite s-au adus astfel prejudicii atât bugetului Uniunii Europene cât şi bugetului de stat, prin încasarea de către beneficiar a unor sume plătite necuvenit.

Dispoziţiile art. 2 alin. (4) din O.U.G. nr. 66/2011, stipulează că termenul de "prejudiciu" are semnificaţia dată de reglementările incidente şi de ghidurile lor de aplicare, emise de Uniunea Europeană/donatorul public internaţional.

Potrivit art. 2 pct. 7 din Regulamentul (CE) nr. 1083/2006 al Consiliului U.E, "neregularitate" înseamnă orice încălcare a unei dispoziţii a dreptului comunitar care rezultă dintr-un act sau dintr-o omisiune a unui operator economic care are sau ar putea avea ca efect un prejudiciu la adresa bugetului general al Uniunii Europene prin imputarea unei cheltuieli necorespunzătoare bugetului general.

Referitor la "existenţa sau potenţialitatea unui efect prejudiciabil al încălcării/abaterii pentru bugetul general al Uniunii Europene...", art. 1 din Regulamentul (CE, Euratom) nr. 2988/95 al Consiliului U.E. din 18 decembrie 1995 - privind protecţia intereselor financiare ale Comunităţilor Europene prevede:

"(1) În scopul protejării intereselor financiare ale Comunităţilor Europene, se adoptă prin prezenta o reglementare generală privind controalele uniforme, măsurile şi sancţiunile administrative privind abaterile de la dreptul comunitar.

(2) Constituie abatere orice încălcare a unei dispoziţii de drept comunitar, ca urmare a unei acţiuni sau omisiuni a unui agent economic, care poate sau ar putea prejudicia bugetul general al Comunităţilor sau bugetele gestionate de acestea, fie prin diminuarea sau pierderea veniturilor acumulate din resurse proprii, colectate direct în numele Comunităţilor, fie prin cheltuieli nejustificate".

Aşa fiind, în acord cu legislaţia europeană, existenţa abaterii/neregulii/cheltuielii nejustificate presupune, implicit, potenţialitatea prejudicierii bugetului U.E.

Instanţa de control judiciar apreciază că nu sunt fondate nici criticile privind fondul constatărilor autorităţii de control.

Astfel, în mod corect s-a reţinut neîndeplinirea condiţiei pentru postul de manager de proiect de a avea o experienţă generală şi specific relevantă pentru rolul propus în proiect, de minim 5 ani experienţă managerială în învăţământul preuniversitar, experienţă relevantă în managementul proiectelor educaţionale (minim 1 proiect cu finanţare externă), administrare de bugete, raportare, alocare de resurse, planificare şi organizare.

Prin urmare, în dovedirea îndeplinirii respectivelor condiţii, persoana care urma să ocupe postul de manager în echipa de implementare a proiectului trebuia să facă dovada experienţei solicitate în acest sens şi nu a studiilor care-i puteau oferi vocaţia de a dobândi experienţa necesară.

În ceea ce priveşte adresele invocate de recurent se reţine că în mod corect prima instanţă a apreciat că nu sunt relevante, adresa provenind de la ANPCDEF la care face referire reclamantul nu poate viza decât sfera de activităţi gestionate de către această instituţie.

Referitor la activitatea concretă desfăşurată de expert în cadrul respectivului proiect în mod corect s-a reţinut că, prin implicarea acestuia în acţiunea Comenius, se face dovada faptului că acesta a fost reprezentant al beneficiarului finanţării primite prin cele două contracte (813/27.07.2009 şi nr. 814/27.07.2009) gestionate de ANPCDEFP şi că, potrivit programului plan de activităţi pe perioada 01.12.2009-05.12.2009 depus de reclamant la dosar, dl. A. era partener în programul Comenius şi nu manager în proiect.

Or, aşa cum corect s-a reţinut din actele depuse la dosar, obţinerea unui certificat de absolvire de către persoana care urma să ocupe postul de manager în echipa de implementare a proiectului, care nu echivalează cu un certificat de dobândire a unor competenţe profesionale, sau a unui certificat de participare, ce nu atestă nici măcar absolvirea unor cursuri, nu pot face dovada deţinerii unei experienţe relevante în managementul proiectelor educaţionale, după cum nici participarea la alte proiecte, în alte calităţi decât aceea de manager, nu constituie o asemenea dovadă.

În aceste condiţii, în mod corect s-a reţinut că nu sunt eligibile cheltuielile specifice postului de Manager de proiect.

În fine, instanţa de control judiciar apreciază că este nefondată şi critica referitoare la încălcarea principiului proporţionalităţii.

Principiului proporţionalităţii, reglementat în art. 2 lit. n) din O.U.G. nr. 66/2011, impune ca orice acţiune întreprinsă în materie să ţină seama de natura şi de gravitatea nereguli constatate, precum şi de amploarea şi implicaţiile financiare ale acestora.

Contrar susţinerilor recurentului-reclamant, instanţa de control judiciar constată că măsura dispusă de autoritatea emitentă respectă aceste exigenţe.

Acest aspect a fost analizat în mod judicios de către prima instanţă care a reţinut că reclamantul - beneficiar al finanţării - nu a respectat prevederile contractului de finanţare, neconformându-se prevederilor matricei proiectului Secţiunea Managementul proiectului.

Art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011 defineşte "neregula" ca fiind "orice abatere de la legalitate, regularitate şi conformitate în raport cu dispoziţiile naţionale şi/sau europene, precum şi cu prevederile contractelor ori a altor angajamente legal încheiate în baza acestor dispoziţii, ce rezultă dintr-o acţiune sau inacţiune a beneficiarului ori a autorităţii cu competenţe în gestionarea fondurilor europene, care a prejudiciat sau care poate prejudicia bugetul Uniunii Europene/bugetele donatorilor publici internaţionali şi/sau fondurile publice naţionale aferente acestora printr-o sumă plătită necuvenit",

De asemenea, art. 2 pct. 7 din Regulamentul nr. 1083/2006 defineşete în mod similar ce înseamnă "neregularitate".

În ceea ce priveşte prejudiciul produs bugetelor naţionale poate fi real sau potenţial, iar producerea însăşi a unei nereguli şi utilizarea necorespunzătoare a banilor acordaţi atrage sancţiunea restituirii parţiale sau totale a acestora. Cheltuielile efectuate cu încălcarea dreptului Uniunii sunt considerate, în mod firesc, ca aducând atingere bugetului U.E.

Regula generală este ca orice abatere să conducă la retragerea avantajului obţinut nejustificat (hotărârea C.J.U.E. pronunţată în cauza C-199/03 şi Concluziile avocatului general pronunţate în cauza C-465/10).

Totodată, Ghidul solicitantului, prin prevederile art. 4.3 unde se specifică regulile generale de eligibilitate a cheltuielilor, trasează o serie de condiţii cumulative pe care trebuie să le îndeplinească o cheltuială ca să aibă caracter eligibil, aceasta neputând neglija specificul fiecărui domeniu de investiţii.

Existenţa prejudiciului nu poate fi negată, în condiţiile în care se demonstrează faptul că fondurile destinate realizării unor proiecte cu finanţare europeană au fost greşit/defectuos folosite, prin încălcarea de către reclamant a obligaţiilor contractuale asumate.

În cauză, aşa cum s-a arătat, se impută nerespectarea prevederilor contractului de finanţare, astfel, suma alocată managerului de proiect, care nu a făcut dovada experienţei minime solicitate, a constituit un avantaj obţinut printr-o faptă care are caracter de neregularitate faţă de contractul de finanţare, respectiv Secţiunea Managementul proiectului din Cererea de finanţare înregistrată sub nr. x/15.09.2016 - matricea contractului de finanţare, şi este supusă restituirii, neavând relevanţă finalizarea proiectului.

Totodată, având în vedere că suma solicitată la restituire este suma care a fost alocată plăţii managerului de proiect, este evidentă păstrarea proporţionalităţii sancţiunii, în raport cu prevederile art. 2 alin. (1) lit. n) din O.U.G. nr. 66/2011.

Prin urmare, toate criticile formulate sunt nefondate, soluţia pronunţată de prima instanţă reflectă interpretarea şi aplicarea corectă a prevederilor legale incidente cauzei.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat, nefiind identificate motive de reformare a sentinţei în limitele art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 sau 8 din acelaşi cod.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul, formulat de reclamantul Inspectoratul Şcolar Judeţean Prahova împotriva sentinţei nr. 2535 din 23 iunie 2017 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 21 noiembrie 2019.