Exclusion of common contractual public sector functions from mandatory salary assimilation orders under public employment law

Şedinţa publică din data de 20 noiembrie 2019

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca urmare a declinării soluţionării cauzei în favoarea acestei din urmă instanţe, prin sentinţa nr. 1500/27.09.2016 a Tribunalului Ialomiţa, secţia civilă, reclamantul Sindicatul Liber al Personalului Sanitar Veterinar din judeţul Ialomiţa, în numele membrilor de sindicat A., B., C., D., a solicitat, în contradictoriu cu pârâtele Autoritatea Naţionala Sanitara Veterinara şi pentru Siguranţa Alimentelor (ANSVSA) şi Direcţia Sanitara Veterinara si pentru Siguranţa Alimentelor Ialomiţa, (DSVSA Ialomiţa):

- obligarea pârâtei ANSVSA să completeze Ordinul nr. 1016/23.12.2015, prin emiterea în temeiul art. 1 alin. (8)2 din O.U.G. nr. 83/2014, a unor acte de asimilare, cu începere de la 01.12.2015, a funcţiilor si salariilor personalului contractual reprezentat de muncitorii din cadrul DSVS Ialomiţa, cu funcţiile si nivelul de salarizare stabilite, potrivit dispoziţiilor ordinelor ministrului agriculturii si dezvoltării rurale de aplicare a alin. (8) si (81), în cadrul Agenţiei de Plati si Intervenţie pentru Agricultura;

- obligarea pârâtei DSVSA Ialomiţa, ca pentru perioada cuprinsa între 01.12.2015 şi data punerii în aplicare a noilor grile de salarizare stabilite prin asimilare, sa plătească salariaţilor reprezentaţi în cauza, diferenţa dintre drepturile asimilate, cuvenite potrivit art. 1 alin. (8)2 din O.U.G. nr. 83/2014. şi drepturile efectiv plătite.

2. Hotărârea primei instanţe

Curtea de Apel Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa nr. 33 din 11 ianuarie 2017, a respins excepţia lipsei calitaţii procesuale pasive a pârâtei Autoritatea Naţionala Sanitara Veterinara şi pentru Siguranţa Alimentelor pe capatul de cerere privind completarea Ordinului ANSVSA nr. 1016/23.12.2015 prin emiterea unor acte administrative de asmiliare şi exceptia inadmisibilitati actiunii, ca neîntemeiate.

Prin aceeaşi sentinţă, a admis acţiunea formulată de reclamanţi şi a obligat pârâta Autoritatea Naţionala Sanitara Veterinara şi pentru Siguranţa Alimentelor să emită un ordin prin care sa dispună asimilarea funcţiilor şi salariilor pentru muncitorii calificati din cadrul DSVSA Ialomiţa, cu funcţiile şi nivelul de salarizare din cadrul Agenţiei de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură, potrivit art. 1 alin. (8)2 din O.U.G. nr. 83/2014.

Totodată, a obligat Ialomiţa la plata către reclamanţi a eventualelor diferenţe salariale dintre drepturile rezultate din asimilare şi cele încasate pe perioada 01.12.2015 - zi.

3. Recurusurile exercitate

Împotriva acestei sentinţe au declarat recurs pârâtele Autoritatea Naţionala Sanitara Veterinara şi pentru Siguranţa Alimentelor şi Direcţia Sanitara Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor Ialomiţa.

3.1. În motivarea căii de atac, pârâta Direcţia Sanitara Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor Ialomiţa a criticat obligarea acesteia la plata către reclamanţi a eventualelor diferenţe salariale dintre drepturile rezultate din asimilare şi cele încasate pe perioada 01.12.2015 - zi, care în opinia acesteia este eronată.

Astfel, a susţinut că se impunea ca prima instanţă să oblige Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor la asigurarea bugetului şi sumelor necesare plăţii, plată care se va efectua prin intermediul Direcţiei Sanitare Veterinare şi pentru Siguranţa Alimentelor Ialomiţa.

În concluzie, a solicitat admiterea recursului aşa cum a fost formulat.

3.2 În dezvoltarea motivelor de recurs, pârâta Autoritatea Naţionala Sanitara Veterinara şi pentru Siguranţa Alimentelor a invocat prevederile art. 488 alin. (1) pct. 4, 6 şi 8 din C. proc. civ., arătând că prima instanţă a depăşit atribuţiile puterii judecătoreşti, hotărârea atcată cuprinde motive contradictorii şi este dată cu aplicarea greşită a normelor de drept material.

3.2.1. O primă critică se referă la soluţia privind respingerea excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive invocate în ceea ce priveşte solicitarea reclamanţilor de obligare a instituţiei să completeze Ordinul preşedintelui A.N.S.V.S.A. nr. 1016/23.12.2015 prin emiterea unor acte administrative de asimilare.

Astfel, solicitarea reclamanţilor este în sensul ca Ordinul nr. 1016/23.12.2015 să fie completat prin emiterea unor acte administrative de asimilare, care pot fi emise numai de către direcţiile sanitare-veterinare şi pentru siguranţa alimentelor judeţene, respectiv a municipiului Bucureşti.

Or, completarea ordinului în discuţie în maniera solicitată de reclamanţi, nu poate fi realizată decât de către direcţiile sanitare veterinare şi pentru siguranţa alimentelor judeţene, respectiv a municipiului Bucureşti întrucât organul ierarhic superior nu emite decizii (indiferent de ce natură, inclusiv salarială) pentru personalul încadrat în instituţiile din subordinea sa.

Recurenta-pârâtă a precizat că, raportat la motivele de fapt şi de drept şi la obiectul prezentei cauze, A.N.S.V.S.A. nu poate avea calitate procesuală pasivă, întrucât intimaţii-reclamanţi nu au un raport de muncă direct cu Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor, aceştia fiind personal contractual numit în funcţii de execuţie de muncitori calificaţi în cadrul Direcţiei Sanitare Veterinare şi pentru Siguranţa Alimentelor Ialomiţa, aşa încât se află într-un raport juridic cu Direcţia şi nu cu organul ierarhic superior (A.N.S.V.S.A.).

Aşadar, simpla calitate a Autorităţii Naţionale Sanitare Veterinare şi pentru Siguranţa Alimentelor, de ordonator principal de credite, nu atrage calitatea sa procesuală pasivă într-un litigiu ce decurge din raportul de muncă stabilit între personalul contractual şi o unitate cu personalitate juridică subordonată acesteia.

Dat fiind faptul că intimaţii-reclamanţi au calitatea de personal contractual în cadrul unităţii subordonate Autorităţii Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor, calitate procesuală pasivă nu poate avea decât unitatea în cadrul căreia aceştia îşi desfăşoară activitatea, respectiv Direcţia Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor Ialomiţa, fiind lipsit de relevanţă că aceasta, în calitate de ordonator terţiar de credite, angajează cheltuieli în limita creditelor repartizate.

În concluzie, a susţinut că sentinţa atacată a fost pronunţată cu aplicarea greşită a prevederilor O.G. nr. 42/2004 privind organizarea activităţii sanitar-veterinare şi pentru siguranţa alimentelor, ale H.G. nr. 1415/2009 privind organizarea şi funcţionarea ANSVSA şi a unităţilor subordonate acesteia, coroborate cu prevederile art. 21 din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice şi cu cele ale art. 4 din O.G. nr. 22/2002 privind executarea obligaţiilor de plată ale instituţiilor publice stabilite prin titluri executorii.

3.2.2. O altă critică se referă respingerea excepţiei inadmisibilităţii primului capăt de cerere, constând în completarea Ordinului preşedintelui A.N.S.V.S.A. nr. 1016/23.12.2015, apreciind că soluţia primei instanţe sub acest aspect este dată cu depăşirea atribuţiilor puterii judecătoreşti

Recurenta a arătat că solicitarea intimaţilor-reclamanţi, de completare a unui act administrativ emis de o autoritate publică centrală (prin emiterea unor decizii de asimilare) nu poate constitui obiect al unei acţiuni în contencios administrativ, întrucât o astfel de posibilitate nu se regăseşte printre cazurile limitativ prevăzute de art. 8 din Legea nr. 554/2004, făcând trimitere şi la art. 1 şi art. 18 din acelaşi act normativ, precum şi la art. 60 - 62 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată.

Totodată, a apreciat că solicitarea este inadmisibilă şi raportat la maniera în care intimaţii-reclamanşi au cerut completarea ordinului, respectiv completarea unui act administrativ al unei instituţii publice centrale prin emiterea unor acte administrative cu caracter individual de către instituţiile din subordine (decizii de asimilare) dar fără să indice ce dispoziţii ale ordinului sau din anexa la ordin să fie completate.

De asemenea, se poate observa că intimaţii-reclamanţi nu contestă şi nu aduc vreo critică nici ordinului a cărui completare o cere şi nici cu privire la drepturile salariale stabilite, începând cu data de 01.12.2015, prin actele administrative individuale emise de Direcţia Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor Ialomiţa, în temeiul art. 1 pct. 2 şi pct. 4 din Legea nr. 293/2015.

Prin urmare, a apreciat că soluţia de respingere a excepţiei inadmisibilităţii primului capăt al acţiunii este dată cu depăşirea atribuţiilor puterii judecătoreşti, invocând, în acest sens, mai multe decizii ale Curţii Constituţionale (Deciziile nr. 818/3.07.2008, nr. 819/3.07.2008, nr. 820/3.07.2008, nr. 821/3.07.2008 şi nr. 1.325/2008).

3.2.3. Pe fondul cauzei, recurenta a susţinut că sentinţa atacată cuprinde motive contradictorii şi este dată cu încălcarea normelor de drept material, fiind incidente motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ.

Astfel, a apreciat că reţinerile primei instanţe sunt neîntemeiate şi contradictorii, întrucât, începând cu data de 01.12.2015, funcţiile şi salariile personalului din cadrul structurilor subordonate A.N.S.V.S.A. au fost asimilate cu funcţiile şi salariile din cadrul Agenţiei de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură, potrivit prevederilor art. I punctul 2 din Legea nr. 293/2015 privind aprobarea Ordonanţei de Urgenţă nr. Guvernului nr. 35/2015 pentru modificarea şi completarea Ordonanţei de Urgenţă a Guvernului nr. 83/2014 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2015, precum şi alte măsuri in domeniul cheltuielilor publice, precum şi pentru modificarea şi completarea Legii nr. 152/1998 privind înfiinţarea Agenţiei Naţionale pentru Locuinţe.

Pentru punerea în aplicare a prevederilor legale sus-menţionate, atât la nivelul Autorităţii Naţionale Sanitare Veterinare şi pentru Siguranţa Alimentelor, cât şi al unităţilor subordonate acesteia (inclusiv la nivelul D.S.V.S.A. Ialomiţa), s-au solicitat, de către A.N.S.V.S.A., puncte de vedere unor instituţii publice, printre care Ministerului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale şi Ministerului Muncii, Familiei, Protecţiei Sociale şi Persoanelor Vârstnice.

Astfel, a solicitat Ministerului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale punerea la dispoziţie a ordinelor ministrului agriculturii şi dezvoltării rurale de punere în aplicare a prevederilor art. 1 alin. (8) şi alin. (81) din O.U.G nr. 83/2014, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 71/2015, cu modificările şi completările ulterioare, documente transmise ulterior A.N.S.V.S.A., ordine de aplicare a prevederilor art. 1 alin. (8) şi alin. (81) din O.U.G. nr. 83/2014.

Având în vedere că, în textul de lege sus-menţionat, legiuitorul nu face distincţie între funcţia publică şi funcţia contractuală, potrivit punctului de vedere exprimat de Ministerul Muncii, Familiei, Protecţiei Sociale şi Persoanelor Vârstnice prin adresa nr. x/10.12.2015, se puteau asimila funcţii publice cu funcţii contractuale şi invers, textul de lege făcând referire la personal, la modul general, şi nu la categoriile de personal.

Recurenta a subliniat că a procedat la asimilarea cu funcţiile şi salariile din cadrul Agenţiei de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură, conform art. 1 alin. (1) din Ordinul preşedintelui A.N.S.V.S.A. nr. 1016/2015, ţinând cont de nivelul studiilor şi de vechimea în specialitate a acestora.

Totodată, a arătat că, potrivit art. 2 alin. (1) din Ordin, intimata-pârâtă D.S.V.S.A. Ialomiţa a emis acte administrative individuale privind stabilirea nivelului concret al drepturilor salariale pentru personalul din cadrul acesteia (funcţionari publici şi personal contractual).

De asemenea, a precizat că asimilarea funcţiilor contractuale s-a realizat în conformitate cu Legea nr. 293/2015, ţinând cont de specificul sistemului sanitar veterinar si pentru siguranţa alimentelor şi cu respectarea condiţiilor minime de vechime în specialitatea studiilor necesare exercitării funcţiei contractuale, fiind asimilate numai funcţiile regăsite în Anexa nr. 1, Capitolul II, Litera K "Administraţia publică sanitar-veterinară si pentru siguranţa alimentelor" din Legea nr. 284/2010 privitul salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, cu modificările şi completările ulterioare.

Astfel, contrar celor reţinute de prima instanţă, s-a dat posibilitatea asimilării numai funcţiilor contractuale specifice activităţii sanitar veterinare şi pentru siguranţa alimentelor, exceptând funcţiile contractuale comune.

Recurenta a precizat că funcţiile contractuale nu au fost stabilite ca funcţii publice, ci s-a realizat asimilarea strict din punct de vedere al salarizării, având ca referinţă dispoziţiile Ordinului ministrului agriculturii şi dezvoltării rurale nr. 1980/29.12.2014, cu modificările ulterioare.

În concluzie, a arătat că au fost asimilate nu doar funcţiile publice, ci şi funcţiile contractuale specifice sistemului sanitar veterinar şi pentru siguranţa alimentelor cu funcţii publice, ţinând cont de prevederile anexelor la Legea nr. 284/2010, cu modificările şi completările ulterioare, asimilarea făcându-se cu respectarea condiţiilor minime de vechime în specialitatea studiilor.

Cu privire la salarizarea intimaţilor-reclamanţi, a precizat că acestora li s-a aplicat o majorare salarială de 10%, conform dispoziţiilor art. 1 punctul 4 din Legea nr. 293/2015, în aplicarea cărora Direcţia Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor Ialomiţa a emis acte administrative individuale, prin care le-a fost majorat salariul de bază brut lunar, începând cu data de 01.12.2015, însă intimaţii-reclamanţi nu au contestat drepturile salariale astfel stabilite.

Recurenta a subliniat că pentru funcţiile contractuale comune (muncitor calificat, paznic, dactilograf, îngrijitor, şofer), Legea nr. 284/2010 nu reglementează niciun nivel de studii, în timp ce pentru funcţiile cuprinse în Anexa la Ordinul comun nr. 103/417/399/30/RP/398/370/238/2014 şi OMADR nr. 1980/2014, legea prevede pentru ocupare studii superioare de lungă durată/de scurtă durată şi studii medii.

În cauză, a susţinut că intimaţii-reclamanţi au fost încadraţi în cadrul intimatei-pârâte D.S.V.S.A. Ialomiţa pe funcţii contractuale potrivit Anexei nr. 1. Cap. II lit. D) - Alte funcţii comune din sectorul bugetar din Legea nr. 284/2010, cu modificările şi completările ulterioare, aceştia recunoscând că sunt angajaţi pe posturi de munictori calificaţi.

De asemenea, contrar susţinerilor intimaţilor-reclamanţi, a arătat că funcţia de muncitor (Anexa nr. 1, Cap. II lit. D) - Alte funcţii comune din sectorul bugetar din Legea nr. 284/2010) pentru a cărei ocupare legea nu prevede vreun nivel de studii nu este corespondentă cu funcţiile contractuale specifice sistemului sanitar veterinar şi pentru siguranţa alimentelor cu funcţii publice.

În fine, recurenta a susţinut că intimaţii-reclamanţi nu precizează în cerere cu ce funcţie solicită să se facă asimilarea, aşa încât, şi din acest punct de vedere soluţia primei instanţe este criticabilă.

În concluzie, a solicitat admiterea recursului şi casarea sentinţei atacate cu consecinţa respingerii acţiunii.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor formulate de recurente şi în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursurile sunt fondate, în limitele şi pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

1. Argumentele de fapt şi de drept relevante

Intimaţii-reclamanţi au învestit instanţa de contencios administrativ cu o cerere vizând obligarea Autorităţii Naţionale Sanitare Veterinare şi pentru Siguranţa Alimentelor să completeze Ordinul nr. 1016/23.12.2015, prin emiterea, în temeiul art. 1 alin. (8)2 din O.U.G. nr. 83/2014, a unor acte de asimilare, cu începere de la data de 01.12.2015, a funcţiilor şi salariilor personalului contractual, reprezentat de muncitorii din cadrul DSVS Ialomiţa, cu funcţiile si nivelul de salarizare stabilite, potrivit dispoziţiilor ordinelor ministrului agriculturii si dezvoltării rurale de aplicare a alin. (8) şi (81), in cadrul Agenţiei de Plăti şi Intervenţie pentru Agricultură.

Totodată, a solicitat obligarea Direcţiei Sanitare Veterinare şi pentru Siguranţa Alimentelor Ialomiţa ca pentru perioada cuprinsa intre 01.12.2015 şi data punerii în aplicare a noilor grile de salarizare stabilite prin asimilare, să plătească salariaţilor reprezentaţi în cauza, diferenţa dintre drepturile asimilate, cuvenite potrivit art. 1 alin. (8)2 din O.U.G. nr. 83/2014, şi drepturile efectiv plătite.

Curtea de Apel Bucureşti a respins excepţiile invocate de pârâte şi, pe fond, a admis acţiunea formulată de reclamanţi.

Instanţa de control judiciar nu împărtăşeşte soluţia Curţii de apel în ceea ce priveşte fondul cauzei, pe care o apreciază ca fiind nelegală.

1.1 Cu privire la criticile privind greşita soluţionare a excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive, invocate în ceea ce priveşte solicitarea reclamanţilor de obligare a instituţiei să completeze Ordinul preşedintelui A.N.S.V.S.A. nr. 1016/23.12.2015, prin emiterea unor acte administrative de asimilare, critici ce pot fi încadrate la pct. 5 al art. 488 alin. (1) din C. proc. civ., instanţa de control judiciar constată că nu pot fi primite, având în vedere că respectiva autoritate publică este emitenta actului ce se solicită a fi completat.

Faţă de susţinerile recurentei, în sensul că o completare a ordinului în discuţie nu poate fi realizată decât de către direcţiile sanitare veterinare şi pentru siguranţa alimentelor judeţene, respectiv a municipiului Bucureşti, întrucât organul ierarhic superior nu emite decizii pentru personalul încadrat în instituţiile din subordinea sa, instanţa de control judiciar reţine că deciziile în discuţie şi care sunt de competenţa direcţiilor judeţene/municipiului Bucureşti sunt acte administrative unilaterale individuale ce nu pot fi emise în absenţa unui act administrativ unilateral normativ, similar Ordinului nr. 1016/23.12.2015 emis de recurenta-pârâtă.

Prin urmare, în cauză sunt pe deplin respectate prevederile art. 36 din C. proc. civ., existând identitate între persoana pârâtului şi persoana care este ţinută să aducă la îndeplinire obligaţia stabilită prin raportul juridic dedus judecăţii.

În aceeaşi ordine de idei, se reţine că autoritatea recurentă are şi calitatea de ordonator principal de credite, în virtutea căreia are obligaţia de a repartiza ordonatorilor terţiari de credite fondurile necesare punerii în executare a titlurilor executorii pronunţate împotriva instituţiilor publice care funcţionează în subordinea sa.

1.2. Referitor la motivul de casare întemeiat pe prevederile art. 488 alin. (1) pct. 4 din C. proc. civ., apreciat de recurentă ca fiind incident faţă de soluţia de respingere a excepţiei inadmisibilităţii primului capăt de cerere, constând în completarea Ordinului preşedintelui A.N.S.V.S.A. nr. 1016/23.12.2015 (prin emiterea unor decizii de asimilare), Înalta Curte apreciază că nu poate fi primit în raport cu prevederile art. 1, art. 8 şi art. 18 din Legea nr. 554/2004, modificată şi completată, prevederi care nu au fost încălcate în cauză.

Astfel, nu se poate reţine depăşirea atribuţiilor puterii judecătoreşti, sintagmă prin care se înţelege incursiunea autorităţii judecătoreşti în sfera activităţii autorităţii executive sau legislative, aşa cum a fost consacrată de Constituţie sau de o lege organică, ţinând cont că obiectul cererii deduse judecăţii este generat de poziţiile divergente ale părţilor cu privire la interpretarea prevederilor art. 1 alin. (82) din O.U.G. nr. 83/2014.

În temeiul art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanţei de contencios administrativ competente pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim şi repararea pagubei ce i-a fost cauzată.

Potrivit art. 8 din Legea nr. 554/2004, obiectul unei acţiuni în contencios administrativ constă în anularea în tot sau în parte a actului, repararea pagubei cauzate şi reparaţii pentru daune morale.

În conformitate cu prevederile art. 18 din Legea nr. 554/2004, soluţiile pe care le poate da instanţa de contencios administrativ sunt anularea, în tot sau în parte, a actului administrativ, obligarea autorităţii publice să emită un act administrativ, eliberarea unui alt înscris sau efectuarea unei anumite operaţiuni administrative; acordarea de daune materiale/morale, după caz.

În raport cu aceste prevederi legale, instanţa de contencios administrativ are posibilitatea să oblige autoritatea pârâtă să emită un act administrativ prin care să-i fie recunoscut părţii dreptul pretins, având în vedere obiectul dedus judecăţii (refuzul nejustificat de soluţionare a cererii).

Este de principiu că prevederile art. 1 alin. (1), art. 8 şi art. 18 din Legea nr. 554/2004 instituie un contencios de plină jurisdicţie, în cadrul căruia, controlul exercitat de instanţa de contencios administrativ nu se limitează la aspectele formale ale raportului juridic dedus judecăţii.

Astfel, în situaţia în care conduita nelegală a autorităţii produce o vătămare reclamantului, instanţa poate ordona măsuri pentru restabilirea dreptului sau a interesului legitim vătămat, şi în acest scop, pote chiar să oblige autoritatea pârâtă să emită un act cu conţinutul solicitat de reclamant, atunci când constată că sunt îndeplinite condiţiile legii, iar nu doar să oblige autoritatea să reevalueze cererea care i-a fost adresată.

O asemenea măsură se încadrează în soluţiile pe care instanţa de contencios administrativ este îndrituită să le pronunţe potrivit art. 18 din Legea nr. 554/2004 şi nu poate fi calificată drept o ingerinţă în atribuţiile administraţiei publice, prin urmare, o interpretare contrară, astfel cum susţine recurenta, este de natură să lipsească de efectivitate mecanismul contenciosului administrativ.

Se reţine că recurenta a invocat şi încălcarea prevederilor art. 60-62 din Legea nr. 24/2000, act normativ care priveşte normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, însă nu a dezvoltat această critică, în schimb, art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 reprezintă consacrarea principiului ierarhiei şi forţei juridice a actelor normative.

În ceea ce priveşte Ordinul nr. 1016/23.12.2016, fiind un act administrativ unilateral cu caracter normativ emis în vederea organizării legii, autoritatea competentă are obligaţia să respecte forţa juridică superioară a legii în temeiul căreia a fost emis.

Prin ordinul menţionat, contestat în cauză, emitentul actului avea obligaţia să identifice toate funcţiile şi nivelurile de salarizare ce pot fi asimilate cu cele existente în cadrul Agenţiei de Plăti şi Intervenţie pentru Agricultură, în caz contrar persoanele care se consideră vătămate în drepturile lor, prin neincluderea funcţiei în cuprinsul Ordinului nr. 1016/2015, în vederea asimilării, pot să acţioneze autoritatea publică competentă în instanţă pentru recunoaşterea dreptului şi obligarea autorităţii să emită un act administrativ în acest sens.

Prin urmare, prima instanţă a identificat corect cererea reclamanţilor şi ipoteza permisă de Legea nr. 554/2004.

1.3. Cu privire la motivul de casare întemeiat pe prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., Înalta Curte, de asemenea, consideră că nu poate fi primit.

Faptul că prima instanţă a făcut trimitere la asimilarea funcţiei deţinute de intimţii-reclamanţi şi salariului acestora cu funcţia şi nivelul de salarizare din cadrul Ministerului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, respectiv Agenţiei de Plăţi şi Intervenţie în Agricultură, începând cu data de 01.12.2015, deşi, potrivit recurentei, această asimilare a avut loc, nu poate să conducă la concluzia că motivarea hotărârii este contradictorie.

În sensul normei citate, acest motiv de casare este incident atunci când hotărârea atacată nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei, echivalând astfel cu o nemotivare, ceea ce nu se regăseşte în cauză.

Înalta Curte constată că judecătorul fondului a explicat raţionamentul care a fundamentat soluţia adoptată, prin urmare hotărârea atacată respectă cerinţele prevăzute de art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ.

1.4. Pe fondul cauzei, Înalta Curte constată că sunt întemeiate criticile recurentelor circumscrise motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., potrivit cu care casarea hotărârii se poate cere când aceasta a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material.

Prin Ordinul preşedintelui A.N.S.V.S.A. nr. 1016/23.12.2015 privind salarizarea personalului din cadrul direcţiilor sanitar-veterinare şi pentru siguranţa alimentelor judeţene, respectiv a municipiului Bucureşti şi al institutelor veterinare, s-a stabilit, la art. 1, următoarele:

"(1) începând cu data de 01.12.2015, prin asimilare cu funcţiile şi salariile din cadrul Agenţiei de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură, salariile de bază de care beneficiază personalul din cadrul direcţiilor sanitar - veterinare şi pentru siguranţa alimentelor judeţene, respectiv a municipiului Bucureşti şi al institutelor veterinare se stabilesc conform anexei care face parte integrantă din prezentul ordin.

(2) Începând cu aceeaşi dată, salariile aferente posturilor vacante se stabilesc conform anexei în condiţiile prevăzute la alin. (1).

Conform art. 2 alin. (1) din Ordin, nivelul concret al drepturilor salariale pentru personalul din cadrul direcţiilor sanitar - veterinare şi pentru siguranţa alimentelor judeţene, respectiv a municipiului Bucureşti şi al institutelor veterinare se stabileşte prin acte administrative individuale."

Din Anexa la ordinul în litigiu, care are ca referinţă Ordinul ministrului agriculturii şi dezvoltării rurale nr. 1980/29.12.2014, cu modificările ulterioare, rezultă că asimilarea a vizat funcţionarii publici şi funcţiile specifice contractuale.

Acest ordin a fost dat în aplicarea prevederilor art. I punctul 2 şi punctul 4 din Legea nr. 293/2015 privind aprobarea O.U.G. nr. 35/2015 pentru modificarea şi completarea O.U.G. nr. 83/2014 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2015, precum şi alte măsuri în domeniul cheltuielilor publice, precum şi pentru modificarea şi completarea Legii nr. 152/1998 privind înfiinţarea Agenţiei Naţionale pentru Locuinţe.

Potrivit art. I punctul 2 din Legea nr. 293/2015:"2. La articolul I, după punctul 1 se introduce un nou punct, punctul 1^1, cu următorul cuprins:

"1^1. La articolul 1, după alin. (8^1) se introduce un nou alineat, alin. (8^2), cu următorul cuprins: «(8^2) Asimilarea funcţiilor şi salariilor personalului Autorităţii Naţionale Sanitare Veterinare şi pentru Siguranţa Alimentelor, institutelor centrale şi structurilor subordonate judeţene, în mod corespunzător încadrării acestor structuri, cu funcţiile şi nivelul de salarizare din cadrul Ministerului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale şi, după caz, din cadrul Agenţiei de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură, în cazul unităţilor subordonate, precum şi stabilirea nivelului concret al drepturilor salariale se fac prin ordin al preşedintelui Autorităţii Naţionale Sanitare Veterinare şi pentru Siguranţa Alimentelor, corespunzător specificului funcţiilor Autorităţii Naţionale Sanitare Veterinare şi pentru Siguranţa Alimentelor, având ca referinţă dispoziţiile ordinelor ministrului agriculturii şi dezvoltării rurale de aplicare a prevederilor alin. (8) şi (8^1), cu respectarea normelor legale în vigoare.»".

Textul de lege vorbeşte despre "asimilarea funcţiilor şi salariilor personalului" şi nu face distincţie între funcţiile publice şi funcţiile contractuale, în cadrul funcţiilor publice nu deosebeşte între categoriile de funcţii publice existente, iar cu privire la funcţiile contractuale nu face nicio distincţie între cele specifice şi cele comune.

Totodată, în aplicarea prevederilor legale menţionate, în ceea ce priveşte personalul contractual neasimilat, atât la nivelul Autorităţii Naţionale Sanitare Veterinare şi pentru Siguranţa Alimentelor, cât şi al unităţilor subordonate acesteia s-a solicitat Ministerului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale să îi fie puse la dispoziţie ordinele ministrului agriculturii şi dezvoltării rurale de punere în aplicare a prevederilor art. 1 alin. (8) şi alin. (81) din O.U. G. nr. 83/2014, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 71/2015, cu modificările şi completările ulterioare, dar şi clarificări de la instituţii publice, printre care Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale şi Ministerul Muncii, Familiei, Protecţiei Sociale şi Persoanelor Vârstnice.

Potrivit punctului de vedere exprimat de Ministerul Muncii, Familiei, Protecţiei Sociale şi Persoanelor Vârstnice, prin adresa nr. x/10.12.2015, se puteau asimila funcţii publice cu funcţii contractuale şi invers, textul de lege făcând referire la personal, la modul general, şi nu la categoriile de personal, iar la asimilarea funcţiilor trebuia să se ţină cont de nivelul studiilor şi de ierarhia funcţiilor din cele două instituţii ale căror salarii s-au asimilat.

Aşa fiind, instituţia recurentă a apreciat în mod corect că asimilarea funcţiei şi a salariului din A.N.S.V.S.A. şi din structurile subordonate judeţene se face cu funcţia şi nivelul de salarizare din cadrul Ministerului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, respectiv din cadrul Agenţiei de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură.

În acest sens, Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor a procedat la asimilarea cu funcţiile şi salariile din cadrul Agenţiei de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură, conform art. 1 alin. (1) din Ordinul preşedintelui A.N.S.V.S.A. nr. 1016/2015, ţinând cont de nivelul studiilor şi de vechimea în specialitate a acestora.

Conform art. 2 alin. (1) din Ordinul preşedintelui A.N.S.V.S.A. nr. 1016/2015, intimata-pârâtă Direcţia Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor Ialomiţa a emis acte administrative individuale privind stabilirea nivelului concret al drepturilor salariale pentru personalul din cadrul acesteia (funcţionari publici şi personal contractual).

În consecinţă, au fost asimilate atât funcţiile publice, cât şi funcţiile contractuale specifice activităţii sanitar veterinare şi pentru siguranţa alimentelor, ţinând cont de prevederile anexelor la Legea nr. 284/2010, cu modificările şi completările ulterioare. asimilarea făcându-se cu respectarea condiţiilor minime de vechime în specialitatea studiilor, exceptate fiind funcţiile contractuale comune.

Pentru personalul contractual prevăzut în Anexa I - Familia ocupaţională de funcţii bugetare, "Administraţie", Legea nr. 293/2015 a prevăzut o majorare de 10% faţă de nivelul acordat pentru luna noiembrie 2015, prevedere în care se încadrează şi intimaţii-reclamanţi (munictori calificaţi la D.S.V.S.A. Ialomiţa).

În cauză, intimaţii-reclamanţi, deşi solicită emiterea unor acte de asimilare şi plata diferenţelor de salarizare, nu au arătat în concret modalitatea de completare a ordinului, în condiţiile în care, în anexa acestuia, salariile de încadrare pentru funcţionarii publici şi pentru funcţiile specifice contractuale s-a făcut în funcţie de nivelul studiilor şi de vechimea în specialitate.

Aşa fiind, rezultă cu evidenţă că salarizarea intimaţilor-reclamanţi s-a efectuat în conformitate cu legislaţia în vigoare, iar obligarea autorităţii să emită un act de asimilare în privinţa acestora ar încălca voinţa legiuitorului, care a statuat că, pentru funcţiile contractuale comune (exemplu:muncitor calificat, paznic, dactilograf, îngrijitor, şofer), Legea nr. 284/2010, cu modificările şi completările ulterioare, nu reglementează vreun nivel de studii pentru aceste funcţii, în timp ce pentru funcţiile cuprinse în anexele la Ordinul comun nr. 103/417/399/30/RP/398/370/238/2014 şi Ordinul ministrului agriculturii si dezvoltării rurale nr. 1980/29.12.2014, legea prevede, pentru ocupare, studii superioare de lungă durată, studii superioare de scurtă durată şi, respectiv, studii medii.

Prin urmare, funcţia de muncitor (Anexa nr. 1, Cap. II lit. D) - Alte funcţii comune din sectorul bugetar din Legea nr. 284/2010), pentru a cărei ocupare legea nu prevede vreun nivel de studii, nu este corespondentă cu funcţiile contractuale specifice sistemului sanitar veterinar şi peutru siguranţa alimentelor cu funcţii publice (cum ar fi: medic veterinar, inginer, subinginer, asistent veterinar, laborant, tehnician etc), întrucât pentru aceste funcţii legea prevede un nivel al studiilor necesar ocupării acestor funcţii, respectiv studii superioare (studii universitare de licenţă absolvite cu diplomă, respectiv studii superioare de lungă durată, absolvite cu diplomă de licenţă sau echivalentă), studii superioare de scurtă durată (absolvite cu diplomă), studii medii (studii liceale, respectiv studii medii liceale, finalizate cu diplomă de bacalaureat), conform Anexei nr. 1, Cap. II lit. K) - Administraţia publică sanitar-veterinară şi pentru siguranţa alimentelor din Legea nr. 284/2010.

Se observă că în ordinul atacat nu se regăsesc funcţiile contractuale comune, ci acesta prevede doar situaţia funcţionarilor publici şi a funcţiilor specifice contractuale.

Aşadar, nu se poate completa ordinul atacat cu ceva ce nu este prevăzut în Ordinul nr. 1980/2016 care a stat la baza ordinului atacat (adică cu funcţiile contractuale comune).

Prin urmare, obligarea autorităţii la emiterea unui ordin de asimilare în privinţa funcţiei intimaţilor-reclamanţi ar încălca voinţa legiuitorului.

Aşa cum s-a arătat, asimilarea în discuţie are ca punct de reper dispoziţiile ordinelor Ministerului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale de aplicare a prevederilor art. 1 alin. (8) şi (81) din O.U.G. nr. 83/2014 şi are în vedere funcţiile şi nivelul de salarizare, aşa încât, în mod firesc s-a procedat la compararea nivelului studiilor şi a vechimii în specialitate, între personalul ANSVSA/direcţii subordonate şi APIA/MADR.

Asimilarea se realizează ţinând seama şi de specificul sistemului sanitar veterinar pentru siguranţa alimentelor, iar funcţiile contractuale comune în discuţie nu se regăsesc în anexele ordinelor de referinţă emise de MADR/APIA.

Astfel, funcţiile contractuale comune nu fac parte şi nu se regăsesc în Anexa nr. 1, Cap. II, lit. k) - "Administraţia publică sanitar-veterinară şi pentru siguranţa alimentelor" din Legea nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice.

Intimaţii-reclamanţii, personalul contractual prevăzut în Anexa I - Familia ocupaţională de funcţii bugetare, "Administraţie", se găsesc într-o situaţie diferită, datorită faptului că nu ocupă o funcţie specifică, iar aceasta nu determină crearea unei situaţii discriminatorii, Legea nr. 293/2015 prevăzând o majorare de 10% faţă de nivelul acordat pentru luna noiembrie 2015 pentru această categorie.

Aşaş fiind, instanţa de control judiar constată că în mod greşit prima instanţă a apreciat că prevederile legale aplicabile nu fac nici o distincţie între funcţia publică şi funcţia contractuală şi nici în cadrul funcţiilor contractuale, ajungând la concluzia eronată că asimilarea trebuie să privească atât funcţiile contractuale specifice, cât şi funcţiile contractuale comune, fiind incident motivul de casare art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va Înalta Curte va admite recursurile formulate, va casa în parte sentinţa atacată în sensul că respingerii acţiunii reclamanţilor şi va menţine celelalte dispoziţii ale sentinţei atacate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursurile formulate de Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor şi Direcţia Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor Ialomiţa împotriva sentinţei nr. 33 din 11 ianuarie 2017 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează în parte sentinţa atacată, în sensul că respinge acţiunea reclamanţilor C., D., A., B. prin Sindicatul Liberal al Personalului Sanitar Veterinar din Judeţul Ialomiţa, ca neîntemeiată.

Menţine celelalte dispoziţii ale sentinţei.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 20 noiembrie 2019.