Cumulative application of statutory interest and inflation indexation for delayed payment of judicially recognized salary arrears

Şedinţa publică din data de 20 noiembrie 2019

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanţii A., B., C., D. şi E., au solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Public-Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi Ministerul Finanţelor Publice:

- suspendarea Ordinului nr. 171 din data de 2 septembrie 2016 al Procurorului General al Parchetului de pe lângă Inalta Curte de Casaţie şi Justiţie până la soluţionarea acţiunii în anulare a acestuia;

- anularea Ordinului nr. 171 din data de 2 septembrie 2016 al Procurorului General al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie;

- obligarea Ministerului Public - Parchetului de pe lângă Inalta Curte de Casaţie şi Justiţie să plătească indemnizaţiile de încadrare brută lunare cuvenite începând cu data de 1 august 2016, astfel stabilite prin Ordinlele nr. 154/2016, nr. 155/2016 şi nr. 156/2016 ale procurorului general al Parchetului de pe lângă înalta Curte de Casaţie şi Justiţie;

- obligarea Ministerului Public - Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie să plătească dobânda legală şi rata inflaţiei la sumele datorate;

- obligarea Ministerului Finanţelor Publice să asigure în bugetul Ministerului Public creditele bugetare necesare efectuării plăţii sumelor datorate prin aplicarea Ordinelor nr. 154/2016, nr. 155/2016 şi nr. 156/2016 din data de 12 august 2016;

2. Hotărârea primei instanţe

Curtea de Apel Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa nr. 183 din 27 ianuarie 2017, a respins excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Ministerului Finanţelor Publice şi cererea reclamanţilor privind suspendarea executării Ordinului nr. 171/2.09.2016, ca neîntemeiată.

Totodată, a admis cererea formulată de reclamanţi, a anulat Ordinul nr. 171/2.09.2016 emis de Procurorul General al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi a obligat pârâtul Ministerul Public-Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie să plătească reclamanţilor diferenţele dintre indemnizaţiile calculate conform Ordinului nr. 171/2.09.2016 şi cele cuvenite conform Ordinelor nr. 154/2016, nr. 155/2016 şi nr. 156/2016, diferenţe ce vor fi actualizate, începând cu data de 1.08.2016, şi la plata dobânzii legale aferente de la data scadenţei fiecărui venit lunar până la data plăţii efective.

Prin aceeaşi sentinţă, a obligat pârâtul Ministerul Finanţelor Publice să asigure pârâtului Ministerul Public fondurile necesare plăţii sumelor de bani menţionate.

3. Recurusurile exercitate

Împotriva acestei sentinţe au declarat recurs pârâţii Ministerul Public -Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi Ministerul Finanţelor Publice.

3.1. În motivarea căii de atac, pârâtul Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a susţinut, în esenţă, că hotărârea atacată a fost dată cu aplicarea greşită a normelor de drept material.

Astfel, a arătat că Ordinul nr. 171/2.09.2016 relevă faptul că acesta are ca obiect suspendarea aplicării unor ordine de salarizare (Ordinele nr. 154, nr. 155 şi nr. 156) şi nu stabilirea unei indemnizaţii de încadrare.

Ordinele nr. 154, nr. 155 şi nr. 156 din 12 august 2016, prin care s-a dispus ca, începând cu 1 august 2016, procurorii şi personalul de specialitate juridică asimilat judecătorilor şi procurorilor să beneficieze de nivelul maxim de salarizare pentru funcţia de procuror, prin aplicarea la indemnizaţia de încadrare brută lunară a valorii de referinţă sectorială majorate cu 18% au fost emise având în vedere art. 31 alin. (1) din O.U.G nr. 57/2015, introdus prin art. I alin. (1) din O.U.G nr. 20/2016, şi inechităţile salariale existente în cadrul aceleiaşi categorii profesionale, au fost emise

Prin art. I alin. (2) din O.U.G nr. 43/2016, art. 31 din O.U.G nr. 57/2015 a fost completat cu alin. (1)2, potrivit căruia "în aplicarea prevederilor alin. (1), pentru stabilirea nivelului maxim al salariului de bază/indemnizaţiei de încadrare din cadrul salariale prevăzute în actele normative privind salarizarea personalului plătit din instituţiei sau autorităţii publice respective, se iau în considerare numai drepturile fonduri publice şi nu se includ drepturile stabilite sau recunoscute prin hotărâri judecătoreşti".

În atare context normativ, aplicarea Ordinelor nr. 154/2016, nr. 155/2016 şi nr. 156/2016 a rămas fără fundament legal, întrucât la emiterea acestora au fost avute în vedere drepturi stabilite sau recunoscute prin hotărâri judecătoreşti, adică tocmai ipoteza pe care textul actual o exclude.

În consecinţă, prin Ordinul nr. 71 emis la data de 2 septembrie 2016 de procurorul general al Parchetului de pe lângă înalta Curte de Casaţie şi Justiţie s-a dispus încetarea aplicării Ordinelor nr. 154/2016, nr. 155/2016 şi nr. 156/2016, începând cu 1 august 2016, urmând ca drepturile salariale ale procurorilor şi personalului de specialitate juridică asimilat judecătorilor şi procurorilor să fie cele stabilite anterior acestei date.

A susţinut astfel că Ordinul nr. 171 din 2 septembrie 2016, act administrativ cu caracter individual, a fost emis conform prevederilor legale în vigoare.

Totodată, recurentul a arătat că acţiunea reclamanţilor a devenit lipsită de interes, pentru că, în temeiul Deciziei nr. 794 din 15 decembrie 2016 a Curţii Constituţionale referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 31 alin. (11) - (l4) din O.U.G. nr. 57/2015 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2016, Procurorul General a emis Ordinul nr. 2536/21.12.2016.

Potrivit acestui nou ordin, a susţinut că personalul sus-menţionat beneficiază, începând cu data de 1 august 2016, de drepturile salariale majorate în acord cu nivelul maxim de salarizare, prin aplicarea la indemnizaţia de încadrare brută lunară a valorii de referinţă sectorială majorată cu 18%, practic fiind repuse în vigoare Ordinele nr. 154, nr. 155 şi nr. 156 din 12.08.2016 a căror aplicare a fost suspendată de Ordinul nr. 171/2.09.2016.

În consecinţă, faţă de lipsa de interes a acţiunii, a solicitat să fie respinse şi cererile accesorii privind actualizarea sumelor pretinse cu indicele de inflaţie şi dobânda legală.

Imposibilitatea aplicării indicelui de inflaţie se datorează şi faptului că, potrivit art. 14 alin. (2) din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice, nici o cheltuială nu poate fi înscrisa în buget şi nici angajată şi efectuată din acesta dacă nu există bază legală pentru respectiva cheltuială.

Ministerul Public nu are alte surse de finanţare în afara celor alocate prin lege, plata sumei reprezentând indicele de inflaţie putându-se face numai prin intervenţia legiuitorului, iar obligarea de către instanţă la plata acestora ar reprezenta stabilirea în sarcina instituţiilor pârâte a unei obligaţii imposibile.

Cât priveşte dobânda cerută, a susţinut că, în cauză, nu există nici o convenţie între reclamanţi şi pârât cu privire la acordarea unor dobânzi, motiv pentru care dispoziţiile privind dobânda legală nu îşi găsesc aplicabilitatea în speţă.

În concluzie, a solicitat admiterea recursului, modificarea sentinţei atacate şi, în rejudecare, respingerea acţiunii ca lipsită de interes.

3.2 În dezvoltarea motivelor de recurs, pârâtul Ministerul Finanţelor Publice

a invocat prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

Astfel, a susţinut că în mod greşit priam instanţă a respins excepţia lipsei calităţii sale procesuale pasive şi a omis să se pronunţe asupra excepţiei lipsei calităţii procesuale active a reclamanţilor, precum şi asupra excepţiei inadmisibilităţiî, invocate prin întâmpinare, deşi în considerentele hotărârii a făcut trimitere la faptul că argumentele expuse anterior justifică inclusiv respingerea acestor excepţii.

Potrivit recurentului, în considerentele hotărârii atacate, prima instanţă a motivat în mod lacunar respingerea excepţiilor invocate, ignorând atât prevederile legale în materie, cât şi deciziile Înaltei Curţi, având în vedere jurisprudenţa CEDO la care a făcut trimitere (cauza Sandor împotriva României 2005, cauza Săcăleanu contra României 2007).

Recurentul a reiterat excepţia lipsei calităţii sale procesuale pasive, susţinând că în mod greşit prima instanţa s-a raportat la cele două cauze, considerând că "garanţiile prevăzute de art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului îşi pierd raţiunea de a exista", întrucât nu există identitate între situaţia reclamantelor din cauzele la care a făcut trimitere şi cea a reclamanţilor din prezenta cauză.

Astfel, în cauza pendinte, reclamanţii nu au obţinut anterior o hotărâre judecătorească definitivă pronunţată în favoarea lor privind obligarea Ministerului Finanţelor Publice la plata unei sume de bani, nu există nici un refuz al ministerului de a executa o asemenea hotărâre şi nici nu s-a omis executarea unei hotărâri judecătoreşti de către acesta, aşa încât nu se poate vorbi despre pierderea garanţiilor prevăzute de art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, apreciindu-se, totodată, greşit că aceste prevederi se aplică cu prioritate în raport cu dreptul intern.

De asemenea, a susţinut că, în soluţionarea acestei excepţii, prima instanţă nu a ţinut cont de Decizia nr. 10/2011 şi Decizia nr. 13/2016 pronunţate de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie privind recursurile în interesul legii, obligatorii pentru instanţe, şi nici de prevederile Legii nr. 500/2002 şi Legii nr. 554/2004.

În concluzie, legitimarea procesuală pasivă revine doar autorităţii publice cu care reclamanţii se află în raporturi de serviciu, întrucât acesteia îi aparţine prerogativa stabilirii si acordării drepturilor salariale, pârâtul Ministerul Finanţelor Publice neavând atribuţii în ceea ce priveşte salarizarea reclamanţilor.

Aşa fiind, întrucât nu se poate reţine o identitate între persoana obligată din raportul juridic dedus judecăţii şi pârâtul Ministerul Finanţelor Publice, a solicitat admiterea excepţiei lipsei calităţii procesuale pasibe şi respingerea acţiunii faţă de acest pârât, ca fiind îndreptată împotriva unei persoane fără calitate.

Din perspecitiva art. 425 din C. proc. civ., instanţa avea obligaţia de a menţiona în mod expres şi explicit în considerentele hotărârii care sunt argumentele în măsură să susţină soluţia pronunţată, sens în care trebuia să examineze pricina sub toate aspectele, să analizeze toate excepţiile invocate şi apărările formulate.

În continuare, recurentul a reiterat şi excepţiile privind lipsa calităţii procesuale active a reclamanţiilor şi inadmisibilităţii acţiunii.

Cu privire la excepţia privind lipsa calităţii procesuale active a reclamanţiilor, a susţinut că între reclamanţi şi Ministerul Finanţelor Publice nu există nici un fel de raporturi juridice şi implicit nici un fel de drepturi şi obligaţii reciproce.

Recurentul a făcut trimitere la prevederile art. 201 şi art. 211 din Legea nr. .500/2002 şi art. 131 alin. (1) şi (3), art. 70 alin. (4) precum şi la art. 93 din Legea nr. 304/2004, solicitând respingerea capătul de cerere privind obligarea Ministerul Finanţelor Publice la alocarea fondurilor necesare în vederea efectuării plătii drepturilor salariale, ca fiind formulat de către persoane fără calitate procesuală activă, întrucât aceastia nu au calitatea de ordonator principal de credite.

Referitor la excepţia inadmisibilităţii acţiunii, cu referire la obligarea Ministerului Finanţelor Publice să aloce fondurile necesare plăţii drepturilor salariale,

a solicitat admiterea acesteia faţă de lipsa procedurii administrative prealabile cu acest pârât, conform art. 7 din Legea nr. 554/2004, cât şi pentru faptul că prin cererea reclamanţilor se tinde la depăşirea atribuţiilor puterii judecătoreşti, întrucât, dacă s-ar admite acţiunea s-ar obliga o instituţie publică, pe cale judecătorească, să efectueze un demers care, potrivit legii, ar fi trebuit îndeplinit pe cale administrativă.

Or, atât procedura de întocmire a bugetului de stat, cât şi cea de deschidere de credite bugetare sunt reglementate de Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice.

Prin urmare, instanţa de judecată nu se poate substitui puterii legislative prin acordarea pretinselor drepturi salariale solicitate de reclamanţi, dreptul de decizie aparţinând legislativului.

Pe fond, recurentul a făcut trimitere la atribuţiile instituţiei, ce se regăsesc în cuprinsul H.G. nr. 34/2009, susţinând că, pentru rectificarea bugetului Ministerului Public - Parchetul de pe lângă înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, cât şi în cazul altor instituţii, iniţiativa trebuie să aparţină acestor instituţii şi nu Ministerului Finanţelor Publice.

În concluzie, a solicitat admiterea recursului aşa cum a fost formulat.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursurilor

Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor formulate de recurenţi şi în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursurile sunt nefondate.

1. Argumentele de fapt şi de drept relevante

Intimaţii-reclamanţi au învestit instanţa de contencios administrativ cu o cerere vizând suspendarea şi anularea Ordinului nr. 171/2 septembrie 2016 al Procurorului General al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi obligarea pârâtului Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie la stabilirea indemnizatiilor lunare brute de incadrare prevazute de Ordinele nr. 154/2016, nr. 155/2016 şi nr. 156/2016 începând cu 1 august 2016 şi să plătească dobânda legală şi rata inflaţiei la sumele datorate, precum şi obligarea Ministerului Finanţelor Publice să asigure în bugetul Ministerului Public creditele bugetare necesare efectuării acestor plăţi.

Curtea de Apel Bucureşti a respins excepţiile invocate şi a admis acţiunea formulată de reclamanţi.

Soluţia Curţii de apel este corectă, fiind adoptată şi de instanţa de control judiciar, în urma propriului demers de aplicare a dispoziţiilor legale la situaţia de fapt.

1.1. Cu privire la recursul Ministerului Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie

Aşa cum s-a arătat, Ordinul nr. 171/02.09.2016, atacat în cauză, a fost emis în aplicarea art. 31, alin. (1)2 din O.U.G. nr. 57/2015, potrivit caruia "În aplicarea prevederilor alin. (1), pentru stabilirea nivelului maxim al salariului de bază/indemnizaţiei de încadrare din cadrul instituţiei sau autorităţii publice respective, se iau în considerare numai drepturile salariale prevăzute în actele normative privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice şi nu se includ drepturile stabilite sau recunoscute prin hotărâri judecătoreşti", text de lege care, ulterior, a fost declarat neconstitutional prin Decizia Curţii Constituţionale nr. 794/2016.

Recurentul a aratat că a emis un nou ordin, respecitv Ordinul nr. 2536/21.12.2016 prin care a recalculat indemnizaţiile procurorilor şi personalului de specialitate juridică asimilat judecătorilor şi procurorilor la nivelul maxim în plată, cu includerea majorării solicitate, începând cu data de 01.08.2016, astfel cum s-a stabilit prin Ordinele nr. 154, nr. 155 şi nr. 156/2016, susţinând astfel că acţiunea reclamanţilor a devenit lipsită de interes.

Instanţa de control jurdiciar constată însă că noul ordin invocat de recurent reprezintă un act de executare emis în aplicarea Deciziei Curţii Constituţionale nr. 794/2016.

Totodată, se observă că s-a stabilit acordarea drepturilor începând cu data de 01.08.2016, dar nu şi actualizarea sumelor pretinse cu indicele de inflaţie şi dobânda legală.

Din aceasă perspectivă, în cauză, se impune cumulul dobânzii legale cu actualizarea în temeiul principiului reparării integrale a prejudiciului, fiind mecanisme menite a repara prejudicii distincte, cum corect a apreciat şi judecătorul fondului.

Relevantă în acest sens este Decizia nr. 2/2014 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul competent să judece recursul în interesul legii, în dosarul nr. x/2013, în care se prevede că:

"În aplicarea dispoziţiilor art. 1082 şi 1088 din C. civ. din 1864, respectiv art. 1.531 alin. (1), alin. (2) teza I şi art. 1.535 alin. (1) din Legea nr. 287/2009 privind C. civ., republicată, cu modificările ulterioare, pot fi acordate daune-interese moratorii sub forma dobânzii legale pentru plata eşalonată a sumelor prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea unor drepturi salariale personalului din sectorul bugetar în condiţiile art. 1 şi 2 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar, aprobată cu modificări prin Legea nr. 230/2011".

În considerentele acestei decizii, s-a reţinut că "…pierderea efectiv suferită de creditor, ca prim element de reparare integrală a prejudiciului, este remediată prin măsura prevăzută de art. 1 alin. (3) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 71/2009, constând în actualizarea sumelor stabilite prin titlul executoriu cu indicele preţurilor de consum (…). Însă principiul reparării integrale a prejudiciului suferit de creditor, ca efect al executării eşalonate a titlurilor executorii, impune şi remedierea celui de-al doilea element constitutiv al prejudiciului, prin acordarea beneficiului de care a fost lipsit (lucrum cessans), respectiv daune-interese moratorii, sub forma dobânzii legale".

Aşadar, prin această decizie, aplicabilă în cauză, s-a stabilit atât posibilitatea de acordare, cât şi posibilitatea de cumulare a celor două elemente în discuţie (dobânda şi indicele de inflaţie).

1.2. Referitor la recursul Ministerului Finanţelor Publice

Instanţa de control judiciar reţine că nu poate primi criticile pârâtului legate de lipsa calităţii sale procesuale pasive, întemeiate, în esenţă, pe lipsa obligaţiei de garanţie, în susţinerea căreia a invocat Decizia nr. 10/2011 şi Decizia nr. 13/2016 pronunţate de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie privind recursurile în interesul legii.

Astfel, se constată că cele două decizii nu sunt incidente în cauză, având în vedere că nu dezleagă chestiunea în discuţie, pentru că vizează chemarea în garanţie a Ministerului Finanţelor Publice, aşadar se referă la o altă problemă de drept.

Prin urmare, întrucât atribuţia deschiderii creditelor bugetare aparţine pârâtului rezultă că acesta are calitatea de subiect pasiv al raportului juridic dedus judecăţii şi ca atare are calitate procesuală pasivă în prezenta cauză.

În consecinţă, nu poate fi reţinută nici lipsa calităţii procesuale active a reclamanţilor.

În fine, deşi nu se mai impune analizarea celorlalte critici în raport cu soluţia preconizată, instanţa de control judiciar reţine că au fost soluţionate în mod corect şi celelalte excepţii invocate.

Cu privire la excepţia inadmisibilităţii acţiunii cu referire la pârâtul Ministerul Finanţelor Publice, instanţa de control judiciar are în vedere finalitatea urmărită prin cererea de chemare în judecată, acesta fiind anularea unor ordine emise de pârâtul Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (şi înlăturarea consecinţelor păgubitoare ale acestora), care reprezintă acte administrative, devenind astfel aplicabile dispoziţiile art. 1 şi 8 din Legea nr. 554/2004, care permit oricărei persoane ce se consideră vătămată să se adreseze instanţei de contencios administrativ.

Referitor la excepţia lipsei procedurii prealabile faţă de Ministerul Finanţelor Publice, se reţine că nu sunt incidente dispoziţiile art. 7 din Legea nr. 554/2004 invocate, care prevăd că procedura prealabilă se efectuează atunci când există un act administrativ. Or, raportul dedus judecăţii, care îl are ca subiect pasiv pe pârâtul în discuţie, nu se grefează pe un act administrativ emis anterior.

Faptul că în dispozitiv nu se regăseşte soluţia şi asupra acestor excepţii reprezintă doar o omisiune (ce nu produce o vătămare părţii şi care are la îndemână alte remedii procesulale) şi nicidecum nu echivalează cu o nepronunţare a instanţei câtă vreme au fost analizate respectivele apărări, de altfel prin susţinerea recurentului că respingerea excepţiilor invocate a fost motivată în mod lacunar se confirmă că această analiză a avut loc.

Prin urmare, toate criticile formulate sunt nefondate, soluţia pronunţată de prima instanţă reflectă interpretarea şi aplicarea corectă a prevederilor legale incidente cauzei, iar hotărârea atacată respectă exigenţele prevăzute de art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ.

3. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va recursurile formulate, ca nefondate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursurile formulate de Ministerul Public-Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi de Ministerul Finanţelor Publice împotriva sentinţei nr. 183 din 27 ianuarie 2017 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondate.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 20 noiembrie 2019.