Ineligibility of previously funded technical design costs for reimbursement under the prohibition of dual financing in EU-funded environmental projects

Şedinţa publică din data de 13 noiembrie 2019

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei. Cererea de chemare în judecată.

Prin acţiunea în contencios administrativ înregistrată la Curtea de Apel Alba Iulia, secţia contencios administrativ şi fiscal, sub dosar nr. x/2017, aşa cum a fost precizată fila x, disjunsă ulterior din dosar nr. x/2016, reclamanţii Judeţul Alba şi Consiliul Judeţean Alba, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene, au solicitat ca prin hotărâre judecătorească să se dispună:

- anularea Raportul de neconformitate emis de pârâtul Ministerul Fondurilor Europene - Direcţia Generala Programe Infrastructura Mare, Autoritatea de Management POS Mediu pentru Contractul de lucrări nr. x/18.11.2014 - ’’ Închiderea depozitelor neconforme de deşeuri din mediul urban din judeţul Alba - Lot x - Aiud", transmis cu adresa nr. x/14.01.2016 şi înregistrat la Consiliul Judeţean Alba sub nr. x/20.01.2016;

- anularea Deciziei nr. 12914 din 16.03.2016 emisă de pârât înregistrată la Consiliul Judeţean Alba sub nr. x/21.03.2016.

- obligarea pârâtului la plata sumei de 25.625,83 RON şi TVA în valoare de 6.150,20 RON aferentă cheltuielilor pentru Proiectul Tehnic prevăzut în Contractul de lucrări nr. x/18.11.2014 - " închiderea depozitelor neconforme de deşeuri din mediul urban din judeţul Alba - Lot x - Aiud.

2. Hotărârea primei instanţe.

Prin sentinţa nr. 124 din data de 14 iunie 2017, Curtea de Apel Alba Iulia, secţia de contencios administrativ şi fiscal a admis acţiunea în contencios administrativ formulată de către reclamanţii Judeţul Alba şi Consiliul Judeţean Alba, reprezentat legal prin domnul A. - preşedinte în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene continuatorul în drepturi al Ministerul Fondurilor Europene - Direcţia Generală Programe Infrastructură Mare, Autoritatea de Management POS Mediu şi în consecinţă:

A anulat Raportul de neconformitate emis de pârâtul Ministerul Fondurilor Europene - Direcţia Generala Programe Infrastructura Mare, Autoritatea de Management POS Mediu pentru Contractul de lucrări nr. x/18.11.2014 - ’’ Închiderea depozitelor neconforme de deşeuri din mediul urban din judeţul Alba - Lot x - Aiud", transmis cu adresa nr. x/14.01.2016 şi înregistrat la Consiliul Judeţean Alba sub nr. x/20.01.2016.

A anulat Decizia nr. 12914 din 16.03.2016 emisă de pârât înregistrată la Consiliul Judeţean Alba sub nr. x/21.03.2016.

A obligat pârâtul la plata sumei de 25.625,83 RON şi TVA în valoare de 6.150,20 RON aferentă cheltuielilor pentru Proiectul Tehnic prevăzut în Contractul de lucrări nr. x/18.11.2014 - " închiderea depozitelor neconforme de deşeuri din mediul urban din judeţul Alba - Lot x - Aiud.

3. Cererea de recurs.

Împotriva sentinţei nr. 124 din data de 14 iunie 2017, pronunţată de Curtea de Apel Alba Iulia, secţia de contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs pârâtul Ministerul Finanţelor Publice, în numele şi pentru Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene, invocând dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 din C. proc. civ.

Referitor la motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 pct. 5 C. proc. civ. se arată că instanţa de fond a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii.

Dispoziţiile art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ. statează că în considerentele hotărârii judecătoreşti se vor arăta obiectul cererii şi susţinerile pe scurt ale părţilor, expunerea situaţiei de fapt reţinută de instanţă pe baza probelor administrate, motivelor de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât şi cele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor.

Din analizarea considerentelor sentinţei civile nr. 124 din 14.06.2017 se poate observa că, deşi formal instanţa a reprodus apărările pârâtului, raţionamentul în fundamendarea soluţiei porneşte de la situaţia de fapt şi de drept prezentată de reclamanţi.

A reţinut în cadrul considerentelor care au stat la baza fundamentării soluţiei, motivarea reclamanţilor, ca fiind expunerea situaţiei de fapt a cauzei, iar în paragraful imediat următor, concluzionează că autoritatea pârâtă a reţinut în mod nelegal neeligibilitatea cheltuielilor solicitate deşi şi-a însuşit modificarea contractului de finanţare iniţial în contract de tip proiectare şi execuţie.

Prin urmare, se apreciază că instanţa de fond nu are o expunere proprie a situaţiei de fapt bazată pe probele administrate, după cum impun prevederile art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., însuşindu-şi motivarea reclamantelor formulată prin cererea de chemare în judecată ca fiind drept expunerea situaţiei de fapt a speţei.

Din perspectiva textului de lege antemenţionat, instanţa are obligaţia de a menţiona în mod expres şi explicit în considerentele hotărârii date, care sunt argumentele în măsură să îi susţină soluţia pronunţată prin raportare la situaţia de fapt reţinută de aceasta în baza probelor administrate în cauză, ea fiind de natură să înlăture orice arbitrariu, să convingă părţile în litigiu de temeinicia şi legalitatea hotărârii şi să facă posibilă exercitarea controlului judecătoresc.

În ce priveşte motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. se arată că soluţia de anulare a actelor administrative dispusă prin hotărârea recurată este greşită întrucât instanţa de fond nu s-a raportat cu acurateţe la situaţia de fapt existentă în speţă. Astfel, instanţa subliniază că "nu poate fi reţinută dubla finanţare deoarece pe de o parte noua documentaţie este de proiectare şi execuţie şi nu tip execuţie cum este cea finanţată prin ISPA, iar pe de altă parte părţile cauzei au modificat contractul iniţial tip execuţie în contract tip proiectare şi execuţie aspect care exclude dubla finanţare."

Deşi anterior acestei concluzii, instanţa menţionează în considerentele sale că în raportul de neconformitate contestat se arată că "nu pot fi considerate eligibile cheltuielile aferente realizării proiectului tehnic, deoarece această activitate a fost realizată în cadrul proiectului ISPA 2005/ro/16/p/pa/001-05, consultantul pregătind o documentaţie de tip execuţie, elaborată în conformitate cu legislaţia de la acel moment", totuşi, instanţa de fond raportându-se exclusiv la denumirea tipului de model de contract, execuţie sau execuţie şi proiectare, şi nu la ceea ce este specific unor astfel de contracte (tip FIDIC "roşu" sau tip FIDIC "galben"), greşeşte în raţionamentul său şi pronunţă o hotărâre nefondată.

Astfel, deşi prin apărările formulate recurentul-pârât a explicat motivul penntre care în actele administrative contestate s-a reţinut că sumele solicitate de către reclamanţi nu pot fi acoperite din fonduri europene sau naţionale nerambursabile şi a arătat că acestea sunt cheltuieli neeligibile care au fost efectuate pentru finanţarea unei activităţi ce anterior a mai fost finanţată din fonduri europene de preaderare, instanţa de fond a omis să observe aspectele învederate.

Pentru contractul de lucrări "închiderea depozitelor neconforme de deşeuri din mediul urban din judeţul Alba", s-a elaborat o Documentaţie de Atribuire de tip execuţie (tip FIDIC Roşu), documentaţie care conţinea proiectul de detaliu, elaborat în concordanţă cu legislaţia de la acel moment.

Acest tip de contract de execuţie - FIDIC Roşu, este utilizat pentru lucrări în care proiectarea este asigurată de către beneficiar, iar în cazul contractelor de execuţie şi proiectare - FIDIC Galben, proiectarea este asigurată de către antreprenor, acesta asumând, totodată, un nivel crescut al riscurilor contractuale.

În cazul de faţă, pentru beneficiarul Consiliul Judeţean Alba proiectul de detaliu a fost elaborat de Consorţiul S.C. B. S.A. în cadrul asistenţei tehnice acordată potrivit contractului de Asistentă Tehnică ISPA 2005/RO/16/P/PA/001-05 încheiat cu Ministerul Mediului si Pădurilor.

Prin adresele nr. x/15.02.2012 şi nr. y/06.03.2012, Consiliul Judeţean Alba a solicitat AM POS Mediu documentaţiile aferente proiectelor tehnice pentru obiectivele de investiţii cuprinse în proiectul "Sistem de management integral al deşeurilor în judeţul Alba", precum şi acordul de utilizare a acestora.

În ceea ce priveşte acordul utilizării se menţionează că documentaţiile de atribuire aferente contractelor din Planul de Achiziţii al Aplicaţiei de Finanţare au fost puse la dispoziţia Consiliului Judeţean Alba în scopul implementării proiectului, însă, reclamantul, în calitate de autoritate contractantă, are obligaţia să decidă asupra formei finale în care aceste documentaţii vor fi publicate în SEAP, precum şi cu privire la procedurile de atribuire a acestor contracte.

În Contractul de Finanţare nr. x/02.05.2012, inclusiv anexele acestuia, contractul de lucrări "închiderea depozitelor neconforme de deşeuri din mediul urban din judeţul Alba" a fost prevăzut iniţial ca fiind de tip execuţie (FIDIC Roşu), pentru ca ulterior reclamantul să solicite revizuirea documentaţiilor de atribuire motivând faptul că acestea necesitau completări şi că au apărut modificări legislative în această perioadă, respectiv Ordinul ministrului mediului si pădurilor şi al preşedintelui A.N.R.M.A.P nr. 2266/06.06.2012.

Prin adresa Consiliului Judeţean Alba nr. x/07.11.2012, înregistrată la AM POS Mediu cu nr. x/07.11.2012, beneficiarul a solicitat revizuirea documentaţiilor de atribuire motivând faptul că acstea necesitau completări şi că au apărut modificări legislative în această perioadă, respectivul Ordinul ministrului mediului şi pădurilor şi al preşedintelui ANRMAP nr. 2266/06.06.2012.

În ceea ce priveşte Actul admiţional nr. 1/07.06.2013 la Contractul de finanţare prin care a fost actualizat "Graficul de achiziţii şi implementare a proiectului" - Anexa 2 şi implicit poziţia 11 cu modificarea tipului de contract pentru "Închidrea depozitelor neconforme de deşeruri din mediul urban din judeţul Alba" din execuţie în proiectare şi execuţie, recurentul-pârât precizează că ăn conformitate cu art. 21 din Ordinul nr. 3240/2012 de completare a Ordinului ministrului mediului şi pădurilor şi al al preşedintelui ANRMAP nr. 2266/06.06.2012 privind aprobarea modelelor de documentaţii standardizate aferente prodecurilor de atribuire a contractelor de achiziţie de lucrări publice, Autorităţile contractante puteau decide alegerea tipului de documentaţie folosit.

În acest sens, Consiliul Judeţean Alba a ales ca documentaţia de atribuire aferentă acestui contract de lucrări să fie de tip proiectare şi execuţie, respectiv la revizuirea documentaţiei de atribuire nu a ţinut cont de posibilitatea revizuirii proiectului tehnic realizat în cadrul proiectului IPSA deşi, anterior, prin adresele nr. x/15.02.2012 şi nr. y/06.03.2012 solicitase documentaţiile aferente proiectelor tehnice şi acordul de a le utiliza, documente ce au fost transmise de AM POS Mediu.

Totodată, prin AA2/29.04.2015 la Contractul de finanţare a fost modificată Anexa 1.2. Graficul de achiziţii şi implementare a proiectului defalcându-se contractul de lucrări "Închiderea depozitelor neconforme de deşeuri din mediul urban din judeţul Alba" în 7 loturi. Această modificare s-a realizat ca urmare a solicitării beneficiarului, acesta motivând că împărţirea este necesară pentru reducerea timpului de implementare a contractului de la 21 de luni la 12 luni.

Încheindu-se Actul adiţional nr. x/07.06.2013 la Contractul de finanţare prin care a fost actualizat "Graficul de achiziţii şi implementare a proiectului" - Anexa 2 şi implicit poziţia 11 cu modificarea tipului de contract pentru "închiderea depozitelor neconforme de deşeuri din mediul urban din judeţul Alba".

Astfel, includerea de către beneficiar în categoria cheltuieli eligibile pentru realizarea Proiectelor Tehnice aferente contractelor de lucrări de închiderea depozitelor neconforme de deşeuri din mediul urban din judeţul Alba, 7 Loturi în devizul general al proiectului precum şi în Anexa 4 "Valoarea eligibilă a proiectului conform POS Mediu împărţită pe categorii de cheltuieli eligibile", nu poate schimba faptul că în cadrul contractului de asistentă tehnică ISPA nr. 2005/RO/16/P/PA/001-05 "Asistenţă tehnică pentru pregătirea proiectelor în sectorul de deşeuri" au fost realizate documentaţiile de atribuire (inclusiv realizarea Proiectului Tehnic) pentru care au fost plătite sume considerabile (93,3%), precum şi faptul că C.J. Alba deşi a fost informat despre aceste aspecte, la revizuirea documentaţiilor de atribuire nu a ţinut cont de posibilitatea de a revizui proiectul tehnic realizat în cadrul contractului ISPA având în vedere că legislaţia îi permitea alegerea tipului de contract de execuţie sau de proiectare şi execuţie.

Prin urmare, ţinând cont de faptul că elaborarea Proiectului Tehnic a fost deja finanţată din fonduri europene de pre-aderare, conform celor mai sus-menţionate, plata unor noi cheltuieli de elaborare pentru aceleaşi documente, nu poate fi rambursată din fonduri europene, respectiv din POS Mediu deoarece face obiectul unei duble finanţări care încalcă atât dispoziţiile Contractului de finanţare nr. x/02.05.2012 (art. 6 alin. (1) şi (2) art. 7 alin. (13), dar şi dispoziţiile legale în materie (art. 13, pct. 2 din Regulamentul CE nr. 1828/2006, Ghidului Solicitantului pentru Axa prioritară 2, Domeniul major de intervenţie 1, secţiunea E - Mecanismul de rambursare a cheltuielilor eligibile, unde o condiţie pentru rambursarea cheltuielilor este ca aceasta să nu fie aferentă unei activităţi care a beneficiat de finanţare anterioară din fonduri publice).

Ţinând cont de obiectul acestor contracte de finanţare (acordarea unor finanţări nerambursabile din fonduri europene şi naţionale cu un anumit scop), cadrul legal care stabileşte printre altele, regimul juridic al contractelor, precum şi condiţiile necesare pentru acordarea fondurilor, rezultă că stabilirea exigibilităţii sumelor solicitate în baza contractelor de finanţare se stabileşte de către autoritatea competentă potrivit prevederilor legale în materie.

Aşadar, chiar dacă s-ar admite, ipotetic vorbind, ca fiind adevărate susţinerile reclamanţilor cu privire la situaţia de fapt, totuşi calificarea cheltuielilor solicitate la plată ca fiind exigibile sau neexigibile se face exclusiv în raport cu dispoziţiile legale în materie şi nu ţine de eventuala voinţă a părţilor contractante exprimată în scris.

4. Apărările formulate în cauză.

Prin întâmpinare pârâtul Consiliul Judeţean Alba a solicitat respingerea recursului pârâtului apreciind că hotărârea instanţei de fond este legală.

5. Procedura de soluţionare a recursului.

Cu privire la examinarea recursului în completul filtru

În cauză, au fost avute în vedere modificările aduse prin Legea nr. 212/2018 dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal, precum şi măsurile luate prin Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din data de 20 septembrie 2018 prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie adoptată la data de 13 septembrie 2018 în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal.

Faţă de aceste aspecte, în temeiul art. 494, raportat la art. 475 alin. (2) şi art. 201 din C. proc. civ., astfel cum au fost completate prin dispoziţiile XVII alin. (3), raportat la art. XV din Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanţelor judecătoreşti, precum şi pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ. şi dispoziţiile art. 109 din Regulamentul de ordine interioară al instanţelor judecătoreşti, prin rezoluţia din 31 octombrie 2018 s-a fixat termen de judecată la data de 16 octombrie 2019.

6. Soluţia instanţei de recurs.

Examinând cererea de recurs formulată de recurentul-pârât, prin prisma dispoziţiilor incidente, precum şi a apărărilor invocate de către intimata-reclamantă prin întâmpinare, Înalta Curte va admite recursul, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

Controlul jurisdicţional declanşat de intimaţii-reclamanţi Judeţul Alba şi Consiliul Judeţean Alba are ca obiect anularea Raportul de neconformitate emis de pârâtul Ministerul Fondurilor Europene - Direcţia Generală Programe Infrastructură Mare, Autoritatea de Management POS Mediu pentru Contractul de lucrări nr. x/18.11.2014 - "Închiderea depozitelor neconforme de deşeuri din mediul urban din judeţul Alba - Lot x - Aiud", transmis cu adresa nr. x/14.01.2016 şi înregistrat la Consiliul Judeţean Alba sub nr. x/20.01.2016, a Deciziei nr. 12914 din 16.03.2016 emisă de pârât înregistrată la Consiliul Judeţean Alba sub nr. x/21.03.2016 precum şi obligarea pârâtului la plata sumei de 25.625,83 RON şi TVA în valoare de 6.150,20 RON aferentă cheltuielilor pentru Proiectul Tehnic prevăzut în Contractul de lucrări nr. x/18.11.2014 - " închiderea depozitelor neconforme de deşeuri din mediul urban din judeţul Alba - Lot x - Aiud.

Prima instanţă a admis cererea dedusă judecăţii şi a dispus anularea Raportul de neconformitate emis de pârâtul Ministerul Fondurilor Europene - Direcţia Generală Programe Infrastructură Mare, Autoritatea de Management POS Mediu pentru Contractul de lucrări nr. x/18.11.2014 - ’’ Închiderea depozitelor neconforme de deşeuri din mediul urban din judeţul Alba - Lot x - Aiud", transmis cu adresa nr. x/14.01.2016 şi înregistrat la Consiliul Judeţean Alba sub nr. x/20.01.2016, a Deciziei nr. 12914 din 16.03.2016 emisă de pârât înregistrată la Consiliul Judeţean Alba sub nr. x/21.03.2016 precum şi obligarea pârâtului la plata sumei de 25.625,83 RON şi TVA în valoare de 6.150,20 RON aferentă cheltuielilor pentru Proiectul Tehnic prevăzut în Contractul de lucrări nr. x/18.11.2014 - " închiderea depozitelor neconforme de deşeuri din mediul urban din judeţul Alba - Lot x - Aiud.

Soluţia primei instanţe nu este legală, fiind dată cu interpretarea şi aplicarea greşită a prevederilor normative pertinente în raport cu situaţia de fapt rezultată din probele administrate în cauză.

Răspunzând punctual motivelor de recurs, Înalta Curte reţine următoarele:

În cea ce priveşte motivul de recurs întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., Înalta Curte, fiind datoare potrivit dispoziţiilor art. 22 alin. (4) din C. proc. civ., a da o calificare juridică corectă solicitărilor părţilor, constată că, în drept, motivele, de casare vizând nerespectarea exigenţelor dispoziţiilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., se încadrează in punctul 6 al art. 488 alin. (1) din C. proc. civ.

Potrivit dispoziţiilor art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., republicat, hotărârea judecătorească va cuprinde:

"(1)/…/b) considerentele, în care se vor arăta obiectul cererii şi susţinerile pe scurt ale părţilor, expunerea situaţiei de fapt reţinută de instanţă pe baza probelor administrate, motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât şi cele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor."

În cauză, hotărârea pronunţată de instanţa de fond satisface cerinţele prevăzute de dispoziţiile legale menţionate, în considerentele acesteia regăsindu-se motivele de fapt şi de drept care au determinat formarea convingerii instanţei cu privire la soluţia pronunţată.

Motivarea este de esenţa hotărârilor şi este necesară pentru a o face înţeleasă şi acceptată de părţi, dar şi pentru a permite instanţei de control judiciar să verifice, după caz, stabilirea situaţiei de fapt şi a aplicării legii sau numai aplicarea legii.

Sub acest aspect se constată că hotărârea instanţei de fond răspunde cerinţei argumentării soluţiei adoptate, considerentele acesteia conţinând analiza complexă şi detaliată a motivelor de nelegalitate a actului administrativ contestat, cu luarea în considerare şi diseminarea apărărilor părţilor implicate în proces.

Împrejurarea că instanţa de fond nu şi-a însuşit argumentele pârâtei, nu face incident motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., pentru că acest text legal are în vedere argumentarea hotărârii în baza unor temeiuri străine de natura pricinii, respectiv de motivele invocate de părţi prin căile procesuale reglementate de lege şi nu de cele invocate de reclamant.

O soluţie sau alta a instanţei de fond presupune preluarea filtrată, totală sau parţială a argumentelor unei părţi în conflictul judiciar dedus judecăţii şi înlăturarea explicită sau implicită a argumentaţiei celeilalte părţi, astfel că admiterea acţiunii reclamantului s-a întemeiat pe argumentele invocate de această parte, însuşite de instanţa de fond, iar susţinerile pârâtului au fost apreciate, în consecinţă, nefondate.

Prin urmare este nefondată această critică de nelegalitate.

Referitor la motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. instanţa de control judiciar îl găseşte întemeiat, hotărârea instanţei de fond fiind dată cu interpretarea şi aplicarea greşită a art. 13 din Regulamentul CE nr. 1828/2006, a prevederilor Ghidului Solicitantului pentru Axa prioritară 2, Domeniul major de intervenţie 1, secţiunea E - Mecanismul de rambursare a cheltuielilor eligibile şi a H.G. nr. 759/2007 privind regulile de eligibilitate a cheltuielilor efectuate în cadrul operaţiunilor finanţate prin programele operaţionale.

Din analiza coroborată a acestor norme juridice rezultă că este interzisă dubla finanţare a cheltuielilor prin alte scheme ale Comunităţii sau naţionale şi cu alte perioade de programare, fiind considerate neeligibile cheltuielile aferente unei activităţi care a beneficiat de finanţare anterioară din fonduri publice.

Prin raportul de neconformitate, contestat în prezenta cauză, se reţine că nu pot fi considerate eligibile cheltuielile aferente realizării proiectului tehnic, deoarece această activitate a fost realizată în cadrul proiectului ISPA 2005/RO/16/P/PA/001-05, consultantul pregătind o documentaţie de tip execuţie, elaborată în conformitate cu legislaţia de la acel moment.

Această stare de fapt nu este contestată în prezenta cauză.

Pentru beneficiarul Consiliul Judeţean Alba proiectul de detaliu a fost elaborat de Consorţiul B. S.A. în cadrul asistenţei tehnice acordată potrivit contractului de Asistentă Tehnică ISPA 2005/RO/16/P/PA/001-05 încheiat cu Ministerul Mediului şi Pădurilor, documentaţie care a fost pusă la dispoziţia Consiliului Judeţean Alba în scopul implementării proiectului.

Intimatul-reclamant după ce în prealabil a întocmit documentaţia de atribuire numai pentru execuţie, plecând în acest demers de la premisa existenţei unui proiect prealabil, ulterior a invocat necesitatea unor completări la proiectul anterior menţionat, precum şi modificări legislative, solicitând revizuirea documentaţiilor de atribuire, finalizate prin întocmirea unei documentaţii aferente unui contract de lucrări de tip proiectare şi execuţie.

În dezacord cu judecătorul fondului, instanţa de control judiciar apreciază că nu modificarea legislaţiei a generat schimbarea documentaţiei de atribuire, ci propria voinţă a reprezentaţilor autorităţii publice reclamante, întrucât Ordinul M.M.P. nr. 2262/06.06.2012 modificat prin Ordinului M.M.P. nr. 3240/2012, oferă o marjă mare de apreciere autorităţilor contractante, cărora li se conferă libertatea de a decide alegerea tipului de documentaţie folosit, de tip execuţie sau de tip proiectare şi execuţie funcţie de necesităţile proprii, astfel că documentaţia iniţială pentru contract de execuţie se încadra în ipoteza normativă expusă, dacă corespundea nevoilor reclamantului.

Acest aspect rezultă din adresa Consiliului Judeţean Alba nr. x/07.11.2012, înregistrată la AM POS Mediu cu nr. x/07.11.2012, prin care beneficiarul a solicitat revizuirea documentaţiilor de atribuire motivând faptul că acestea necesitau completări şi că au apărut modificări legislative în această perioadă, respectivul Ordinul ministrului mediului şi pădurilor şi al preşedintelui ANRMAP nr. 2266/06.06.2012.

Exercitându-şi această opţiune, conform celor arătate în precedent, intimatul-reclamant a solicitat autorităţii de management şi a încheiat Actul adiţional nr. x/07.06.2013 la Contractul de finanţare prin care a fost actualizat "Graficul de achiziţii şi implementare a proiectului" - Anexa 2 precum şi poziţia 11 cu modificarea tipului de contract pentru "închiderea depozitelor neconforme de deşeuri din mediul urban din judeţul Alba".

În esenţă, prin acest act adiţional s-a obţinut finanţarea pentru întregul contract de proiectare şi execuţie, în condiţiile în care proiectarea de detaliu fusese deja finanţată anterior în cadrul proiectului ISPA 2005/RO/16/P/PA/001-05 "Asistenţă Tehnică pentru pregătirea proiectelor în sectorul de deşeuri" din fonduri europene de preaderare.

Contrar celor reţinute de instanţa de fond, Înalta Curte consideră că aprobarea finanţării contractului de proiectare alături de contractul de execuţie, nu califică cheltuielile privind proiectarea ca fiind eligibile. Dreptul convenţional la finanţare este unul condiţional, astfel că decontarea sumelor cheltuite în cadrul proiectului aprobat la finanţare este influenţată de caracterul eligibil al acestora, respectiv de conformitatea lor cu dispoziţiile legale naţionale şi unionale aplicabile, precum şi cu cele contractuale, care în fond exprimă voinţa discreţionară a entităţii finanţatoare cu privire la obiectivele urmărite prin această conduită.

Or, din Anexa IV la Contractul de finanţare, Secţiunea II, alin. (5) rezultă că intimatul-reclamant şi-a asumat obligaţia de a nu solicita la rambursare cheltuieli care au fost sau sunt aferente altor proiecte finanţate din alte surse de finanţare naţionale sau comunitare, cheltuieli care sunt neeligibile şi prin raportare la art. 13 din Regulamentul CE nr. 1828/2006, a prevederilor Ghidului Solicitantului pentru Axa prioritară 2, Domeniul major de intervenţie 1, secţiunea E - Mecanismul de rambursare a cheltuielilor eligibile şi a art. 2 din H.G. nr. 759/2007 privind regulile de eligibilitate a cheltuielilor efectuate în cadrul operaţiunilor finanţate prin programele operaţionale.

De asemenea, Înalta Curte constată că, includerea de către beneficiar în categoria cheltuielilor eligibile pentru realizarea Proiectelor Tehnice aferente contractelor de lucrări de încheierea depozitelor neconforme de deşeuri din mediul urban din judeţul Alba, defalcat în 7 loturi, precum şi în Anexa 4 "Valoarea eligibilă a proiectului conform POS Mediu împărţită pe categorii de cheltuieli eligibile" nu poate schimba faptul că în cadrul contractului de asistentă tehnică ISPA nr. 2005/RO/16/P/PA/001-05 "Asistenţă tehnică pentru pregătirea proiectelor în sectorul de deşeuri" au fost realizate documentaţiile de atribuire (inclusiv realizarea Proiectului Tehnic) pentru care au fost plătite sume considerabile (93,3%), precum şi faptul că C.J. Alba deşi a fost informat despre aceste aspecte, la revizuirea documentaţiilor de atribuire nu a ţinut cont de posibilitatea de a revizui proiectul tehnic realizat în cadrul contractului ISPA având în vedere că legislaţia îi permitea alegerea tipului de contract de execuţie sau de proiectare şi execuţie.

Prin urmare, chiar dacă s-a încheiat un contract prin care s-a acordat asistenţă financiară nerambursabilă aferentă unui proiect, cheltuielile aferente acestora erau limitate chiar prin această convenţie la cele care primeau finanţare publică unională sau naţională pentru prima dată, intimatul-reclamant asumându-şi obligaţia de a nu solicita la rambursare cheltuieli care au mai beneficiat de finanţare publică, chiar dacă proiectul este finanţat în integralitate.

Aprobarea finanţării unei operaţiuni nu califică ca eligibile toate cheltuielile aferente, nefiind de acceptat că prin încheierea convenţiei de asistenţă financiară să se deroge de la normele de ordine publică care stabilesc condiţiile de eligibilitate a cheltuielilor făcute în acest program, fără ca fiecărei categorii de cheltuieli să-i fie verificată eligibilitatea în concret la momentul decontării lor.

Prin urmare, nu poate fi validată concluzia instanţei de fond referitoare la lipsa dublei finanţări a aceluiaşi proiect, astfel că se poate concluziona că nota de neconformitate contestată este legală, iar hotărârea instanţei de fond care a invalidat-o este dată cu interpretarea şi aplicarea eronată a normelor de drept material reţinute.

7. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs.

Pentru toate considerentele expuse de fapt şi de drept expuse, în temeiul art. 496 coroborat cu art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte, în majoritate, va dispune admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi, rejudecând cauza, respingerea acţiunii reclamantei, ca nefondată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

În majoritate:

Admite recursul declarat de recurentul-pârât Ministerul Finanţelor Publice, în numele şi pentru Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene împotriva sentinţei nr. 124 din 14 iunie 2017, pronunţate de Curtea de Apel Alba-Iulia, secţia contencios administrativ şi fiscal, în dosarul nr. x/2017.

Casează sentinţa atacată şi, rejudecând, respinge acţiunea formulată de reclamanţii Judeţul Alba şi Consiliul Judeţean Alba, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Finanţelor Publice, în numele şi pentru Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene, ca neîntemeiată.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 13 noiembrie 2019.

Opinia separată a domnului judecător C.:

În opinia mea, se impunea respingerea recursului, ca nefondat, fiind în acord cu judecătorul fondului că autoritatea pârâtă a reţinut în mod nelegal neeligibilitatea cheltuielilor solicitate, în condiţiile în care ulterior încheierii contractul de finanţare nr. x/02.05.2012 având ca obiect reglementarea termenelor şi condiţiilor de acordare a finanţării nerambursabile pentru implementarea proiectului SMID în judeţul Alba, de tip execuţie, a intrat în vigoare Ordinului MMP nr. 2262/06.06.2012 care oferea posibilitatea alegerii tipului de documentaţie (de execuţie sau de proiectare şi execuţie), părţile stabilit de comun acord modificarea contratului iniţial şi modificarea acestuia în contract tip proiectare şi execuţie încheindu-se în acest sens actul adiţional nr. x/07.06.2013, cu consecinţa revizuirii documentaţiei de atribuire aferenta contractului, pârâta AM POS MEDIU prin adresa nr. x/13.02.2013 fiind de acord cu graficul de achiziţii şi implementare a proiectului care modifică tipul contractului aferent închiderii depozitelor neconforme de deşeuri din mediul urban din judeţul Alba în contract tip proiectare şi execuţie, încheindu-se actul adiţional nr. x prin care s-a modificat graficul de achiziţii şi implementare a proiectului prin scindarea contractului în 7 loturi, aferente celor 7 UAT - uri prinse în contract.

În baza graficului de achiziţii şi implementare a proiectului, reclamantul Consiliul Judeţean Alba a organizat licitaţii si apoi a încheiat contracte de lucrări de tip proiectare si execuţie pentru fiecare lot, urmare a lucrărilor efectuate fiind emise facturi ce au fost achitate potrivit ordinelor de plata ataşate cererii de chemare in judecata.

Documentaţia consultantului din programul ISPA s-a raportat la legislaţia în vigoare la momentul elaborării acesteia, modificarea legislaţiei prin Ordinul MMP nr. 2262/06.06.2012 a generat şi modificarea documentaţiei de atribuire, or neregula potrivit căreia nu pot fi considerate eligibile cheltuielile aferente realizării proiectului tehnic, deoarece această activitate a fost realizată în cadrul proiectului ISPA 2005/ro/16/p/pa/001-05, fiind vorba despre o dublă finanţare, nu poate viza cheltuielile aferente contractului de lucrări ulterioare modificării documentaţiei, cărora nu li se reţine vreo neregulă.

Pe de alta parte, în condiţiile în care documentaţiile realizate iniţial prin contractul de asistenta tehnica ISPA de către consultant nu au putut fi valorificate si nu au putut fi folosite de către reclamanţi, fiind necesar un nou contract de asistentă tehnică prin care au fost revizuite documentaţiile iniţiale şi elaborarea unui nou proiect tehnic în concordanţă cu noile modificări legislative survenite, autoritatea pârâtă trebuia eventual să verifice cheltuielile aferente realizării proiectului ISPA 2005/ro/16/p/pa/001-05 şi nu cheltuielile aferente Proiectul Tehnic prevăzut în Contractul de lucrări nr. x/18.11.2014 - " închiderea depozitelor neconforme de deşeuri din mediul urban din judeţul Alba - Lot x - Aiud în sumă de 25.625,83 RON şi TVA în valoare de 6.150,20 RON, care au fost efectuate ulterior modificării.

Eventuala neregulă legată de dubla finanţare privea modul în care urma să se deconteze cheltuielile aferente proiectului ISPA 2005/ro/16/p/pa/001-05, pe care autoritatea pârâtă nu le-a verificat ci a dedus practic din suma solicitată la rambursare pentru cheltuielile aferente lucrărilor pentru proiectul modificat sumele primite anterior, fără să reţină practic vreo neregulă în ceea ce priveşte decontarea cheltuielilor solicitate.

Faţă de aceste considerente, apreciez, că în raport de situaţia de fapt astfel cum se desprinde din probatoriu, în mod nelegal s-a reţinut o dublă finanţare aferentă Proiectului Tehnic prevăzut în Contractul de lucrări nr. x/18.11.2014 - " închiderea depozitelor neconforme de deşeuri din mediul urban din judeţul Alba - Lot x - Aiud în sumă de 25.625,83 RON şi TVA în valoare de 6.150,20 RON, prin urmare, se impunea respingerea recursului ca nefondat.

~Opinie separată:

Respinge recursul declarat de recurentul-pârât Ministerul Finanţelor Publice, în numele şi pentru Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene împotriva sentinţei nr. 124 din 14 iunie 2017, pronunţate de Curtea de Apel Alba-Iulia, secţia contencios administrativ şi fiscal, în dosarul nr. x/2017, ca nefondat.