Challenge to fiscal inspection order requiring wage recovery: mandatory pre-litigation complaint procedure and mandatory joinder of the Ministry of Finance.

Şedinţa publică din data de 13 noiembrie 2019

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 29 decembrie 2014, sub nr. x/2014, reclamanta Societatea Naţională de Radiocomunicaţii, în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Administrare Fiscală - Direcţia Generală de Administrare a Marilor Contribuabili, a solicitat anularea dispoziţiei obligatorii nr. 89041/10.12.2014 emisă de pârâtă şi suspendarea executării acestei dispoziţii obligatorii, până la soluţionarea definitivă a cauzei.

La data de 2 februarie 2015, petentul A. a formulat o cerere de intervenţie accesorie în interesul reclamantei, cerere care a fost admisă în principiu prin încheierea din 10 martie 2015, iar prin încheierea din 28 aprilie 2015, cererea de suspendare a fost respinsă, ca neîntemeiată.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 831 din 11 martie 2016, Curtea de Apel Bucureşti a admis acţiunea în anulare formulată de reclamanta Societatea Naţională de Radiocomunicaţii şi, pe cale de consecinţă, a anulat dispoziţia obligatorie nr. 89041/10.12.2014 emisă de ANAF - DGAMC.

Totodată, a admis cererea de intervenţie accesorie formulată de intervenientul A. în interesul reclamantei.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei menţionate la pct. I.2 a declarat recurs pârâta Direcţia Generală de Administrare a Marilor Contribuabili, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea sentinţei atacate şi, în rejudecare, admiterea excepţiei prematurităţii formulării acţiunii, cu consecinţa respingerii cererii de chemare în judecată, ca prematur formulată, iar în subsidiar, ca neîntemeiată.

Sub un prim aspect, recurenta a criticat sentinţa în ceea ce priveşte soluţia dispusă în cauză, deoarece instanţa nu s-a pronunţat asupra excepţiei prematurităţii formulării acţiunii pe care a invocat-o în faţa sa.

Astfel, O.U.G. nr. 94/2011 stabileşte cadrul legal de contestare a dispoziţiei obligatorii (art. 23), iar H.G. nr. 101/2012 reglementează în mod detaliat şi explicit procedura contestării acestor acte administrative (art. 41 şi 45), calea administrativă de atac fiind obligatorie.

Recurenta a arătat că a invocat excepţia prematurităţii formulării acţiunii motivat de faptul că, potrivit dispoziţiilor legale menţionate, actul administrativ ce poate fi supus cenzurii instanţei de contencios administrativ este numai decizia emisă de Ministerul Finanţelor Publice în soluţionarea plângerii prealabile formulate împotriva dispoziţiei obligatorii, iar nu în mod direct acest din urmă act administrativ. Or, în cauză, fără să analizeze şi fără să se pronunţe asupra excepţiei invocate, instanţa a anulat direct dispoziţia obligatorie, astfel că soluţia dispusă este nelegală.

Sub un alt aspect, recurenta a criticat soluţia pronunţată pe fondul cererii de anulare şi a susţinut că instanţa a interpretat şi aplicat eronat prevederile art. 13 alin. (5) din O.G. nr. 26/2013, apreciind, în esenţă, că dispoziţia obligatorie atacată este legală din perspectiva ambelor măsuri dispuse prin aceasta în sarcina societăţii reclamante.

În ceea ce priveşte prima măsură, recurenta arată că, aşa cum a reieşit din analiza datelor execuţiei bugetare pentru anul 2013, s-a depăşit atât "câştigul mediu lunar pe salariat (RON/persoană) influenţat de bonificaţiile şi bonusurile în RON sau în natură" faţă de suma previzionată, cât şi indicatorul "Număr de personal prognozat la finele anului". Deşi societatea reclamantă a înregistrat un număr mediu de 1.403 salariaţi, cu 57 salariaţi mai puţin decât numărul prognozat, aceasta a depăşit câştigul mediu lunar pe salariat (RON/persoană), influenţat de bonificaţiile şi bonusurile în RON şi/sau natură, cu suma de 156,28 RON/salariat, influenţa acestei depăşiri fiind stabilită de organul de control la suma de 2.631.130 RON. Această sumă reprezintă drepturi salariale acordate salariaţilor reclamantei în mod nejustificat şi constituie prejudiciu asupra patrimoniului său, astfel că se impune în mod corect ca aceasta să fie recuperată în conformitate cu prevederile art. 13 alin. (5) din O.G. nr. 26/2013.

În ceea ce priveşte Memorandumul cu tema "Corelarea numărului de personal pentru anul 2014 la Societatea Naţională de Radiocomunicaţii S.A., conform exerciţiilor bugetare pentru anul 2012 şi 2013", aprobat de Primul-Ministru al Guvernului României, recurenta susţine că acesta se referă la corelarea numărului de personal pentru anul 2014 şi nu pentru anul 2013, astfel că în mod eronat a reţinut instanţa de fond că memorandumul "nu a fost avut în vedere de către pârâtă la emiterea dispoziţiei".

În ceea ce priveşte cea de a doua măsură, recurenta arată că, în aplicarea art. 53 alin. (3) din Legea bugetului de stat pe anul 2013, numărul de personal prognozat la finele anului 2013 putea fi cel mult la nivelul celui prognozat la finele anului 2012, respectiv 1361.

A mai precizat recurenta că suma de 20.000 RON, reprezentând contravaloarea amenzilor aplicate reclamantei prin procesul-verbal de contravenţie nr. x/29.10.2014, încheiat în urma acţiunii de inspecţie economico-financiară se recuperează în conformitate cu prevederile art. 13 alin. (5) din O.G. nr. 26/2013.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea depusă în cauză, intimata-reclamantă a solicitat respingerea excepţiei prematurităţii, ca nefondată, iar pe fondul recursului, respingerea acestuia, ca nefondat, susţinând, în esenţă, că instanţa de fond a apreciat în mod temeinic (având în vedere proba cu expertiză care a evidenţiat acest aspect) şi legal că reclamanta a fost sancţionată în temeiul unui act normativ (respectiv O.G. nr. 26/21.08.2013), publicat ulterior aprobării şi publicării în Monitorul Oficial a H.G. nr. 252/15.05.2013, privind Bugetul de Venituri şi Cheltuieli al Societăţii Naţionale de Radiocomunicaţii S.A.

5. Procedura de soluţionare a recursului

Prin rezoluţia completului învestit cu soluţionarea dosarului din data de 30 octombrie 2018, a fost fixat termen de judecată pe fond a recursului la data de 13 noiembrie 2018, constatându-se că nu mai subzistă motivele care au determinat fixarea termenului de judecată pentru examinarea recursului, prin prisma exigenţelor dispoziţiilor art. 493 alin. (5) - (7) din C. proc. civ., faţă de Hotărârea Colegiului de Conducere al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de Hotărârea Plenului Judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispoziţiile art. 493 din C. proc. civ. este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, sentinţa recurată în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâtă este fondat.

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Organul de control din cadrul Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală - Direcţia Generală de Administrare a Marilor Contribuabili, în temeiul dispoziţiilor O.U.G. nr. 94/2011 şi H.G. nr. 101/2012, a procedat la efectuarea unei inspecţii economico-financiare la Societatea Naţională de Radiocomunicaţii S.A., având ca obiectiv "Respectarea indicatorilor câştigul mediu lunar pe salariat şi numărul de personal prognozat la finele anului, aprobaţi prin bugetul de venituri şi cheltuieli pe anul 2013".

Ca urmare a verificărilor efectuate, organul de control a întocmit raportul de inspecţie economico-financiară nr. 89041/10.12.2014 şi dispoziţia obligatorie nr. 89041/10.12.2014, act prin care au fost dispuse în sarcina operatorului economic două măsuri, respectiv:

Măsura 1 - "În temeiul art. 13 alin. (5) din O.G. nr. 26/2013, Societatea Naţională de Radiocomunicaţii S.A. Bucureşti va lua măsuri de recuperare, în conformitate cu prevederile legale, a sumei de 2.631.130 RON, reprezentând drepturi acordate cu încălcarea prevederilor bugetare şi a prevederilor legale cu privire la fundamentarea bugetelor de venituri şi cheltuieli cu respectarea politicilor salariale ale Guvernului;"

Măsura 2 - "În temeiul art. 13 alin. (5) din O.G. nr. 26/2013, Societatea Naţională de Radiocomunicaţii S.A. Bucureşti va lua măsuri de recuperare a sumei de 20.000 RON, reprezentând contravaloarea amenzilor aplicate operatorului economic prin Procesul-verbal de contravenţie nr. x/29 octombrie 2014, încheiat în urma acţiunii de inspecţie economico-financiară ce constituie anexă la prezentul Raport de inspecţie economico-financiară."

Nemulţumită de măsurile dispuse în sarcina sa, intimata-reclamantă Societatea Naţională de Radiocomunicaţii S.A. s-a adresat instanţei de contencios cu o acţiune având ca obiect anularea dispoziţiei obligatorii nr. 89041/10.12.2014 emisă de A.N.A.F. - Direcţia Generală de Administrare a Marilor Contribuabili.

Prima instanţă a admis acţiunea în anulare formulată de reclamantă, dispunând anularea actului administrativ atacat, apreciind că actul este nelegal din perspectiva ambelor măsuri dispuse de organul de control.

Analizând soluţia pronunţată în raport cu obiectul cererii de chemare în judecată şi pretenţiile concrete deduse judecăţii, tinând cont de specificul contenciosului administrativ în limitele căruia se desfăşoară raporturile litigioase de faţă, Înalta Curte constată că instanţa de fond a soluţionat cauza cu stabilirea greşită a cadrului procesual.

Sintetizând criticile recurentei-pârâte Direcţia Generală de Administrare a Marilor Contribuabili, se reţine că aceasta contestă în calea de atac, în primul rând, încălcarea de către prima instanţă a principiului rolului activ al judecătorului, prin aceea că nu s-a pronunţat asupra excepţiei prematurităţii acţiunii pe care a opus-o în considerarea faptului că actul administrativ care poate fi atacat la instanţa de contencios administrativ este decizia emisă în soluţionarea plângerii prealabile, iar nu în mod direct dispoziţia obligatorie, aşa cum a procedat reclamanta în cauza dedusă judecăţii.

Înalta Curte apreciază a fi fondată critica recurentei-pârâte privitoare la nerespectarea de către prima instanţă a unui principiu fundamental al procesului civil (principiul rolului activ al judecătorului), motiv de recurs care, deşi încadrat de recurentă în cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., se circumscrie prevederilor art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., urmând a fi analizat din această perspectivă.

Potrivit art. 23 alin. (1) şi (2) din O.U.G. nr. 94/2011 privind organizarea şi funcţionarea inspecţiei economico-financiare:

"(1) Împotriva dispoziţiei obligatorii se poate formula plângere prealabilă în temeiul Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare. (2) Soluţionarea plângerilor prealabile formulate împotriva dispoziţiei obligatorii se face de către Ministerul Finanţelor Publice ..."

Dispoziţiile art. 45 din H.G. nr. 101/2012 pentru aprobarea Normelor metodologice privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea inspecţiei economico-financiare, invocate de recurenta-pârâtă, prevăd că "decizia emisă în soluţionarea plângerii prealabile poate fi atacată de către contestator, la instanţa judecătorească de contencios administrativ competentă, în condiţiile legii".

Deci, în acord cu susţinerile recurentei-pârâte, conform art. 45 din H.G. nr. 101/2012 şi art. 8 din Legea nr. 554/2004, poate forma obiectul acţiunii în contencios administrativ numai decizia emisă în soluţionarea plângerii prealabile formulate împotriva dispoziţiei obligatorii, iar nu, în mod direct, acest act administrativ.

Procedura administrativă prealabilă învestirii instanţei de contencios administrativ instituie un mijloc de remediere a eventualei nelegalităţi a actului administrativ atacat, prin reexaminarea lui de către autoritatea publică emitentă, care, în cazul admiterii contestaţiei, decide revocarea acestuia, fapt de permite contestatorului să-şi ocrotească dreptul sau interesul legitim pe cale administrativă, evitând sesizarea instanţei de judecată.

Analizând actele şi lucrările dosarului, instanţa de control constată că împotriva dispoziţiei obligatorii reclamanta a formulat plângere prealabilă, ce a fost înregistrată la organul de inspecţie, care a transmis-o împreună cu referatul cu propunere de soluţionare către Ministerului Finanţelor Publice, autoritatea cu competenţă în acest sens.

În considerentele sentinţei atacate, la pagina 6, paragraful 7, instanţa de fond a reţinut aceleaşi aspecte, şi anume că "împotriva acestei dispoziţii reclamanta a formulat procedura administrativă prealabilă, în temeiul art. 7 din Legea nr. 554/2004 şi art. 33-35 din H.G. nr. 101/2012, înregistrată la DGAMC cu nr. 1.359.057/30.12.2014, care a fost înaintată spre competentă soluţionare Ministerului Finanţelor Publice."

În contextul expus, apare ca insuficientă constatarea primei instanţe în sensul că reclamanta a formulat plângerea prealabilă care a fost transmisă spre soluţionare autorităţii competente, de vreme ce actul administrativ vătămător pentru reclamantă şi care putea fi supus cenzurii instanţei de contencios administrativ, potrivit procedurii speciale reglementate de art. 45 din H.G. nr. 101/2012, este decizia de soluţionare a plângerii prealabile ce urma să fie emisă de către Ministerul Finanţelor Publice.

În cauză, se constată astfel că şi Ministerul Finanţelor Publice este angrenat în procedura ce decurge din recunoaşterea drepturilor reclamantei, ca atare, se impunea ca prima instanţă să pună în discuţie şi să stabilească cadrul procesual în raport cu toate părţile implicate în raportul dedus judecăţii.

De altfel, pe parcursul soluţionării litigiului în primă instanţă, mai înainte de pronunţarea sentinţei atacate (11 martie 2016), Ministerul Finanţelor Publice emisese decizia nr. 94/P/17.09.2015 privind soluţionarea plângerii prealabile formulate de reclamantă împotriva dispoziţiei obligatorii, decizia fiind depusă de către intimata-reclamantă odată cu întâmpinarea la recurs .

Principiul aflării adevărului este un principiu superior celorlalte reguli procesuale, de aceea legiuitorul a stabilit atât dreptul cât şi obligaţia judecătorului să intervină şi să influenţeze cursul procesului atunci când constată că se produc dezechilibre de natură procesuală determinante.

Este edevărat că principiul rolului activ al judecătorului nu poate înlocui implicarea părţilor în exercitarea propriilor obligaţii, dar în cauza de faţă reclamanta a stabilit cadrul procesual doar prin raportare la emitentul actului administrativ primar reprezentat de dispoziţia obligatorie, deşi nu este recunoscut contestatorului, în considerarea dispoziţiilor art. 8 din Legea nr. 554/2004, dreptul de a introduce acţiune în anularea dispoziţiei obligatorii în absenţa deciziei de soluţionare a plângerii prealabile, şi, din această perspectivă, prima instanţă nu putea statua în mod legal asupra legalităţii actului administrativ supus cenzurii pe cale judecătorească fără să dispună citarea emitentului deciziei nr. 94/P/17.09.2015.

Prin urmare, în temeiul rolului activ consacrat prin art. 22 din C. proc. civ., judecătorul fondului era dator să ceară părţilor explicaţii în legătură cu stadiul soluţionării plângerii prealabile, dacă a fost emisă decizia de soluţionare, precum şi soluţia pronunţată în procedura administrativă prealabilă învestirii instanţei de contencios administrativ, astfel încât să se stabilească în mod corect cadrul procesual, atât sub aspectul obiectului cererii, cât şi al părţilor, în scopul prevenirii oricărei greşeli şi pronunţării unei hotărâri temeinice şi legale.

În raport de aceste circumstanţe, pentru stabilirea cadrului procesual prin prisma obiectului acţiunii formulate şi a finalităţii urmărite de intimata-reclamantă, în vederea pronunţării unei hotărâri temeinice şi legale, cu respectarea tuturor principiilor de drept, Înalta Curte apreciază că se impune casasea sentinţei atacate şi trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

În consecinţă, Înalta Curte apreciază că este întemeiat motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., aspect în raport de care nu se mai impune analizarea criticilor formulate pe fondul cauzei subsumate motivului de casare reprezentat de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

Cu ocazia rejudecării, prima instanţă urmează să stabilească cadrul procesual adecvat prin introducerea în cauză a Ministerului Finanţelor Publice, emitentul deciziei nr. 94/P/17.09.2015 privind soluţionarea plângerii prealabile formulate de Societatea Naţională de Radiocomunicaţii S.A. împotriva dispoziţiei obligatorii nr. 89041/10.12.2014 emise de Agenţia Naţională de Administrare Fiscală - Direcţia Generală de Administrare a Marilor Contribuabili.

De asemenea, va proceda la un examen efectiv al argumentelor prezentate de reclamantă în cuprinsul cererii de chemare în judecată, prin raportare la apărările formulate de pârâtă şi la probatoriul administrat în cauză, în vederea analizării tuturor aspectelor de fond necesare lămuririi situaţiei de fapt şi de drept.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, constatându-se incidenţa motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 şi art. 497 din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul şi va casa sentinţa atacată, cu trimiterea cauzei spre rejudecare, la aceeaşi instanţă.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de pârâta Direcţia Generală de Administrare a Marilor Contribuabili împotriva sentinţei civile nr. 831 din 11 martie 2016, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa atacată şi trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 13 noiembrie 2019.