Appeal against annulment of EU grant funding for consulting services dismissed due to breach of economy and efficiency principles

Şedinţa publică din data de 7 noiembrie 2019

Asupra cauzei de faţă,

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1.1 Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Craiova la data de 04.03.2016, sub nr. x/2016, reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu MINISTERUL FONDURILOR EUROPENE - prin MINISTERUL FINANŢELOR PUBLICE, a solicitat instanţei ca prin hotărârea ce va pronunţa să dispună anularea deciziei pentru soluţionarea contestaţiei, în procedura prealabilă, înregistrată la pârâtă cu nr. 2538/19.02.2016 şi a Procesului Verbal de Constatare a Neregulilor şi de Stabilire a Creanţelor Bugetare pentru programe operaţionale în cadrul obiectivului convergentă, cu privire la Proiectul: Achiziţie Servicii de Consultanta Pentru Dezvoltarea Firmei A. S.R.L. cod SMIS 49870, contract de finanţare nr. x/16.06.2014.

1.2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 403/2016 din 28 septembrie 2016, Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal a respins acţiunea formulată de reclamanta S.C. A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul MINISTERUL FONDURILOR EUROPENE - prin MINISTERUL FINANŢELOR PUBLICE, având ca obiect contestaţie act administrativ fiscal, ca nefondată.

1.3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs reclamanta A. S.R.L., criticând hotărârea atacată ca nelegală, dată cu încălcarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material, fiind incident motivul de casare prevăzut de art. 488 pct. 8 C. proc. civ., întrucât nu au fost încălcate principiile eficientei, eficacităţii şi economicităţii, prevăzute la art. 3 alin. (2) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011 şi, respectiv pct. 1 lit. b) din Anexa 3 la Ordinul nr. 184/2008.

Condiţiile contractuale au fost pe deplin respectate de către recurentă, neputând fi reţinută motivarea judecătorului fondului relative la cheltuielile cu consultanţa, întrucât nu există nicio prevedere expresă directă sau incidentă care sa limiteze într-un fel sau altul cuantumul cheltuielilor referitoare la consultanţă (acest lucru este cu atât mai evident cu cât în perioada de verificare a proiectului, de preavizare a contractului, cu ocazia semnării contractului şi ulterior acestui termen, autoritatea contractantă a decontat aceste cheltuieli neconsiderând că există vreo culpă în decontarea acestora).

Prin Ordinul nr. 1120/2013 sunt definite principiile economicităţii, al eficienţei şi al eficacităţii, însă în speţă nu poate fi vorba de o încălcare a acestora.

Astfel, achiziţionarea de servicii de consultanţă corespunde întocmai principiilor sus enunţate, planul de afaceri şi consultanţă fiind o elaborare de cunoştinţe şi informaţii, idei, menite dezvoltării societăţii, care se concretizează în principile, strategiile, ideile şi opiniile propuse de un specialist, de care A. S.R.L. are nevoie, şi fără de care nu poate realiza obiectivele propuse.

Este evident că beneficiarul este cel care stabileşte şi asigură un raport optim între rezultatul obţinut şi resursele financiare alocate; or, un plan de afaceri şi un proiect de consultanţă nu este la îndemâna oricărei persoane, fiind o lucrare aparţinând dreptului de proprietate intelectuală. Având cunoştinţă de conţinutul şi propunerile lui, în final recurenta poate beneficia de exercitarea unei conduite economice ce va avea ca efect dezvoltarea societăţii (planul de afaceri elaborat se referă la implementarea de tehnologii ecoeficiente şi competitive şi la crearea de produse competitive).

Fiind vorba de o lucrare elaborată ştiinţific ea nu poate fi obligatoriu încadrată într-un anume model şi ţine de studiul, impactul, viziunea şi finalitatea urmărită, ceea ce înseamnă că ideile şi conţinutul unui plan de afaceri să nu fie condiţionate de un tipar preexistent. Tocmai de aceea definiţia dată principiilor eficacităţii, economicităţii şi eficientei în Ordinul nr. 1120/2013, cuprinde o definiţie generală.

1.4. Apărările formulate în cauză

Prin notele scrise, pârâtul MINISTERUL FONDURILOR EUROPENE - prin MINISTERUL FINANŢELOR PUBLICE a solicitat respingerea recursului ca nefondat, apreciind că hotărârea atacată este legală şi temeinică.

II. Procedura de soluţionare a recursului

Cu privire la examinarea recursului în completul filtru

În cauză, au fost avute în vedere modificările aduse prin Legea nr. 212/2018 dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal, precum şi măsurile luate prin Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din data de 20 septembrie 2018 prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie adoptată la data de 13 septembrie 2018 în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal.

Faţă de aceste aspecte, în temeiul art. 494, raportat la art. 475 alin. (2) şi art. 201 din C. proc. civ., astfel cum au fost completate prin dispoziţiile XVII alin. (3), raportat la art. XV din Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanţelor judecătoreşti, precum şi pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ. şi dispoziţiile art. 109 din Regulamentul de ordine interioară al instanţelor judecătoreşti, prin rezoluţia din 31 octombrie 2018 s-a fixat termen de judecată la data de 12 noiembrie 2019.

III. Soluţia instanţei de recurs

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Curtea a reţinut că, contestând în faţa instanţei procesul-verbal de constatare a neregulilor şi stabilire a creanţelor bugetare şi decizia emisă în soluţionarea contestaţiei sale, reclamanta arată, în esenţă, că în cauză nu este vorba de o încălcare a celor trei principii şi a Ordinului nr. 184/2008 atât timp cât anexa 3 a acestui ordin prevede ca şi cheltuială deductibilă cheltuiala pentru achiziţia de servicii de consultanţă, iar contractul de finanţare a fost încheiat tocmai pentru realizarea unor astfel de servicii.

Reclamanta s-a angajat să implementeze proiectul pe propria răspundere în conformitate cu legislaţia naţională şi comunitară aplicabilă, cu instrucţiunile emise de Autoritatea de Management şi cu prevederile cuprinse în contract din care face parte integrantă, potrivit art. 1 alin. (3), "cererea de finanţare depusă de beneficiar, astfel cum a rezultat în urma verificărilor, modificărilor şi completărilor efectuate pe parcursul procedurii de evaluare şi selecţie", devenită anexă la contract.

Ca atare, atât timp cât reclamanta şi-a asumat în mod expres prin cererea de finanţare formulată obiective specifice pe care le urmăreşte prin elaborarea planului de afaceri, stabilind punctual scopul şi conţinutul acestui plan, aceasta nu poate să-şi decline orice responsabilitate legată de conţinutul planului în discuţie şi, implicit de aportul acestuia la creşterea competitivităţii firmei, chiar dacă, aşa cum afirmă aceasta, este vorba de o lucrare elaborată ştiinţific ce nu se încadrează într-un tipar preexistent.

În pofida celor susţinute de reclamantă, scopul acordării finanţării nu vizează şi nu este atins prin achiziţia oricăror servicii de consultanţă, ci numai a acelor servicii de consultanţă ce pot conduce la dezvoltarea firmei prin achiziţie de utilaje într-un anumit domeniu, dezvoltare privită din perspectiva analizei pieţei de interes în raport de care urmează să fie stabilită structura planului de afaceri, strategiile de implementare a planului şi proiecţii financiare destinate stabilirii fezabilităţii acestuia.

Chiar dacă cheltuielile cu consultanţa se regăsesc între cheltuielile eligibile prevăzute de Anexa 3 la Ordinul 184/2008, stabilirea în concret a cheltuielilor efectuate în cadrul programului nu poate fi făcută cu ignorarea celorlalte dispoziţii legale incidente şi a clauzelor contractului de finanţare asumate o dată cu semnarea acestuia.

De altfel, condiţionând eligibilitatea cheltuielilor de respectarea prevederilor legale naţionale şi comunitare în domeniu, contractul de finanţare încheiat între părţi prevede în mod expres în art. 6 alin. (12) că în cazul în care beneficiarul nu îndeplineşte integral indicatorii de realizare asumaţi prin contract şi obiectivul proiectului nu este atins, finanţarea nerambursabilă va fi retrasă integral.

Or, în condiţiile în care, în contradicţie cu cele stabilite chiar de reclamantă prin cererea de finanţare, planul de afaceri elaborat în cadrul proiectului nu realizează o analiză efectivă a pieţei de interes, ignorând firmele concurente care comercializează în mod obişnuit produsele a căror fabricare şi-o propune şi preţurile practicate de acestea, reţinând în ce priveşte strategia privind piaţa ţintă aspecte pur teoretice se vizează o adaptarea activităţii societăţii prin raportare la indicatori absolut generali şi nedefiniţi (adaptarea activităţii astfel încât să poată fructifica cele mai bune oportunităţi ale pieţei, luarea deciziilor pe baza cercetării situaţiilor existente pe piaţă la un moment dat, elaborarea unui program special de marketing pentru fiecare segment ţintă, studierea întregii pieţe pe care acţionează), nu se poate susţine că planul de afaceri ar corespunde obiectivului propus şi conţinutului obligatoriu stabilit de reclamantă prin cererea de finanţare.

În egală măsură, în condiţiile în care planul de afaceri propune producerea produselor de beton - pavele şi bolţari prin folosirea utilajelor pe care reclamanta le deţine deja (o betonieră, un vibrator de beton, un compresor, o masă vibrantă), propunând achiziţia a 50 de matriţe de bolţari şi 50 de matriţe de pavele, fără a identifica exact tipul de bolţari şi pavele ce urmează a fi produse, nu se poate susţine că acesta ar permite dezvoltarea firmei prin achiziţia de echipamente ce reprezintă o tehnologie inovatoare.

Dacă la aceste împrejurări, care probează dincolo de orice dubiu faptul că scopul propus în cadrul proiectului este departe de a fi atins, se adaugă şi faptul că valoarea planului de afaceri este de 131.456 RON, iar valoarea achiziţiei este de numai 7.819,25 RON, este evident că în derularea proiectului nu au fost respectate principiile economicităţii, eficacităţii şi eficienţei utilizării fondurilor publice prevăzute de art. 3 alin. (2) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011, astfel cum sunt definite de Ordinul Ministerului Fondurilor Europene nr. 1120/2013, fiind incidente dispoziţiile art. 6 alin. (4) din O.U.G. nr. 66/2011 şi art. 6 alin. (12) din contractul de finanţare nr. x/16.06.2014.

Analiza motivelor de casare

Chestiunea juridică dedusă judecăţii în prezenta cauză vizează măsura în care planul de afaceri,în care s-au concretizat serviciile de consultanţă, corespunde principiilor economicităţii, al eficienţei şi al eficacităţii, definite prin Ordinul nr. 1120/2013 şi, implicit obiectului contractului de finanţare, definit la art. 1 alin. (1).

Este cert că obiectul contractului de finanţare art. 1 alin. (1) din Contractul de finanţare îl reprezintă "Achiziţie servicii de consultanţă pentru dezvoltarea firmei S.C. A. S.R.L.", însă pentru a îndeplini cerinţa de cheltuială eligibilă pentru proiectele finanţate în cadrul operaţiunii 1.3.b "Sprijin pentru consultanţă acordat IMM" a axei prioritare 1 "Un sistem de producţie inovativ şi ecoeficient" din cadrul Programului operaţional sectorial "Creşterea competitivităţii economice" (POS CCE) 2007 - 2013, contravaloarea serviciilor prestate către reclamantă trebuie să fie circumscrisă ipotezei legale avute în vedere de art. 1. alin. (1) pct. b din Anexa nr. 3 la Ordinul nr. 184/2008: "b) elaborarea planului de afaceri, studiilor de prefezabilitate şi/sau fezabilitate pentru implementarea de tehnologii ecoeficiente şi competitive, precum şi pentru crearea de produse competitive".

Într-adevăr, în beneficiul reclamantei a fost întocmit de către S.C. B. S.R.L. potrivit Contractului de prestare servicii un plan de afaceri, însă acesta trebuia să îndeplinească cerinţele impuse de legiuitor prin art. 3 alin. (2) lit. b) din O.U.G. nr. 66/2011:, În activitatea de selecţie şi aprobare a solicitărilor de sprijin financiar, autorităţile cu competenţe în gestionarea fondurilor europene au obligaţia utilizării de reguli şi proceduri care să asigure respectarea următoarelor principii: (…) a) o bună gestiune financiară bazată pe aplicarea principiilor economicităţii, eficacităţii şi eficienţei;"; şi ale alin. (3) din acelaşi act normativ: "Principiile prevăzute la alin. (2) lit. a) - d) se aplică în mod corespunzător şi în activitatea efectuată de beneficiar pentru executarea contractului de finanţare nerambursabilă.".

Însă deşi reclamanta-recurentă a susţinut respectarea celor trei principii definite de Cap. V din Procedura simplificată aplicată de beneficiarii privaţi în cadrul proiectelor finanţate din instrumente structurale, obiectivul "Convergenţă", precum şi în cadrul proiectelor finanţate prin mecanismele financiare SEE şi norvegian pentru atribuirea contractelor de furnizare, servicii sau lucrări, aprobată prin Ordinul nr. 1.120/2013, Înalta Curte reţine că reclamanta a încălcat prevederile contractuale prevăzute de art. 6 alin. (12) din Contractul de finanţare, potrivit cărora "În cazul în care beneficiarul nu îndeplineşte integral indicatorii de realizare asumaţi prin contract şi obiectivul propus nu este atins, finanţarea nerambursabilă va fi retrasă integral.".

Aşa fiind, întrucât în cuprinsul Indicatorilor de realizare este indicat un singur document ce urmează a fi emis în cadrul consultanţei - potrivit tabelului 3 - Înalta Curte apreciază că această cerinţă este îndeplinită, însă în ceea ce priveşte cerinţa ca obiectivul contractului să fie atins, aceasta nu este îndeplinită.

Această concluzie se impune atât în raport de conţinutul planului de afaceri, cât şi în raport de principiile ce se impuneau a fi respectate în realizarea contractului, aşa cum sunt prevăzute de legiuitor în Cap. V din Procedura simplificată: principiul economicităţii, al eficienţei şi al eficacităţii.

Relativ la conţinutul Planului de afaceri, este de remarcat că, după cum a constatat autoritatea de audit, acesta nu corespunde obiectivului principal - creşterea competitivităţii firmei, întrucât nu s-a realizat o analiză pertinentă, eficientă a pieţei relevante, a preţurilor practicate la produse similare pentru a se determina un eventual avantaj competitiv.

Mai mult, nu poate fi vorba despre o creştere a competitivităţii în condiţiile în care planul prevede achiziţionarea de echipamente deja existente în patrimoniul societăţii şi nu vizează o eventuală diversificare a producţiei care să conducă la o strategie eficientă pentru menţinerea şi creşterea pieţei de desfacere. De altfel, reclamanta în cuprinsul cererii de finanţare face referire la un plan de afaceri care să vizeze dezvoltarea firmei prin achiziţia de utilaje într-un domeniu conex celui în care îşi desfăşoară activitatea, şi nicidecum în acelaşi domeniu .

Pe de altă parte, deşi potrivit cererii de finanţare sunt arătate în mod precis obiectivele ce trebuie urmărite, în cuprinsul planului de afaceri - despre care reclamanta a susţinut că este o lucrare elaborată ştiinţific - şi care cuprinde ample considerente teoretice, nu sunt prevăzute, etapizat, acţiunile viitoare ce trebuie întreprinse de beneficiar pe piaţa ţintă şi durata de implementare a acestora, astfel că, în opinia Înaltei Curţi, prin elaborarea planului de afaceri în acest fel, nu au fost respectate principiul eficacităţii, raportat la gradul de îndeplinire a obiectivelor specifice stabilite pentru fiecare activitate planificată, în sensul obţinerii rezultatelor scontate, criteriu prevăzut şi definit de legiuitor în Cap. V din Procedura simplificată.

În aceeaşi ordine de idei, reclamanta a susţinut în cuprinsul cererii de recurs că nu există o prevedere legală, expresă, directă sau indirectă care să limiteze cuantumul cheltuielilor ocazionate de achiziţia serviciilor de consultanţă, aspect corespunzător realităţii; însă eligibilitatea unei asemenea cheltuieli este determinată, în opinia Înaltei Curţi, prin raportare la principiile economicităţii şi eficienţei;, potrivit aceluiaşi Cap. V din procedura simplificată.

Aşa fiind, este de remarcat că valoarea planului de afaceri este de 131.465 RON, iar cea a utilajelor care ar urma să fie achiziţionate potrivit acestui plan, sunt în valoare de 7.819.25 RON sau doar 1.125 RON în cazul în care se achiziţionează doar matriţele; aşadar, o valoare cu mult inferioară costului elaborării planului.

În aceste condiţii, este cert că principiile economicităţii, care prevede minimizarea costului resurselor alocate pentru atingerea rezultatelor estimate ale unei activităţi, cu menţinerea calităţii corespunzătoare a acestor rezultate, şi cel al eficienţei, care presupune asigurarea unui raport optim între rezultatul obţinut (calitate) şi resursele financiare alocate, sunt vădit încălcate.

În consecinţă, Înalta Curte apreciază că în mod just instanţa de fond a apreciat ca neeligibile cheltuielile ocazionate de întocmirea planului de afaceri, aferent obiectului contractului de finanţare, astfel că motivul de casare indicat de recurentă - art. 488 pct. 8 C. proc. civ. - nu este realizat în cauză.

3. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat, păstrând ca legală şi temeinică hotărârea atacată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta S.C. A. S.R.L. împotriva sentinţei nr. 403 din 28 septembrie 2016 a Curţii de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 07 noiembrie 2019.