Standing of agency head as passive party in administrative litigation to suspend executive orders: individual lacks passive procedural standing distinct from the public authority

Şedinţa publică din data de 5 noiembrie 2019

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată la Curtea de Apel laşi sub nr. x/2018, reclamantul S.C. "A." S.R.L. a chemat în judecată pe pârâţii Agenţia Naţională de Administrare Fiscală, Ministerul Finanţelor Publice şi Preşedintele Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală, solicitând, în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004, suspendarea executării dispoziţiilor pct. 2, 5, 6, 9, 13, 16 şi art. III din Ordinul nr. 1960/2018.

Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 160 din 19 decembrie 2018 pronunţate de Curtea de Apel Iaşi, secţia contencios administrativ şi fiscal s-a admis excepţia lipsei calităţii procesuale active a pârâţilor Ministerul Finanţelor Publice şi Agenţia Naţională de Administrare Fiscală, invocată din oficiu şi de către pârâtul Ministerul Finanţelor Publice în ceea ce îl priveşte.

S-a respins cererea formulată de reclamantul S.C. A. S.R.L. în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Finanţelor Publice şi Agenţia Naţională de Administrare Fiscală.

S-a respins excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului Preşedintele Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală, invocată de pârâtul Preşedintele Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală.

A fost respinsă cererea formulată de reclamantul S.C. A. S.R.L. în contradictoriu cu pârâtul Preşedintele Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală.

Cererea de recurs

Împotriva sentinţei nr. 160 din 19 decembrie 2018 pronunţate de Curtea de Apel Iaşi, secţia contencios administrativ şi fiscal, a formulat recurs pârâtul Preşedintele Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală, în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., apreciind că hotărârea primei instanţe este în parte lipsită de temei legal, fiind dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept.

A criticat recurentul, invocând practica Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal reprezentată de decizia nr. 2088/2010, soluţie primei instanţe privind respingerea excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive.

S-a susţinut că in materia contenciosului administrativ litigiile se nasc intre persoana vătămată şi autoritatea publică emitentă a actului administrativ, in speţă, Agenţia Naţională de Administrare Fiscală.

Au fost invocate dispoziţiile art. 1 alin. (1) coroborate cu dispoziţiile art. 11 alin. (3) din H.G. nr. 520/2013 privind organizarea şi funcţionarea ANAF.

S-a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei atacate şi respingerea acţiunii ca fiind îndreptată împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă.

Soluţia şi considerentele instanţei de control judiciar

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanta este întemeiat, pentru motivele arătate in continuare.

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Reclamanta a investit instanţa de contencios administrativ cu o cerere de suspendare a Ordinului nr. 1960/06.08.2018, privind modificarea Ordinului Preşedintelui Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscala nr. 1849/2016, pentru aprobarea Procedurii de înregistrare a operatorilor economici care comercializează în sistem angro sau en detail produse energetice-benzine, motorine, petrol lampant, gaz petrolier lichefiat şi biocombustibil, precum şi pentru aprobarea modelului şi conţinutului unor formulare precum şi pentru modificarea Ordinului Preşedintelui Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală nr. 1850/2016, pentru aprobarea Procedurii de înregistrare a activităţii de distribuire şi comercializare angro de băuturi alcoolice şi/sau tutun prelucrat, precum şi pentru aprobarea modelului şi conţinutului unor formulare.

Prin soluţia recurată, judecătorul fondului a constatat că emitentul actului administrativ a cărui suspendare a executării se solicită, Ordinul nr. 1960/2018, este Preşedintele Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală, apreciind că doar această autoritate publică are calitate procesuală pasivă în cauza de faţă, urmând a admite excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâţilor Agenţia Naţională de Administrare Fiscală şi Ministerul Finanţelor Publice şi a respinge excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului Preşedintele Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală.

In ceea ce priveşte cererea de suspendare, s-a reţinut lipsa uneia dintre condiţiile cerute de lege, respectiv neparcurgerea procedurii prealabile prevăzute de art. 7 din Legea nr. 554/2004.

In raport de împrejurarea că recurenta nu a exercitat calea de atac a recursului, Inalta Curte constată că obiectul prezentului recurs este limitat strict la dezlegarea dată excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a Preşedintelui Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală.

In dezacord cu soluţia pronunţată de prima instanţă constată instanţa de control judiciar că preşedintele ANAF nu este "emitentul" actului administrativ, in sensul dispoziţiilor art. 7 din Legea nr. 554/2004.

Preşedintele ANAF nu este o autoritate publică, potrivit definiţiei cuprinse in art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004, ci doar reprezentantul acesteia, in speţă raportul juridic de drept administrativ fiind născut intre reclamantă, persoana vătămată, şi Agenţia Naţională de Administrare Fiscală.

Legea nr. 554/2004 conţine definiţiile unor termeni specifici contenciosului administrativ, preluate din literatura juridică de specialitate, şi care, conturează foarte clar specificul raporturilor juridice procesuale in materie, respectiv acela ca, părţile unui astfel de raport sunt persoana vătămată, pe de o parte şi autoritatea administrativă emitentă a actului vătămător, pe de altă parte.

Autorităţile şi instituţiile publice emit acte administrative prin organele de conducere, însă in numele instituţiei potrivit competenţelor date prin lege.

Pentru a pronunţa această soluţie, Înalta Curte are in vedere dispoziţiile art. 11 alin. (1) din H.G. nr. 520/2013 privind organizarea şi funcţionarea Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală care prevăd că Agenţia este condusă de un preşedinte cu rang de secretar de stat, numit prin decizie a prim-ministrului.

De asemenea, potrivit dispoziţiilor alin. (6) al aceluiaşi articol: Preşedintele Agenţiei reprezintă Agenţia Naţională de Administrare Fiscală în relaţia cu terţii, iar potrivit alin. (3): în exercitarea atribuţiilor sale, preşedintele Agenţiei emite ordine, în condiţiile legii.

Cum în cauză nu se solicită şi acordarea de despăgubiri potrivit art. 16 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, se constată că nu există nicio justificare legală pentru a recunoaşte legitimitate procesuală pasivă conducătorului Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală.

In condiţiile in care, astfel cum s-a arătat, reclamanta nu a exercitat recurs, actul administrativ a cărui suspendare se solicită fiind abrogat, implicit, prin emiterea Ordinului nr. 3236/2018 şi ulterior a Ordinului nr. 508/2019, hotărârea instanţei de fond urmează a fi reformată doar sub aspectul lipsei calităţii procesuale pasive a Preşedintelui ANAF, urmând a fi menţinute celelalte dispoziţii ale acesteia.

Temeiul legal al soluţiei adoptate.

Pentru toate considerentele expuse, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul şi, in rejudecare, va admite excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Preşedintele Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală şi va respinge acţiunea formulată in contradictoriu cu acesta.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de recurentul-pârât Preşedintele Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală împotriva sentinţei nr. 160 din 19 decembrie 2018 pronunţate de Curtea de Apel Iaşi, secţia contencios administrativ şi fiscal.

Casează in parte sentinţa atacată;

Admite excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Preşedintele Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală.

Respinge acţiunea formulată in contradictoriu cu Preşedintele ANAF ca formulată impotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă.

Menţine celelalte dispoziţii ale sentinţei atacate.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 5 noiembrie 2019.