Land reversion case quashed and remanded for compulsory joinder of the Romanian State.

Şedinţa publică din data de 30 octombrie 2019

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

1.1. Prin cererea de chemare în judecată, înregistrată la data de 14 decembrie 2015, pe rolul Curţii de Apel Târgu Mureş, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, reclamantul Ministerul Apărării Naţionale, în contradictoriu cu pârâţii Municipiul Târgu Mureş, prin Primar şi Consiliul Local al Municipiului Târgu Mureş, a solicitat:

- în principal, obligarea pârâtului Consiliul Local al Municipiului Târgu Mureş să adopte o hotărâre prin care imobilul cu numărul x Târgu Mureş, înscris în CF nr. x Târgu Mureş, număr cadastral x, cu suprafaţa din acte 64094 mp şi suprafaţa măsurată de 56697 mp, situat în municipiul Târgu Mureş, str. x, să revină în aceleaşi condiţii în care a fost predat, din domeniul public al Municipiului Târgu Mureş şi din administrarea Consiliului Local al Municipiului Târgu Mureş, în domeniul public al statului şi în administrarea Ministerului Apărării Naţionale;

- în subsidiar, obligarea pârâţilor la încheierea unui protocol de colaborare şi asumarea acestuia, care să conţină un termen de îndeplinire a obligaţiilor de către pârâţi, potrivit dispoziţiilor art. 2 alin. (2) din H.G. nr. 1147/2010.

1.2. La data de 28 ianuarie 2016, pârâţii Municipiul Târgu Mureş, prin Primar şi Consiliul Local al Municipiului Târgu Mureş au formulat cerere de chemare în garanţie a Agenţiei Naţionale pentru Locuinţe.

1.3. Prin încheierea din 04 martie 2016, instanţa de fond a respins, ca inadmisibilă, cererea de chemare în garanţie a Agenţiei Naţionale pentru Locuinţe, formulată de pârâţii Municipiul Târgu Mureş, prin Primar şi Consiliul Local al Municipiului Târgu Mureş. Încheierea a rămas definitivă prin respingerea recursului exercitat de pârâţi, potrivit deciziei nr. 1213 din 14 aprilie 2016, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal în dosarul nr. x/2015.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 79 din 06 iulie 2016, astfel cum a fost completată prin sentinţa civilă nr. 88 din 09 septembrie 2016, Curtea de Apel Târgu Mureş, secţia a II-a de contencios administrativ şi fiscal a dispus următoarele:

(i) a admis cererea formulată de reclamantul Ministerul Apărării Naţionale, în contradictoriu cu pârâţii Municipiul Târgu Mureş, prin Primar şi Consiliul Local al Municipiului Târgu Mureş;

(ii) a obligat pârâtul Consiliul Local al Municipiului Târgu Mureş să adopte o hotărâre prin care imobilul cu nr. x Târgu Mureş, înscris în CF nr. x Târgu Mureş, număr cadastral x, cu suprafaţa din acte 64094 mp şi suprafaţa măsurată de 56697 mp, situat în municipiul Târgu Mureş, str. x, să revină din domeniul public al Municipiului Târgu Mureş şi din administrarea Consiliului Local al Municipiului Târgu Mureş, în domeniul public al statului şi în administrarea Ministerului Apărării Naţionale, sub sancţiunea amenzii de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere;

(iii) a obligat pârâţii la plata în solidar către reclamant a sumei de 100 de RON, cu titlu de cheltuieli de judecată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

3.1. Împotriva sentinţei civile nr. 79 din 06 iulie 2016, pronunţată de Curtea de Apel Târgu Mureş, secţia a II-a de contencios administrativ şi fiscal, au declarat recurs pârâţii Municipiul Târgu Mureş, prin Primar şi Consiliul Local al Municipiului Târgu Mureş, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi, în rejudecare, respingerea cererii de chemare în judecată, ca neîntemeiată.

În motivarea recursului, pârâţii au susţinut, subsumat cazului de casare reglementat de prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., că hotărârea atacată încalcă dispoziţiile art. 425 alin. (1) lit. b) din acelaşi act normativ, necuprinzând motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia. Considerentele sentinţei recurate sunt sumare, atât sub aspectul constatării neîndeplinirii de către pârâţi a obligaţiilor stabilite de H.G. nr. 1147/2010, cât şi sub aspectul aplicării sancţiunii amenzii de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere.

În ceea ce priveşte cazul de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenţii-pârâţi au susţinut greşita aplicare a prevederilor art. 2 şi art. 3 din H.G. nr. 1147/2010, apreciind a fi eronate considerentele instanţei de fond referitoare la faptul că adoptarea hotărârilor consiliului local privind aprobarea planului urbanistic zonal, aprobarea trecerii terenului în folosinţa gratuită a ANL şi realizarea studiului de fezabilitate nu au semnificaţia îndeplinirii obligaţiilor prevăzute de hotărârea de guvern.

Enumerând măsurile întreprinse pentru aducerea la îndeplinire a obligaţiilor prevăzute de H.G. nr. 1147/2010, recurenţii-pârâţi au arătat că unităţile locative nu au fost realizate din cauza lipsei fondurilor băneşti, care urmau a fi acordate de către Agenţia Naţională pentru Locuinţe. Întrucât această agenţie nu a procedat la alocarea sumelor de bani necesare, pârâţii s-au aflat în imposibilitatea construirii ansamblului de locuinţe preconizat.

Referitor la sancţiunea aplicării unei amenzi de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere, recurenţii-pârâţi au invocat greşita aplicare a prevederilor art. 24 din Legea nr. 554/2004, arătând că această sancţiune poate fi aplicată conducătorului autorităţii publice sau, după caz, persoanei obligate, numai în cazul în care debitorul nu execută de bunăvoie obligaţia şi doar la cererea creditorului, după parcurgerea procedurii executării silite, condiţii neîntrunite în cauză.

3.2. La termenul de judecată din 30 octombrie 2019, instanţa de control judiciar a invocat, din oficiu, un motiv de casare de ordine publică, ce vizează necesitatea completării cadrului procesual pasiv dedus judecăţii în faţa instanţei de fond, prin introducerea în cauză a Statului Român, în raport de dispoziţiile art. 2 alin. (4) din H.G. nr. 1147/2010, care prevăd revenirea imobilului în domeniul public al statului, în conformitate cu prevederile legale în vigoare.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 22 noiembrie 2016, intimatul-reclamant Ministerul Apărării Naţionale a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

În ceea ce priveşte motivul de casare întemeiat pe prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., intimatul-reclamant a susţinut, în esenţă, că hotărârea atacată respectă exigenţele art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., fiind înfăţişate atât motivele pentru care a fost admisă acţiunea, cât şi motivele pentru care s-au respins apărările pârâţilor.

Referitor la motivul de casare întemeiat pe prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., intimatul-reclamant a apreciat că pârâţii nu au indicat textul de lege care să fi fost încălcat sau greşit aplicat de către instanţa de fond, rezumându-se la redarea demersurilor pe care le-au realizat şi pe care le consideră suficiente pentru îndeplinirea obligaţiei prevăzute de art. 2 alin. (2) din H.G. nr. 1147/2010.

În mod corect instanţa de fond a reţinut că demersurile realizate de recurenţii-pârâţi nu au semnificaţia îndeplinirii obligaţiei ce le revenea, întrucât aceasta consta în transmiterea în domeniul public al statului şi în administrarea Ministerului Apărării Naţionale a unui număr de 200 de unităţi locative, împreună cu terenul aferent, obligaţie ce trebuia îndeplinită în termen de trei ani de la realizarea transferului imobilului şi nu a fost îndeplinită până în prezent.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând, cu prioritate, motivul de recurs de ordine publică, referitor la cadrul procesual subiectiv al cererii de chemare în judecată, supus dezbaterii părţilor, din oficiu, de către instanţa de control judiciar, la termenul de judecată din 30 octombrie 2019, Înalta Curte constată următoarele:

În cauză, reclamantul Ministerul Apărării Naţionale a învestit instanţa de contencios administrativ cu o acţiune vizând, în principal, obligarea pârâţilor Municipiul Târgu Mureş, prin Primar şi Consiliul Local al Municipiului Târgu Mureş la adoptarea unei hotărâri prin care să se dispună revenirea terenului situat în str. x, municipiul Târgu Mureş, jud. Mureş, în domeniul public al Statului Român şi în administrarea Ministerului Apărării Naţionale.

Cererea reclamantului s-a întemeiat pe prevederile H.G. nr. 1147/2010, prin care terenul în litigiu a fost transmis în domeniul public al Municipiului Târgu Mureş şi în administrarea Consiliului Local al Municipiului Târgu Mureş, cu obligaţia acestora de a edifica şi a transmite în domeniul public al statului şi în administrarea Ministerului Apărării Naţionale a unui număr de 200 de unităţi locative, cu terenul aferent. Potrivit art. 2 alin. (4) din hotărârea de guvern, în cazul neîndeplinirii obligaţiei asumate de pârâţi, terenul în litigiu revine în domeniul public al statului şi în administrarea Ministerului Apărării Naţionale, în conformitate cu prevederile legale.

Înalta Curte constată că cererea de chemare în judecată are ca finalitate transmisiunea dreptului de proprietate publică asupra terenului în litigiu, de la unitatea administrativ teritorială Municipiul Târgu Mureş la Statul Român, precum şi a dreptului de administrare, de la Consiliul Local Târgu Mureş la Ministerul Apărării Naţionale, sintagma "în conformitate cu prevederile legale" având semnificaţia trimiterii la prevederile Legii nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia (în forma în vigoare la data emiterii H.G. nr. 1147/2010).

Potrivit art. 12 alin. (4) şi (5) din Legea nr. 213/1998:

"(4) În litigiile privitoare la dreptul de administrare, în instanţă titularul acestui drept va sta în nume propriu. În litigiile referitoare la dreptul de proprietate asupra bunului, titularul dreptului de administrare are obligaţia să arate instanţei cine este titularul dreptului de proprietate, potrivit prevederilor C. proc. civ.. Titularul dreptului de administrare răspunde, în condiţiile legii, pentru prejudiciile cauzate ca urmare a neîndeplinirii acestei obligaţii. De asemenea, neîndeplinirea acestei obligaţii poate atrage revocarea dreptului de administrare.

(5) În litigiile prevăzute la alin. (4), statul este reprezentat de Ministerul Finanţelor, iar unităţile administrativ-teritoriale, de către consiliile judeţene, de Consiliul General al Municipiului Bucureşti sau de consiliile locale, care dau mandat scris, în fiecare caz, preşedintelui consiliului judeţean sau primarului. Acesta poate desemna un alt funcţionar de stat sau un avocat care să-l reprezinte în faţa instanţei."

Din cuprinsul acestor prevederi legale, rezultă o diferenţiere de ordin procedural, după cum litigiul priveşte dreptul de proprietate publică şi/sau dreptul de administrare asupra unui bun, fiecare drept fiind exercitat de un titular diferit, cu legitimare procesuală şi reprezentare legală distincte.

În cauză, reclamantul Ministerul Apărării Naţionale şi-a justificat calitatea procesuală activă prin dreptul de administrare asupra terenului în litigiu, pe care consideră că trebuie să-l redobândească în urma aplicării prevederilor art. 2 alin. (4) din H.G. nr. 1147/2010, iar în ceea ce priveşte dreptul de proprietate publică al statului, reprezentantul reclamantului a susţinut oral, în faţa instanţei de control judiciar, incidenţa dispoziţiilor art. 12 alin. (5) din Legea nr. 213/1998.

Înalta Curte constată că din cadrul procesual al cauzei nu face parte Statul Român, în patrimoniul căruia se solicită revenirea dreptului de proprietate publică asupra terenului în litigiu, iar textul de lege invocat de reprezentantul Ministerului Apărării Naţionale nu acordă drept de reprezentare titularului dreptului de administrare, decât în litigiile privitoare la dreptul exercitat. În ceea ce priveşte dreptul de proprietate publică aparţinând statului, art. 12 alin. (5) din Legea nr. 213/1998, anterior citat, stabileşte că, în litigiile privitoare la acest drept, fără nicio distincţie, reprezentarea statului cade în sarcina Ministerului Finanţelor Publice.

Potrivit art. 59 C. proc. civ.:

"Mai multe persoane pot fi împreună reclamante sau pârâte dacă obiectul procesului este un drept ori o obligaţie comună, dacă drepturile sau obligaţiile lor au aceeaşi cauză ori dacă între ele există o strânsă legătură."

Potrivit art. 78 alin. (2) din C. proc. civ.:

"În materie contencioasă, când raportul juridic dedus judecăţii o impune, judecătorul va pune în discuţia părţilor necesitatea introducerii în cauză a altor persoane. Dacă niciuna dintre părţi nu solicită introducerea în cauză a terţului, iar judecătorul apreciază că pricina nu poate fi soluţionată fără participarea terţului, va respinge cererea, fără a se pronunţa pe fond."

Acestor dispoziţii din procedura civilă generală le corespund, în materia contenciosului administrativ, prevederile similare ale art. 161 din Legea nr. 554/2004, potrivit cărora:

"Instanţa de contencios administrativ poate introduce în cauză, la cerere, organismele sociale interesate sau poate pune în discuţie, din oficiu, necesitatea introducerii în cauză a acestora, precum şi a altor subiecte de drept."

Fără a nega principiul disponibilităţii care guvernează procesul civil, reglementat de prevederile art. 9 din C. proc. civ., Înalta Curte reţine că prevederile anterior citate reprezintă norme de procedură imperative, aplicabile în situaţiile expres indicate, fiind şi o expresie a principiului rolului activ al judecătorului, astfel cum este acesta definit prin dispoziţiile art. 22 din C. proc. civ.

În acest sens, analizând dispoziţiile art. 78 din C. proc. civ., Curtea Constituţională a reţinut, prin decizia nr. 480/2016, următoarele:

"...dispoziţiile art. 78 alin. (2) teza finală din C. proc. civ. nu pot fi apreciate ca fiind neconstituţionale, deoarece refuzul introducerii în cauză a altor persoane este manifestat de chiar părţile din proces. Dispoziţiile legale criticate nu înlătură posibilitatea persoanelor interesate de a se adresa justiţiei, ci au în vedere ipoteza în care judecătorul apreciază necesară introducerea în cauză a altor persoane, iar părţile refuză, astfel încât nu sunt afectate garanţiile unui proces echitabil şi nici dreptul la apărare. Dispoziţia legală criticată dă expresie principiului rolului activ al judecătorului, în virtutea căruia acesta poate propune lărgirea cadrului procesual în scopul asigurării unei soluţionări juste şi complete a cauzei, însă cu respectarea principiilor fundamentale ale procesului civil, printre care şi principiul disponibilităţii părţilor. Acest principiu este derivat din prevederile constituţionale ale art. 124 alin. (2) care consacră trăsăturile pe care trebuie să le întrunească justiţia într-un stat de drept. Pentru a putea fi unică, egală şi imparţială, justiţia trebuie administrată de judecători care să dispună de putere de apreciere asupra unor aspecte diverse, inclusiv în ceea ce priveşte depunerea tuturor diligenţelor în vederea stabilirii corecte şi cuprinzătoare a cadrului procesual.(...)

Totodată, Curtea reţine că, potrivit jurisprudenţei sale, instituirea regulilor de desfăşurare a procesului în faţa instanţelor judecătoreşti este de competenţa exclusivă a legiuitorului, potrivit art. 126 alin. (2) şi art. 129 din Constituţie, legiuitorul putând institui, în considerarea unor situaţii deosebite, reguli speciale de procedură, precum şi modalităţile de exercitare a drepturilor procedurale."

Aşadar, judecătorul învestit cu judecarea cauzei este obligat să aibă în vedere principiul disponibilităţii, însă aplicarea acestui principiu nu poate conduce la încălcarea drepturilor fundamentale ale unor terţe subiecte de drept şi la nesocotirea altor principii de bază ale procedurii civile, precum principiul contradictorialităţii sau principiul dreptului la apărare.

În situaţiile în care mai multe persoane sunt părţi ale raportului civil dedus judecăţii, iar tranşarea litigiului afectează drepturile şi obligaţiile acestora, coparticiparea procesuală este obligatorie, necesară şi de natură a condiţiona însăşi admisibilitatea acţiunii civile.

Aplicând aceste considerente de ordin teoretic şi jurisprudenţial la cauza de faţă, Înalta Curte constată că, pentru a statua jurisdicţional asupra conduitei autorităţii publice locale chemate în judecată, din perspectiva îndeplinirii sau neîndeplinirii obligaţiilor stabilite de H.G. nr. 1147/2010 şi pentru a putea dispune măsuri care să conducă la reîntoarcerea în patrimoniul unei persoane (fie ea şi Statul Român) a unui drept de proprietate, instanţa trebuie să ia în considerare şi punctul de vedere al titularului dreptului în discuţie, asupra căruia se răsfrâng consecinţele pronunţării hotărârii judecătoreşti.

Soluţionarea litigiului doar în contradictoriu cu autoritatea publică locală şi cu titularul dreptului de administrare, în lipsa titularului dreptului de proprietate publică, încalcă atât principiul dreptului la apărare, consacrat de art. 13 din C. proc. civ., cât şi principiul contradictorialităţii, prevăzut de art. 14 din C. proc. civ., titularul dreptului de proprietate publică neavând posibilitatea de a cunoaşte pretenţiile reclamantului şi nici de a formula apărări cu privire la situaţia litigioasă, în condiţiile în care o eventuală soluţie dispusă de instanţa de judecată generează efecte în patrimoniul acestuia.

În condiţiile arătate, se impune ca instanţa de fond, în temeiul dispoziţiilor art. 161 din Legea nr. 554/2004 şi art. 78 din C. proc. civ., să pună în discuţia părţilor necesitatea introducerii în cauză a Statului Român, reprezentat de Ministerul Finanţelor Publice, potrivit art. 12 alin. (5) din Legea nr. 213/1998.

Verificarea cadrului procesual ţine de buna administrare a justiţiei şi de îndeplinirea rolului activ al judecătorului, putând fi realizată atât de instanţa de fond, cât şi de instanţa de control judiciar, din oficiu, în orice stare a pricinii.

Pentru aceste considerente, în conformitate cu dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5 şi art. 497 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa sentinţa civilă atacată şi va trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe, care, în raport de prevederile art. 501 C. proc. civ., urmează să pună în discuţia părţilor necesitatea completării cadrului procesual pasiv al cererii de chemare în judecată, prin introducerea în cauză a Statului Român, reprezentat prin Ministerul Finanţelor Publice.

În raport de soluţia de casare cu trimitere spre rejudecare şi de motivul care a determinat-o, Înalta Curte constată că nu se mai impune analizarea motivelor de casare formulate de pârâţi, întemeiate pe prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., acestea urmând a fi avute în vedere de instanţa de fond, cu ocazia rejudecării. În acest sens, instanţa de trimitere va analiza cererea reclamantului în raport de temeiurile legale invocate şi probele administrate, urmând a se cerceta toate apărările şi susţinerile părţilor, pentru asigurarea respectării principiului dublului grad de jurisdicţie, ca garanţie a legalităţii şi temeiniciei hotărârii ce urmează a fi pronunţată în litigiul de faţă.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de pârâţii Municipiul Târgu Mureş, prin Primar şi Consiliul Local al Municipiului Târgu Mureş, împotriva sentinţei civile nr. 79 din 06 iulie 2016, pronunţată de Curtea de Apel Târgu Mureş, secţia a II-a de contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 30 octombrie 2019.