Municipality fails to overturn 5% EU fund correction; procurement evaluation extension limit upheld

Şedinţa publică din data de 30 octombrie 2019

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată, înregistrată la data de 04 august 2016, pe rolul Curţii de Apel Piteşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul Curtea de Argeş, în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice, Unitatea de Soluţionare a Contestaţiilor Programul Operaţional Regional şi Direcţia Generală Constatare şi Stabilire Nereguli, a solicitat:

- anularea Deciziei nr. 54 din 02.02.2016, prin care a fost respinsă contestaţia administrativă, emisă de Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice - Unitatea de Soluţionare a Contestaţiilor Programul Operaţional Regional;

- anularea Notei de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare nr. x din 06.11.2015, emisă de Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice - Direcţia Generală Constatare şi Stabilire Nereguli;

- restituirea sumei aferente titlului executoriu nr. x/06.11.2015, în valoare de 6674,72 RON.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 264/F-CONT din 23 decembrie 2016, Curtea de Apel Piteşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul Curtea de Argeş, în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice, Unitatea de Soluţionare a Contestaţiilor Programul Operaţional Regional şi Direcţia Generală Constatare şi Stabilire Nereguli.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 264/F-CONT din 23 decembrie 2016, pronunţată de Curtea de Apel Piteşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul Curtea de Argeş, întemeiat pe prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi trimiterea cauzei spre rejudecare primei instanţe.

În motivarea recursului, reclamanta a susţinut că prima instanţă a apreciat în mod greşit cu privire la aplicarea în speţă a principiului neretroactivităţii legii noi, prevăzut de art. 15 alin. (2) din Constituţie şi art. 6 din C. civ., întrucât legea nouă nu se aplică situaţiilor juridice constituite, modificate sau stinse anterior intrării în vigoare a legii noi şi nici efectelor produse de aceste situaţii juridice.

A învederat reclamanta că, potrivit art. 3 din Legea nr. 71/2011 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 287/2009, actele sau faptele juridice încheiate, săvârşite ori produse după intrarea în vigoare a C. civ., nu pot genera alte efecte juridice decât cele prevăzute de legea în vigoare la data încheierii sau, după caz, la data săvârşirii sau producerii lor. În cauză, situaţia juridică s-a născut la data publicării invitaţiei de participare la procedura de atribuire a contractului de achiziţie publică, respectiv 27 iunie 2012 şi s-a încheiat la data publicării în SEAP a anunţului de atribuire a achiziţiei nr. 162363/29.11.2012, astfel cum prevăd dispoziţiile art. 213 alin. (1) din O.U.G. nr. 34/2006.

Prin urmare, a susţinut reclamanta, sunt greşite considerentele primei instanţe, referitoare la posibilitatea aplicării retroactive a H.G. nr. 519/2014, conform jurisprudenţei CJUE, întrucât acest act normativ nu era în vigoare în perioada derulării procedurii de achiziţie publică şi o astfel de aplicare contravine prevederilor legale anterior invocate.

Cea de-a doua critică formulată de reclamantă priveşte aplicarea sancţiunii pentru abateri neavute în vedere de legiuitor, respectiv nedetaliate în cuprinsul Anexei la H.G. nr. 519/2014, recurenta susţinând că nu-i putea fi aplicată o sancţiune stabilită de legiuitor pentru o altă abatere decât cea care i-a fost imputată.

Ultima critică de nelegalitate priveşte greşita interpretare, de către instanţa de fond, a prevederilor art. 200 din O.U.G. nr. 34/2006, reclamanta susţinând că prima instanţă a încălcat principiul de drept potrivit căruia, acolo unde legea nu distinge, nici interpretul nu trebuie să distingă. Contrar dispoziţiilor legale, instanţa de fond a reţinut că prelungirea perioadei de evaluare nu se poate dispune decât pe o perioadă egală cu termenul iniţial, de 20 de zile, considerent pe care reclamanta îl contestă, apreciind că prelungirea poate opera peste acest termen, fără a depăşi perioada de valabilitate a ofertelor tehnice şi financiare.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 28 aprilie 2017, intimaţii-pârâţi au invocat excepţia nulităţii recursului, iar în subsidiar au solicitat respingerea recursului, ca nefondat, reiterând, în esenţă, argumentele expuse în faza procesuală a fondului.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul Curtea de Argeş este nefondat, pentru următoarele considerente:

II.1. Înalta Curte va respinge, ca nefondată, critica recurentei-reclamante privitoare la încălcarea principiului neretroactivităţii legii noi, din perspectiva aplicării prevederilor H.G. nr. 519/2014 la momentul emiterii notei de constatare a neregulilor.

Sub un prim aspect, Înalta Curte constată că argumentele reclamantei privesc exclusiv prevederile C. civ., incidente dreptului civil, omiţând împrejurarea că prezentul litigiu este guvernat de regulile dreptului administrativ, în general şi de legislaţia specifică în materia acordării ajutorului financiar nerambursabil din fonduri europene, în special. Aşadar, în speţă trebuie avută în vedere, cu prioritate, legislaţia europeană în materie, transpunerile acesteia în legislaţia naţională, dar şi jurisprudenţa CJUE, astfel cum a reţinut şi instanţa de fond, având în vedere şi prevederile art. 11 alin. (1) din Constituţia României, potrivit cărora statul român şi-a asumat obligaţia de a îndeplini întocmai şi cu bună-credinţă obligaţiile ce-i revin din tratatele la care este parte, iar România este membră a Uniunii Europene începând cu data de 01 ianuarie 2007, prin semnarea Tratatul de aderare între Statele membre ale Uniunii Europene şi România.

Pe de altă parte, Înalta Curte constată că legislaţia specifică şi jurisprudenţa CJUE nu contravin principiului neretroactiviăţii legii civile noi, prevăzut de art. 15 din Constituţie şi art. 6 din C. civ., pretinsa neconcordanţă sesizată de reclamantă fiind datorată unei confuzii pe care aceasta o face cu privire la calificarea, ca neregulă, a faptei săvârşite, pe de-o parte şi aplicarea sancţiunii pentru această abatere, pe de altă parte.

Astfel, la stabilirea existenţei neregulii, constând în prelungirea excesivă a procedurii de evaluare a ofertelor şi încălcarea principiilor stabilite de art. 2 alin. (2) din O.U.G. nr. 34/2006, autoritatea ministerială a avut în vedere prevederile O.U.G. nr. 34/2006, în vigoare la data desfăşurării procedurii de achiziţie publică, constatând încălcarea principiului transparenţei prevăzut de art. 2 alin. (1) din acest act normativ, dispoziţii care reprezintă transpunerea în legislaţia naţională a prevederilor art. 2 din Directiva 2004/18/CE, potrivit cărora:

"Autorităţile contractante tratează operatorii economici în mod egal şi fără discriminare şi acţionează potrivit principiului transparenţei."

În ceea ce priveşte sancţiunea aplicabilă neregulii, aceasta a fost stabilită în raport de cadrul legislativ în vigoare la data efectuării verificărilor şi întocmirii Notei de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare nr. x din 06.11.2015, respectiv O.U.G. nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea şi sancţionarea neregulilor apărute în obţinerea şi utilizarea fondurilor europene şi/sau a fondurilor publice naţionale aferente acestora şi H.G. nr. 519/2014 privind stabilirea ratelor aferente reducerilor procentuale/corecţiilor financiare aplicabile pentru abaterile prevăzute în anexa la O.U.G. nr. 66/2011.

Prin urmare, în cauză nu se poate decela vreun caz de aplicare retroactivă a legii noi, ci, dimpotrivă, se constată că, atât la stabilirea neregulii, cât şi la aplicarea sancţiunii, au fost avute în vedere dispoziţiile actelor normative incidente şi în vigoare la acel moment.

În acest sens s-a pronunţat şi Curtea de Justiţie a Uniunii Europene, care a statuat, în Hotărârea din 26 mai 2016, pronunţată în cauzele conexate C-260/14 şi C-261/14 (§ 57), următoarele:

"(...) principiile securităţii juridice şi protecţiei încrederii legitime trebuie interpretate în sensul că nu se opun aplicării de către un stat membru a unor corecţii financiare reglementate printr-un act normativ intern intrat în vigoare după ce a avut loc o pretinsă încălcare a unor dispoziţii în materia atribuirii unor contracte de achiziţii publice, cu condiţia să fie vorba despre aplicarea unei reglementări noi la efectele viitoare ale unor situaţii apărute sub imperiul reglementării anterioare, aspect a cărui verificare este de competenţa instanţei de trimitere, care trebuie să ţină seama de ansamblul împrejurărilor relevante din litigiile principale."

Sunt edificatoare considerentele Curţii de Justiţie a Uniunii Europene cuprinse în hotărârea menţionată anterior, conform cărora:

"53. [...] instanţa de trimitere solicită, în esenţă, să se stabilească dacă, în împrejurările din cauza principală, principiile securităţii juridice şi protecţiei încrederii legitime trebuie interpretate în sensul că se opun aplicării de către un stat membru a unor corecţii financiare reglementate printr-un act normativ intern intrat în vigoare după ce a avut loc o pretinsă încălcare a unor dispoziţii în materia atribuirii unor contracte de achiziţii publice.

54. În această privinţă, dintr-o jurisprudenţă constantă reiese că, atunci când statele membre adoptă măsuri prin care pun în aplicare dreptul Uniunii, ele au obligaţia de a respecta principiile generale ale acestui drept, printre care figurează în special principiile securităţii juridice şi protecţiei încrederii legitime (a se vedea în special Hotărârea din 3 septembrie 2015, A2A, C-89/14, EU:C:2015:537, punctele 35 şi 36, precum şi jurisprudenţă citată).

55. [...] deşi principiul securităţii juridice se opune aplicării retroactive a unui regulament, cu alte cuvinte, unei situaţii anterioare intrării sale în vigoare, indiferent de efectele favorabile sau nefavorabile pe care le-ar putea avea o astfel de aplicare asupra persoanei interesate, acelaşi principiu impune ca orice situaţie de fapt să fie în mod normal apreciată, în lipsa unei dispoziţii exprese contrare, în lumina normelor de drept în vigoare la data producerii sale. Cu toate acestea, deşi legea nouă îşi produce efectele numai pentru viitor, aceasta se aplică, în lipsa unei derogări, şi efectelor viitoare ale unor situaţii apărute sub imperiul legii vechi (a se vedea în special Hotărârea din 3 septembrie 2015, A2A, C-89/14, EU:C:2015:537, punctul 37 şi jurisprudenţă citată).

56. Astfel cum reiese din aceeaşi jurisprudenţă, nici domeniul de aplicare al principiului încrederii legitime nu poate fi extins într-atât încât să împiedice, la modul general, o nouă reglementare să se aplice efectelor viitoare ale unor situaţii apărute sub imperiul reglementării anterioare (a se vedea în special Hotărârea din 3 septembrie 2015, A2A, C-89/14, EU:C:2015:537, punctul 38 şi jurisprudenţă citată).

57. Reiese din cele ce precedă că trebuie să se răspundă la a patra întrebare în cauza C-260/14 că principiile securităţii juridice şi protecţiei încrederii legitime trebuie interpretate în sensul că nu se opun aplicării de către un stat membru a unor corecţii financiare reglementate printr-un act normativ intern intrat în vigoare după ce a avut loc o pretinsă încălcare a unor dispoziţii în materia atribuirii unor contracte de achiziţii publice, cu condiţia să fie vorba despre aplicarea unei reglementări noi la efectele viitoare ale unor situaţii apărute sub imperiul reglementării anterioare, aspect a cărui verificare este de competenţa instanţei de trimitere, care trebuie să ţină seama de ansamblul împrejurărilor relevante din litigiile principale."

În cauză, aplicarea corecţiei, ca expresie a principiului proporţionalităţii, reprezintă un efect viitor al situaţiei juridice (neregulii) apărute sub imperiul reglementării anterioare. Concret, deşi procedurii de atribuire a contractului de achiziţie i se aplică prevederile O.U.G. nr. 34/2006, efectelor viitoare, generate de nerespectarea acestor prevederi, li se aplică dispoziţiile O.U.G. nr. 66/2011 şi ale H.G. nr. 519/2014, fiind îndeplinită condiţia menţionată expres în hotărârea CJUE, respectiv aplicarea unei reglementări noi la efecte viitoare ale unor situaţii apărute sub imperiul reglementărilor anterioare.

II.2. În ceea ce priveşte argumentul reclamantei vizând inexistenţa, în cuprinsul H.G. nr. 519/2014, a unei sancţiuni pentru neregula reţinută prin nota de constatare, Înalta Curte îl apreciază a fi neîntemeiat.

Autoritatea ministerială a aplicat reclamantei o corecţie financiară de 5% (redusă de la 25%) din valoarea aferentă contractului de servicii de asistenţă tehnică nr. 29043/27.11.2012, apreciind că, prin prelungirea excesivă a perioadei de evaluare şi neaducerea la cunoştinţa tuturor ofertanţilor a solicitării de prelungire a garanţiilor şi ofertelor, a fost încălcat principiul transparenţei prevăzut de art. 2 alin. (2) din O.U.G. nr. 34/2006.

Corecţia financiară a fost aplicată în temeiul Anexei la H.G. nr. 519/2014, Partea 1, lit. A), tabelul "Evaluarea ofertelor", pct. 4, care prevede tipul abaterii/neregulii constatate, respectiv:

"În timpul evaluării nu sunt respectate principiile transparenţei şi tratamentului egal". Aşadar, fapta reţinută ca neregulă în sarcina reclamantei (încălcarea principiului transparenţei) a fost sancţionată în concordanţă cu dispoziţiile anexei la hotărârea de guvern menţionată, fiind neîntemeiate susţinerile recurentei-reclamante referitoare la aplicarea unei sancţiuni aferente altui tip de neregulă.

Este reală susţinerea recurentei-reclamante că detalierea, în cuprinsul tabelului, a tipului neregulii, în sensul că abaterea priveşte erori în acordarea punctajului în etapa de evaluare, nu este identică cu neregula săvârşită de recurenta-reclamanta, dar această împrejurare nu poate conduce la concluzia inexistenţei unei sancţiuni în cazul încălcării principiului transparenţei.

Detalierea neregulii de către legiuitor are caracter general, neputând acoperi toate situaţiile în care acest principiu este încălcat. Totodată, nu poate fi acceptată ipoteza că legiuitorul a acţionat selectiv în cazuri similare, nesancţionând anumite nereguli, deşi prin aceste abateri s-a încălcat principiul transparenţei.

În consecinţă, Înalta Curte apreciază că neregulii sesizate de autoritatea ministerială îi sunt aplicabile, sub aspectul sancţiunii, prevederile Anexei la H.G. nr. 519/2014, Partea 1, lit. A), tabelul "Evaluarea ofertelor", pct. 4, criticile de nelegalitate formulate de reclamantă fiind nefondate.

II.3. Prin cea de-a treia critică de nelegalitate, recurenta a repus în discuţie aspectul privitor la perioada pentru care, în temeiul art. 200 din O.U.G. nr. 34/2006, se poate dispune prelungirea perioadei de evaluare.

Argumentele reclamantei sunt circumscrise, în totalitate, inexistenţei în textul actului normativ, a menţiunii perioadei maxime pentru care autoritatea contractantă poate dispune prelungirea perioadei de evaluare.

Deşi susţinerile reclamantei sunt corecte din perspectiva redactării textului de lege, Înalta Curte achiesează la interpretarea instanţei de fond, în sensul că prelungirea poate fi dispusă doar o singură dată, pentru o perioadă egală cu cea iniţială în care trebuia finalizată evaluarea ofertelor, respectiv 20 de zile. O altă interpretare ar fi de natură a oferi autorităţii contractante un drept absolut de a amâna sine die evaluarea ofertelor şi finalizarea procedurii, ori de a stabili un termen de evaluare excesiv şi nerezonabil, prejudiciabil pentru interesele ofertanţilor şi chiar ale autorităţii înseşi. Totodată, având în vedere termenul scurt, de 20 de zile, stabilit pentru evaluarea ofertelor, nu se poate susţine că voinţa legiuitorului este respectată prin prelungirea acestui termen cu o perioadă de peste patru ori mai mare.

Această ipoteză nu are un caracter pur teoretic, scolastic, conduita autorităţii contractante afectând procedura de achiziţie derulată speţă. Prelungirea nejustificată şi excesivă, cu 90 de zile, a evaluării ofertelor, a condus la retragerea garanţiei de participare de către agentul economic care a depus oferta cu cel mai bun preţ (criteriu în raport de care se atribuia contractul), astfel încât contractul a fost atribuit următorului ofertant, a cărui propunere financiară era cu mult peste preţul ofertat de societatea retrasă.

În consecinţă, procedând contrar scopului legii şi principiilor care ghidează procedura de achiziţie publică, expuse în prevederile art. 2 alin. (2) din O.U.G. nr. 34/2006, autoritatea contractantă nu a valorificat oferta cu cel mai bun preţ, afectând interesele participanţilor, precum şi mediul concurenţial.

Pentru considerentele expuse, nefiind incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., republicat, în temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 şi art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul Curtea de Argeş, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul Curtea de Argeş împotriva sentinţei civile nr. 264/F-CONT din 23 decembrie 2016, pronunţată de Curtea de Apel Piteşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 30 octombrie 2019.