Jurisdiction for illegality exception to individual administrative act: competence of court seized of merits under amended Law No. 554/2004

Asupra conflictului negativ de competenţă de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cadrul procesual

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 02 decembrie 2014 pe rolul Judecătoriei Brăila, iar ulterior, ca urmare a declinărilor de competenţă, pe rolul Tribunalului Brăila, secţia a II-a civilă şi a Tribunalului Brăila, secţia I civilă, respectiv ca urmare a admiterii cererii de strămutare, pe rolul Tribunalului Vrancea, secţia I civilă la data de 11 aprilie 2016, astfel cum a fost modificată, completată şi precizată, reclamantul Inspectoratul de Poliţie Judeţean Brăila, în contradictoriu cu pârâţii Unitatea Administrativ Teritorială Brăila, Consiliul Local al Municipiului Brăila şi Poliţia Locală Brăila şi terţii chemaţi în judecată Ministerul Afacerilor Interne şi Statul Român, prin Ministerul Finanţelor Publice, a solicitat:

(i) constatarea dreptului de proprietate publică a Statului Român şi a dreptului de administrare al Ministerului Afacerilor Interne, prin Inspectoratul Judeţean de Poliţie Brăila, asupra imobilului situat în Brăila, str. x, jud. Brăila;

(ii) evacuarea din imobilul de mai sus a pârâţilor Unitatea Administrativ Teritorială Brăila şi Poliţia Locală Brăila, precum şi repunerea în posesie şi administrare asupra imobilului a Ministerului Afacerilor Interne, prin Inspectoratul Judeţean de Poliţie Brăila.

(iii) a invocat excepţia de nelegalitate a Hotărârii Consiliului Local Brăila nr. 11/2006, în raport de prevederile art. 4 din Legea nr. 554/2004.

Prin cererea înregistrată la data de 12 octombrie 2017, în dosarul nr. x/2014 al Tribunalului Vrancea, secţia I civilă, pârâta Poliţia Locală Brăila a invocat excepţia de nelegalitate a H.G. nr. 1705/2006 prin care s-a aprobat inventarul centralizat al bunurilor din domeniul public al statului, cu privire la imobilul situat în Brăila, str. x, jud. Brăila.

Prin încheierea din 02 noiembrie 2017, Tribunalul Vrancea, secţia I civilă a dispus disjungerea excepţiei de nelegalitate a H.G. nr. 1705/2006 şi înregistrarea unui dosar separat, sub nr. x/2017, iar prin sentinţa civilă nr. 705/02.11.2017, pronunţată în dosarul nr. x/2017, s-a admis excepţia de necompetenţă materială şi s-a declinat competenţa de soluţionare a cauzei, având ca obiect excepţia de nelegalitate a H.G. nr. 1705/2006, în favoarea Curţii de Apel Galaţi, secţia contencios administrativ şi fiscal.

Cauza a fost înregistrată sub nr. x/2017 pe rolul Curţii de Apel Galaţi, secţia contencios administrativ şi fiscal la data de 13 noiembrie 2017, care prin sentinţa civilă nr. 13 din 30 ianuarie 2018 a respins excepţia inadmisibilităţii excepţiei de nelegalitate, invocată de intimatul Guvernul României; a admis excepţia de nelegalitate parţială a H.G. nr. 1705/2006, invocată de Poliţia Locală Brăila şi a constatat nelegalitatea H.G. nr. 1705/2006, în ceea ce priveşte includerea în domeniul public a imobilului situat în Municipiul Brăila, str. x, inventariat cu denumirea O9.04 nr. M.F.P. 112495, cod clasificare 8.19.01.

Împotriva sentinţei civile nr. 13/30.01.2018, pronunţate de Curtea de Apel Galaţi, secţia contencios administrativ şi fiscal au declarat recurs Inspectoratul de Poliţie Judeţean Brăila, Ministerul Afacerilor Interne, Statul Român prin Ministerul Finanţelor Publice, prin Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Galaţi - Administraţia Judeţeană a Finanţelor Publice Brăila, precum şi pârâtul Guvernul României.

2. Hotărârile care au generat conflictul negativ de competenţă

2.1. Hotărârea Tribunalului Vrancea, secţia I civilă

Prin sentinţa civilă nr. 705/2017 din data de 02 noiembrie 2017, pronunţată în dosarul nr. x/2017, Tribunalul Vrancea, secţia I civilă a admis excepţia de necompetenţă materială a instanţei în soluţionarea excepţiei de nelegalitate a H.G. nr. 1705/2006 pentru aprobarea inventarului centralizat al bunurilor din domeniul public al statului cu privire la imobilul teren şi construcţie situat în Brăila, invocată de pârâta Poliţia Locală Brăila, în contradictoriu cu Inspectoratul de Poliţie Judeţean Brăila, Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul Brăila, Consiliul Local Municipal Brăila, Ministerul Afacerilor Interne şi Statul Român prin Ministerul Finanţelor Publice, şi a dispus declinarea competenţei de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Galaţi, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

În considerentele acestei sentinţe s-a reţinut că, faţă de dispoziţiile art. 130-131 cu referire la art. 124 din C. proc. civ. şi dispoziţiile art. 10 alin. (1) teza a II-a din Legea nr. 554/2004, nu este competentă material să se pronunţe asupra excepţiei de nelegalitate a unei hotărâri de Guvern, situaţie în care s-a declinat competenţa de soluţionare a acesteia în favoarea Curţii de Apel Galaţi, secţia contencios administrativ şi fiscal.

2.2. Hotărârea Curţii de Apel Galaţi, secţia contencios administrativ şi fiscal

Prin sentinţa civilă nr. 160/2019 din data de 14 octombrie 2019, pronunţată în dosarul nr. x/2017, Curtea de Apel Galaţi, secţia contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia necompetenţei materiale a Curţii de Apel Galaţi, secţia contencios administrativ şi fiscal, invocată de Ministerul Afacerilor Interne şi a declinat competenţa de soluţionare a excepţiei de nelegalitate a HCL nr. 1705/2006 în favoarea Tribunalului Vrancea, secţia I civilă.

În consecinţă, a constatat ivit conflictul negativ de competenţă şi a dispus trimiterea dosarului la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal pentru pronunţarea regulatorului de competenţă.

Pentru a pronunţa această hotărâre, instanţa a reţinut incidenţa dispoziţiilor art. 4 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 76/2012 de punere în aplicare a Legii nr. 134/2010, care au modificat Legea nr. 554/2004, intrate în vigoare odată cu Legea nr. 134/2010 privind C. proc. civ., respectiv la data de 15.02.2013.

Astfel, a apreciat că legea procesuală aplicabilă litigiului este cea nouă, ulterioară datei de 15.02.2013, întrucât dosarul nr. x/2014 a fost înregistrat pe rolul Judecătoriei Brăila, declinat ulterior către Tribunalul Brăila şi apoi către Tribunalul Vrancea la data de 02.12.2014. Având în vedere dispoziţiile legale speciale precitate ce reglementează regimul excepţiei de nelegalitate, a constatat că aceasta cade în competenţa instanţei învestite cu soluţionarea pe fond a litigiului şi în faţa căreia a fost invocate, respectiv Tribunalul Vrancea, secţia I civilă.

II. Decizia ÎCCJ pronunţată în regulator de competenţă.

Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie sesizată cu stabilirea regulatorului de competenţă, în conformitate cu dispoziţiile art. 135 din C. proc. civ., republicat, analizând obiectul cauzei deduse judecăţii şi dispoziţiile legale incidente, va stabili competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalului Vrancea, secţia I civilă, pentru considerentele ce urmează:

1. Argumentele de fapt şi de drept relevante

Înalta Curte constată că, în cauză ne aflăm în faţa unui conflict negativ de competenţă, întrucât dispoziţiile art. 133 pct. 2 din C. proc. civ., republicat, dispun că există conflict de competenţă când două sau mai multe instanţe şi-au declinat reciproc competenţa de a judeca acelaşi proces.

Reclamantul Inspectoratul de Poliţie Judeţean Brăila a învestit instanţa de contencios administrativ cu o acţiune prin care a solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Unitatea Administrativ Teritorială Brăila, Consiliul Local al Municipiului Brăila şi Poliţia Locală Brăila şi terţii chemaţi în judecată Ministerul Afacerilor Interne şi Statul Român, prin Ministerul Finanţelor Publice: (i) constatarea dreptului de proprietate publică a Statului Român şi a dreptului de administrare al Ministerului Afacerilor Interne, prin Inspectoratul Judeţean de Poliţie Brăila, asupra imobilului situat în Brăila, str. x, jud. Brăila; evacuarea din imobilul de mai sus a pârâţilor Unitatea Administrativ Teritorială Brăila şi Poliţia Locală Brăila, precum şi repunerea în posesie şi administrare asupra imobilului a Ministerului Afacerilor Interne, prin Inspectoratul Judeţean de Poliţie Brăila. De asemenea, a invocat excepţia de nelegalitate a Hotărârii Consiliului Local Brăila nr. 11/2006, în raport de prevederile art. 4 din Legea nr. 554/2004.

Acţiunea astfel formulată a fost înregistrată iniţial pe rolul Judecătoriei Brăila în dosar nr. x/2014.

Ulterior, ca urmare a declinărilor de competenţă, cauza a fost înregistrată pe rolul Tribunalului Brăila, secţia a II-a civilă şi a Tribunalului Brăila, secţia I civilă şi, după admiterea cererii de strămutare, pe rolul Tribunalului Vrancea, secţia I civilă la data de 11 aprilie 2016, în dosar nr. x/2014.

În faţa Tribunalului Vrancea, secţia I civilă, în dosarul nr. x/2014, pârâta Poliţia Locală Brăila a invocat excepţia de nelegalitate parţială a H.G. nr. 1705/2006.

Prin urmare, Tribunalului Vrancea, secţia I civilă este instanţa învestită cu fondul litigiului şi în faţa căreia a fost invocată excepţia de nelegalitate din speţă.

Prin încheierea din 02.11.2017 pronunţată de Tribunalului Vrancea, secţia I civilă în dosarul nr. x/2014, s-a disjuns cererea privind soluţionarea excepţiei de nelegalitate a H.G. nr. 1705/2006 şi s-a format dosarul nr. x/2017.

Prin urmare, obiectul cererii deduse judecăţii în prezenta cauză vizează excepţia de nelegalitate a H.G. nr. 1705/2006, invocată de pârâta Poliţia Locală Brăila în dosarul nr. x/2014 al Tribunalului Vrancea, secţia I civilă.

Prin sentinţa civilă nr. 705/2017 din data de 02.11.2017, pronunţată de Tribunalului Vrancea, secţia I civilă în dosarul nr. x/2017, s-a admis excepţia de necompetenţă materială în soluţionarea excepţiei de nelegalitate parţială a H.G. nr. 1705/2006 şi s-a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Galaţi, secţia contencios administrativ şi fiscal.

Prin sentinţa civilă nr. 13/2018 din 30 ianuarie 2018, pronunţată de Curtea de Apel Galaţi, secţia contencios administrativ şi fiscal în dosarul nr. x/2017 s-a respins, ca nefondată, excepţia inadmisibilităţii excepţiei de nelegalitate, invocată de intimatul Guvernul României; s-a admis excepţia de nelegalitate parţială a H.G. nr. 1705/2006, invocată de Poliţia Locală Brăila şi în consecinţă şi s-a constatat nelegalitatea H.G. nr. 1705/2006 în ceea ce priveşte includerea în domeniul public a imobilului situat în Municipiul Brăila, str. x, inventariat cu denumirea O9.04. nr. M.F.P. 112495, cod clasificare 8.19.01.

Împotriva acestei sentinţe au declarat recurs reclamanţii (pârâţi în excepţia de nelegalitate) Inspectoratul de Poliţie Judeţean Brăila, Ministerul Afacerilor Interne, Statul Român, prin Ministerul Finanţelor Publice, prin Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Galaţi - Administraţia Judeţeană a Finanţelor Publice Brăila, precum şi pârâtul Guvernul României.

Prin cererea de recurs, recurentul-reclamantul Ministerul Afacerilor Interne a invocat faptul că nu a fost citat cu respectarea dispoziţiilor art. 153 C. proc. civ., încălcându-i-se drepturile procedurale, şi că, în acest mod, nu a putut invoca excepţia necompetenţei materiale a Curţii de Apel Galaţi în soluţionarea excepţiei de nelegalitate ce face obiectul prezentei cauze.

Prin Decizia nr. 2165 din data de 17 aprilie 2019, pronunţată în dosarul nr. x/2017, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal a constatat că recurentul-reclamantul Ministerul Afacerilor Interne nu a fost citat cu respectarea dispoziţiilor art. 153 C. proc. civ. şi nici nu avea termen în cunoştinţă, astfel că nu a avut posibilitatea să invoce excepţia necompetenţei materiale a Curţii de Apel Galaţi în soluţionarea excepţiei de nelegalitate a H.G. nr. 1705/2006, motiv pentru care a admis recusurile, a casat hotărârea recurată şi a trimis cauza spre rejudecare Curţii de Apel Galaţi, secţia contencios administrativ şi fiscal, pentru discutarea şi soluţionarea excepţiei de necompetenţă materială a acestei instanţe în soluţionarea excepţiei de nelegalitate a H.G. nr. 1705/2006, invocate de pârâta Poliţia Locală Brăila în dosarul Tribunalului Vrancea, secţia I civilă, în condiţii de contradictorialitate, respectiv cu procedura de citare legal îndeplinită.

Curtea de Apel Galaţi, secţia contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa civilă nr. 160/2019 din data de 14 octombrie 2019, pronunţată în dosarul nr. x/2017, a admis excepţia necompetenţei materiale a Curţii de Apel Galaţi, secţia contencios administrativ şi fiscal, invocate de Ministerul Afacerilor Interne şi a declinat competenţa de soluţionare a excepţiei de nelegalitate a HCL nr. 1705/2006 în favoarea Tribunalului Vrancea, secţia I civilă, sens în care a constatat ivit conflictul negativ de competenţă.

Înalta Curte constată că potrivit art. 4 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 554/2004, modificat prin Legea nr. 76/2012:

"(1) Legalitatea unui act administrativ cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepţie, din oficiu ori la cererea părţii interesate.

(2) Instanţa învestită cu fondul litigiului şi în faţa căreia a fost invocată excepţia de nelegalitate, constatând că de actul administrativ cu caracter individual depinde soluţionarea litigiului pe fond, este competentă să se pronunţe asupra excepţiei, fie printr-o încheiere interlocutorie, fie prin hotărârea pe care o va pronunţa în cauză. În situaţia în care instanţa se pronunţă asupra excepţiei de nelegalitate prin încheiere interlocutorie, aceasta poate fi atacată odată cu fondul."

Din analiza acestor prevederi legale rezultă că instanţa competentă să se pronunţe asupra excepţiei de nelegalitate este chiar instanţa învestită cu soluţionarea fondului pricinii în care a fost invocată excepţia, şi nu instanţa de contencios administrativ determinată potrivit dispoziţiilor art. 10 din Legea nr. 554/2004.

Prin urmare, Tribunalul Vrancea, secţia I civilă a apreciat în mod greşit că în speţă competenţa de soluţionare a excepţiei de nelegalitate se stabileşte conform dispoziţiei de la art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, aplicând greşit dispoziţiile art. 4 din Legea nr. 554/2004, în forma în vigoare anterioară datei de 15.02.2013, care atribuiau competenţa de soluţionare a excepţiei de nelegalitate în favoarea instanţei de contencios administrativ, la sesizarea instanţei învestite cu judecata fondului litigiului.

Or, noua reglementare a dispoziţiilor sus-menţionate a readus excepţia de nelegalitate în competenţa instanţei în faţa căreia a fost invocată, indiferent de natura juridică a litigiului, fiind evident caracterul incidental al acesteia.

În concluzie, se reţine că procedura de soluţionare a excepţiei de nelegalitate este guvernată, în ceea ce priveşte instanţa competentă, de instanţa învestită cu fondul litigiului şi în faţa căreia a fost invocată excepţia de nelegalitate, care în speţă este Tribunalul Vrancea, secţia I civilă.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 135 alin. (1) şi (4) C. proc. civ., Înalta Curte va stabili competenţa de soluţionare a cauzei, în primă instanţă, în favoarea Tribunalului Vrancea, secţia I civilă.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabileşte competenţa soluţionării cauzei privind pe reclamanţii Inspectoratul de Poliţie Judeţean Brăila, Ministerul Afacerilor Interne, Statul Român prin Ministerul Finanţelor Publice prin Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Galaţi - Administraţia Judeţeană a Finanţelor Publice Brăila, în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României prin Secretariatul General al Guvernului, Poliţia Locală Brăila, Unitatea Administrativ Teritorială Brăila - prin Primar, Consiliul Local al Municipiului Brăila, Oficiul de Cadastru şi Publicitate Imobiliara Brăila, în favoarea Tribunalului Vrancea, secţia I civilă.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 30 ianuarie 2020.