Inapplicability of public institution fee exemptions to suspension of European Fund irregularity determinations

Şedinţa publică din data de 22 octombrie 2019

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, la data de 05.03.2019, sub nr. x/2019, reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Podari a chemat în judecată pârâtul Ministerul Fondurilor Europene - Direcţia Generală Programe Infrastructură Mare - Autoritatea de Management POS Mediu, solicitând suspendarea următoarelor acte administrative, în valoare totala de 6.047.079 RON, până la soluţionarea acţiunii pe fond:

1) Procesul-verbal de constatare a neregulilor si de stabilire a creanţelor bugetare pentru programele operaţionale in cadrul obiectivului convergenta nr. x/30.12.2016 pentru suma de 1.519.992 RON;

2) Procesul-verbal de constatare a neregulilor si de stabilire a creanţelor bugetare pentru programele operaţionale in cadrul obiectivului convergenta nr. y/30.12.2016 pentru suma de 72.416 RON;

3) Procesul-verbal de constatare a neregulilor si de stabilire a creanţelor bugetare pentru programele operaţionale in cadrul obiectivului convergenta nr. z/30.12.2016 pentru suma de 3.534.699 RON;

4) Procesul-verbal de constatare a neregulilor si de stabilire a creanţelor bugetare pentru programele operaţionale in cadrul obiectivului convergenta nr. w/30.12.2016 pentru suma de 813.300 RON;

5) Procesul-verbal de constatare a neregulilor si de stabilire a creanţelor bugetare pentru programele operaţionale in cadrul obiectivului convergenta nr. s/30.12.2016 pentru suma de 106.672 RON,

Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 124/2019 pronunţată în data de 25 martie 2019, Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal a admis cererea de suspendare provizorie formulată de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Podari, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Fondurilor Europene - Direcţia Generală Programe Infrastructură Mare - Autoritatea de Management POS Mediu, având ca obiect "suspendare executare act administrativ", dispunând suspendarea executării proceselor-verbale de constatare creanţe bugetare nr. x/30.12.2016, nr. y/30.12.2016, nr. z/30.12.2016, nr. w/30.12.2016 şi nr. s/30.12.2016, întocmite de pârâtul Ministerul Fondurilor Europene - Direcţia Generală Programe Infrastructură Mare - Autoritatea de Management POS Mediu până la soluţionarea definitivă a contestaţiei în dosarul x/2017

Cererea de recurs

Împotriva sentinţei nr. 124/2019 din data de 25 martie 2019 a Curţii de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs pârâtul Ministerul Fondurilor Europene, invocând motivul de recurs prevăzut de dispoziţiile art. 488 pct. 8 C. proc. civ.

A susţinut, în esenţă, recurentul că instituţia a înţeles să invoce prin întâmpinarea formulată pe fondul cauzei excepţia lipsei de interes a cererii de suspendare formulată, prin raportare la faptul că, în dosarul nr. x/2017, înregistrat pe rolul Curţii de Apel Craiova, intimata - reclamantă a solicitat anularea proceselor-verbale a căror suspendare face obiectul prezentului dosar, precum şi a deciziilor de soluţionare a contestaţiilor introduce împotriva acestora, iar prin prezentul dosar a solicutat suspendarea executării proceselor vebale " până la soluţionarea acţiunii pe fond", soluţionare care în speţă s-a realizat în cadrul dosarului nr. x/2017

Prin sentinţa atacată instanţa de fond a respins în mod nelegal excepţia invocată, apreciind faptul că ar subzista interesul juridic al suspendării efectelor actelor până la soluţionarea de către instanţa de recurs" chiar dacă a fost admisă acţiunea de către instanţa de fond".

Apreciind astfel, consideră recurentul că instanţa de fond înfrânge practic principiul disponibilităţii şi dispoziţiile art. 14 şi 15 din C. proc. civ., câtă vreme solicitarea intimatei-reclamante din prezentul dosar este de suspendare a executării proceselor-verbale " până la soluţionarea acţiunii pe fond", o astfel de soluţionare având deja loc în cadrul dosarului nr. x/2017

Totodată, instanţa de fond a apreciat în mod greşit, raportat la jurisprudenţa invocată de autoritatea publică, în sensul că aceasta ar avea ipoteze de fapt diferite faţă de cele din speţă, prin raportare la faptul că, în respectivul dosar cererea de suspendare ar fi fost întemeiată pe dispoziţiile art. 14 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrative, cu modificările şi completările ulterioare.

Or, în speţa invocată ca practică judecătorească, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a înţeles să invoce din oficiu excepţia lipsei de interes raportată la faptul că " Suspendarea executării actului administrative contestat nu putea fi dispusă decât până la momentul soluţionării pe fond" iar în prezenta cauză intimata-reclamantă a solicitat suspendarea actelor administrative atacate tot până la " soluţionarea acţiunii pe fond".

În continuare, susţine recurentul pârât că, prin întâmpinarea formulată, s-a arătat instanţei de fond că, potrivit dispoziţiilor art. 51 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea şi sancţionarea neregulilor apărute în obţinerea şi utilizarea fondurilor europene, sau a fondurilor publice naţionale aferente acestora, cu modificările şi completările ulterioare" Deciziile pronunţate în soluţionarea contestaţiilor pot fi atacate de către contestator la instanţa judecătorească de contencios administrative competentă, în conformitate cu prevederile Legii nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare"

Aceste prevederi legale se coroborează cu dispoziţiile art. 50 alin. (7)-(9) din O.U.G. nr. 66/2011, care dispun:

"(7) Introducerea contestaţiei pe cale administrative nu suspendă executarea titlului de creanţă,

(8) Prevederile alin. (7) nu aduc atingere dreptului contestatorului sau al împuternicitului acestuia de a cerere suspendarea executării titlului de creanţă, în temeiul Legii nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare".

(9) Instanţa competentă poate suspenda executarea dacă se depune o cauţiune de până la 20 % din cuantumul sumei contestate".

Având în vedere aceste prevederi legale, direct aplicabile speţei de faţă, susţine recurentul că, judecarea cererii de suspendare a executării actelor administrative atacate este condiţionată de plata de către intimata-reclamantă a unei cauţiuni de " până la 20% din cuantumul sumei contestate", astfel încât, a solicitat instanţei de fond să stabilească în sarcina intimatei-reclamante plata unei cauţiuni în cuantumul determinat de lege, urmând ca, în funcţie de conformarea acesteia, să se procedeze la judecarea cererii de suspendare.

Din relatarea dezbaterilor de la termenul din 25.03.2019, astfel cum au fost redate în sentinţa civilă recurată, reiese în mod evident faptul că instanţa de fond nici măcar nu a pus în discuţie reprezentantei intimatei-reclamante prezentă la termen apărările invocate de autoritate referitoare la necesitatea aplicării dispoziţiilor O.U.G. nr. 66/2011 şi obligării intimatei - reclamante la plata cauţiunii, cu încălcarea principiului contradictorialităţii, al rolului active al instanţei de judecată şi al dreptului la apărare al autorităţii.

Mai mult decât atât, desi prevederile imperative ale O.U.G. nr. 66/2011 sunt direct aplicabile speţei de faţă, prin acestea impunându-se un adevărat fine de neprimire a cererii de chemare în judecată având ca obiect suspendarea unui act administrativ în situaţia nedepunerii de către reclamantă a unei " cauţiuni de până la 20% din cuantumul sumei contestate", instanţa de fond înţelege să înlăture cu desăvârşire aplicarea acestor dispoziţii legale imperative şi să dea eficienţă unei reglementări legale inaplicabile în cauză, respectiv prevederilor O.G. nr. 22/2002 privind executarea obligaţiilor de plată ale instituţiilor publice, stabilite prin titluri executorii, cu modificările şi completările ulterioare, care reglementează procedura privind executarea obligaţiilor de plată ale instituţiilor publice, stabilite prin titluri executorii.

O.G. nr. 22/2002 este legea specială în materia executării obligaţiilor de plată ale instituţiilor publice, stabilite prin titluri executorii, astfel că, în baza principiului specialia generalibus derogant, se aplică cu prioritate în această materie, adică în caz de contestare a actelor de executare/de suspendare a executării silite prevăzute de art. 712 şi următoarele din C. proc. civ., iar nu a celei în contencios administrativ.

Instanţa de fond, înlăturând în mod nepermis prevederile art. 50 alin. (7)-(9) din O.U.G. nr. 66/2011, înţelege să se prevaleze de prevederile art. 7 din O.G. nr. 22/2002, în încercarea de a justifica scutirea intimatei - reclamante de la obligativitatea plăţii cauţiunii a cărei stabilire intra în sarcina acesteia, întârite de jurisprudenţa CEDO cu privire la aplicabilitatea scutirii în accepţiunea sa.

Consideră recurentul că aceste prevederi legale nu sunt aplicabile în cauză şi nu pot în nici un caz să prevaleze obligaţiei de plată a cauţiunii, atunci când se solicită suspendarea unui act administrative, câtă vreme, astfel cum se reţine prin însăşi sentinţa atacată, o astfel de scutire este aplicabilă numai în cazul unor cereri formulate de instituţii şi autorităţi publice în cadrul procedurii de executare silită.

Prezenta cauză nu are însă ca obiect o contestaţie la executare împotriva unor acte emise în cadrul unei executări silite, astfel că nu se justifică în nici un fel deturnarea scopului pentru care a fost instituită obligativitatea plăţii cauţiunii în cauzele având ca obiect suspendarea executării actelor administrative, prin dispoziţiile O.U.G. nr. 66/2011.

Procedând într-o asemenea manieră, instanţa de fond s-a subrogat practic în drepturile şi obligaţiile intimatei - reclamante, construind un raţionament juridic care să îi profite acesteia chiar şi cu riscul încălcării prevederilor legale.

Pe fondul cererii de suspendare, susţine recurentul că, în mod greşit instanţa de fond a apreciat îndeplinirea cumulativă a condiţiilor imperative cerute de legislaţia în vigoare pentru admiterea cererii de suspendare a executării actelor administrative atacate.

În concluzie, solicită admiterea recursului, fiind incident cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., casarea sentinţei civile recurate şi respingerea cererii de suspendare a executării proceselor-verbale contestate, ca neîntemeiată.

Apărările formulate în cauză

Împotriva recursului promovat de recurentul - pârât a formulat întâmpinare intimata - reclamantă Unitatea Administrativ Teritorială Podari, prin Primar, solicitând respingerea recursului, ca neîntemeiat şi pe cale de consecinţă menţinerea sentinţei recurate, constatându-se că în cauză sunt îndeplinite toate condiţiile legale de admisibilitate a cererii de suspendare.

Procedura de soluţionare a recursului

Având în vedere Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din data de 20 septembrie 2018 prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie adoptată la data de 13 septembrie 2018 în sensul că, procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal, a fost fixat termen pentru soluţionarea recursului de faţă.

Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului, potrivit prevederilor art. 496-499 din C. proc. civ.

Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor ce i-au fost aduse, a apărărilor cuprinse în întâmpinarea intimatei-reclamante şi raportat la prevederile legale incidente din materia supusă verificării, Înalta Curte reţine că recursul este fondat, în considerarea următoarelor argumente:

Argumentele de fapt şi de drept relevante.

Intimata -reclamantă Unitatea Administrativ Teritorială Podari a învestit instanţa de contencios administrativ cu o cerere de suspendare a executării mai multor Procese-verbale de constatare a neregulilor şi de stabilire a crenţelor bugetare pentru programele operaţionale în cadrul obiectivului convergenta, invocând ca şi temei de drept al cererii de suspendare dispoziţiile art. 15 din Legea nr. 554/2004.

Prin hotărârea ce face obiectul controlului judecătoresc exercitat de Înalta Curte, instanţa de fond a admis cererea de suspendare provizorie formulată de reclamantă, dispunând suspendarea executării proceselor-verbale de constatare a creanţelor bugetare întocmite de pârâtul Ministerul Fondurilor Europene - Direcţia Generală Programe Infrastructură Mare - Autoritatea de Managemtne POS Mediu, până la soluţionarea definitivă a contestaţiei în dosarul nr. x/2017.

În cadrul acestei hotărâri instanţa de fond, înainte de a analiza îndeplinirea condiţiilor prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, pentru suspendarea executării actelor administrative ce au făcut obiectul cererii, a analizat admisibilitate acestei cereri de suspendare, din perspectiva plăţii unei cauţiuni de către titularul cererii, reţinând că, în cauză sunt incidente dispoziţiile art. 7 din O.G. nr. 22/2002, conform cărora " Cererile, indiferent de natural or, formulate de instituţiile şi autorităţile publice în cadrul procedurii de executare silită a creanţelor stabilite prin titluri executorii în sarcina acestora sunt scutite de plata taxelor de timbre, timbru judiciar şi a sumelor stabilite cu titlu de cauţiune".

Astfel, reţinând că în cauză sunt incidente dispoziţiile art. 7 din O.G. nr. 22/2002, prima instanţă, apreciind că instituţia publică reclamantă este scutită de plata cauţiunii, a constatat îndeplinită condiţia de admisibilitate a cererii de suspendare, analizând-o pe fond din perspectiva îndeplinirii cerinţelor prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Instanţa de control judiciar apreciaza că instanţa de fond a greşit, reţinând incidenţa în cauză a dispoziţiilor art. 7 din O.G. nr. 22/2002, în condiţiile în care actele administrative ce fac obiectul suspendării au fost emise în temeiul O.U.G. nr. 66/2011, aceasta fiind astfel norma specială aplicabilă în prezenta cauză, inclusiv în ceea ce priveşte cauţiunea şi nu prevederile art. 7 din O.G. nr. 22/2002, privind executarea obligaţiilor de plată ale instituţiilor publice, stabilite prin titluri executorii, ce reglementează procedura privind executarea obligaţiilor de plată ale instituţiilor publice, stabilite prin titluri executorii.

Astfel, în condiţiile în care prezenta cauză are ca o obiect suspendarea executării unor acte administrative emise în temeiul O.U.G. nr. 66/2011 şi nu o contestaţie la executare împotriva unor acte emise în cadrul unei executări silite, sunt incidente dispoziţiile art. 50 alin. (7) - 9) din Ordonanţa de Urgenţă nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea şi sancţionarea neregulilor apărute în obţinerea şi utilizarea fondurilor europene şi/sau a fondurilor publice naţionale aferente acestora, potrivit cărora:

"(7) Introducerea contestaţiei pe calea administrativă nu suspendă executarea titlului de creanţă.

(8) Prevederile alin. (7) nu aduc atingere dreptului contestatarului sau al împuternicitului acestuia de a cere suspendarea executării titlului de creanţă, în temeiul Legii nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare.

(9) Instanţa competentă poate suspenda executarea dacă se depune o cauţiune de până la 20% din cuantumul sumei contestate."

De asemenea, instanţa de control judiciar are în vedere şi dispoziţiile art. 51 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011, care prevăd că " (2) Deciziile pronunţate în soluţionarea contestaţiilor pot fi atacate de către contestatar la instanţa judecătorească de contencios administrativ competentă, în conformitate cu prevederile Legii nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare."

Analizând aceste dispoziţii, Înalta Curte reţine că depunerea cauţiunii este o etapă prealabilă obligatorie pentru analizarea oportunităţii suspendării actului administrativ. Prin urmare, această condiţie, impusă imperativ de lege, trebuie îndeplinită anterior dispunerii măsurii suspendării.

Astfel, făcând aplicarea prevederilor art. 1057 coroborate cu cele ale art. 1062 C. proc. civ., în aprecierea caracterului de urgenţă şi cu precădere a soluţionării cererii de suspendare, instanţa de fond trebuia să stabilească în sarcina reclamantei obligaţia de plată a cauţiunii " de până la 20% din cuantumul sumei contestate", ca şi condiţie de admisiblitate a cererii de suspendare a executării actelor administrative ce fac obiectul judecăţii, nefiind incidente dispoziţiile art. 7 din O.G. nr. 22/2002, ce reglementează o altă procedură, distinctă de procedura ce vizează suspendarea executării unor acte administrative emise în temeiul O.U.G. nr. 66/2011.

Scutirea autorităţii publice de obligaţia de achitare a cauţiunii vizează strict etapa executării silite neputându-se aplica prezentului litigiu ce vizează analiza legalităţii unor titluri executorii, emise în condiţiile speciale ale O.U.G. nr. 66/2011, etapă în cadrul căreia s-a solicitat suspendarea executării acestora până la stabilirea de către instanţa competentă a legalităţii actului contestat.

Astfel, Înalta Curte reţine că obligaţia depunerii cauţiunii prevăzută cu caracter imperativ de dispoziţiile art. 50 alin. (9) din O.U.G. nr. 66/2011 reprezintă o condiţie specială de exerciţiu a acţiunii, o primă condiţie în analizarea legalităţii şi temeiniciei unei cereri de suspendare, a cărei neîndeplinire ar conduce la respingerea cererii, ca inadmisibilă.

Reţinând în mod greşit incidenţa în cauză a dispoziţiilor art. 7 din O.G. nr. 22/2002, şi analizând pe fond cererea de suspendare a executării actelor administrative emise în temeiul O.U.G. nr. 66/2011, instanţa de primă jurisdicţie a nesocotit dispoziţiile art. 50 alin. (9) din O.U.G. nr. 66/2011, conform cărora "Instanţa competentă poate suspenda executarea dacă se depune o cauţiune de până la 20% din cuantumul sumei contestate."

În condiţiile în care îndeplinirea obligaţiei de achitare a cauţiunii, concepută ca garanţie pentru dezdăunarea creditorului pentru prejudiciile cauzate prin încuviinţarea măsurii pentru care aceasta s-a depus, reprezintă o veritabilă condiţie de admisibilitate a demersului judiciar având ca finalitate temporizarea punerii în executare a titlului de creanţă iar instanţa de fond în mod greşit a apreciat ca fiind incidente dispoziţiile art. 7 din O.G. nr. 22/2002, ce prevăd scutirea de la plata acestei cauţiuni, Înalta Curtea constată că se impune casarea hotărârii atacate şi, pentru respectarea dublului grad de jurisdicţie, trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiaşi instanţe, căreia îi revine obligaţia ca, înainte de a proceda la analizarea îndeplinirii de către reclamantă a condiţiilor prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, să stabilească în sarcina acesteia o cauţiune " de până la 20 % din cuantumul sumei contestate", conform art. 50 alin. (9) din O.U.G. nr. 66/2011, ca şi condiţie de admisibilitate a cererii de suspendare a executării actelor administrative ce fac obiectul judecăţii. Găsind întemeiată critica recurentului referitoare la incidenţa în cauză a dispoziţiilor art. 50 alin. (9) din O.U.G. nr. 66/2011 şi neaplicabilitatea art. 7 din O.G. nr. 22/2002, instanţa de control judiciar nu va mai analiza celelalte critici ale părţii legate de fondul cererii de suspendare, respectiv de îndeplinirea condiţiilor prevăzute la art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, acestea urmând să fie avute în vedere de instanţa de fond, după achitarea cauţiunii de către reclamantă, ca şi condiţie de admisibilitate a cererii de suspendare.

Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs.

Pentru considerentele expuse, reţinând incidenţa motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în temeiul dispoziţiilor art. 14 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa sentinţa atacată şi va trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul formulat de pârâtul Ministerul Fondurilor Europene - Direcţia Generală Programe Infrastructură Mare - Autoritatea de Management POS Mediu împotriva sentinţei nr. 124/2019 din 25 martie 2019 pronunţată de Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa atacată şi trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 22 octombrie 2019.