Local councilor’s appeal rejected; conflict-of-interest finding upheld over fuel-supply contract

Şedinţa publică din data de 17 octombrie 2019

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cadrul procesual

Prin cererea înregistrată la data de 21.07.2015 pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, anularea Raportului de evaluare nr. x/26.06.2015 întocmit de pârâtă.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 1498 din 6 mai 2016 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal s-a respins acţiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, ca neîntemeiată.

3. Cererea de recurs

Împotriva sentinţei civile nr. 1498 din 6 mai 2016 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs reclamantul A., întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, desfiinţarea sentinţei recurate şi anularea raportului de evaluare nr. x/26.06.2015 emis de către Agenţia Naţională de Integritate, ca fiind nelegal şi netemeinic.

În motivarea recursului arată că hotărârea instanţei de fond a fost dată cu încălcarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material şi că starea de incompatibilitate a fost cauzată de încheierea contractului de furnizare de carburanţi nr. 3/05.01.2012 între S.C. TOS S.R.L., la care recurentul deţine funcţia de administrator, şi Primăria oraşului Budeşti, în perioada exercitării de către acesta a mandatului de consilier local 2012-2016.

Susţine că, în cauză, contractul nr. x/05.01.2012 încheiat între S.C. TOS S.R.L. şi Primăria oraşului Budeşti nu se regăseşte între cele precizate limitativ în art. 90 din Legea nr. 161/2003 şi că în sarcina Primăriei oraşului Budeşti nu exista decât obligaţia de a achita preţul carburanţilor achiziţionaţi, cu plata la 30 zile, fără obligaţia de a se aproviziona doar de la această societate, întrucât numai într-o astfel de împrejurare s-ar fi creat o exclusivitate în privinţa vânzării. Menţionează că existau şi alţi agenţi economici, cu acelaşi obiect de activitate, de la care Primăria oraşului Budeşti se putea aproviziona.

Susţine că voinţa părţilor a fost aceea de a încheia un contract de vânzare-cumpărare, iar denumirea de contract de furnizare de carburanţi, nu îl califică drept contract de furnizare, în lipsa clauzelor unui contract de furnizare de produse din perspectiva art. 1766-1771 din noul C. civ., acesta fiind un contract de vânzare cumpărare, fiind vorba de o cantitate determinată de bunuri, fără a fi stipulate mai multe termene de livrare. Mai susţine că preţul produselor nu a fost stabilit prin contractul nr. x/05.01.2012, ci s-a avut în vedere preţul afişat în ziua cumpărării la staţia peco, existând posibilitatea unei fluctuaţii a preţului, datorată faptului că produsele erau accizabile. Consideră că şi acest aspect conduce la concluzia că este vorba despre un contract de vânzare-cumpărare şi nu de funizare.

Consideră că, nefiind în situaţia unui contract de furnizare de produse din cele limitativ prevăzute la art. 90 din Legea nr. 161/2003, nu se poate reţine existenţa unei stări de incompatibilitate.

Recurentul-reclamant susţine că instanţa de fond nu a lămurit aspectul invocat de acesta că denumirea contractului nr. x din 05.01.2012 a fost consemnată din eroare ori formal ca fiind contract de furnizare carburanţi, ceea ce, în opinia sa, nu atrage identificarea acestuia drept contract de furnizare de produse.

Critică faptul că prima instanţă a considerat că art. 90 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 se referă la orice vânzare de bunuri fungibile, întrucât nu s-ar justifica reglementarea distinctă a contractului de furnizare.

4. Apărările intimatei-pârâte

Intimata-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate a formulat întâmpinare, prin care solicită respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea sentinţei recurate ca temeinică şi legală.

Precizează că recurentul a fost validat în funcţia de consilier local al oraşului Budeşti, jud. Călăraşi pentru mandatul 2008-2012, ulterior fiind reales la data de 27.06.2012 pentru mandatul 2012-2016. Mai arată că acesta deţine, împreună cu fiul său, calităţile de administrator şi asociat la S.C. TOS S.R.L., în timp ce fiica recurentului-reclamant este asociat, iar la data de 05.01.2012 între această societate şi Primăria oraşului Budeşti s-a încheiat contractul de furnizare carburanţi nr. 3/05.01.2012, pentru o perioada nedeterminată, fiind vorba de un contract cu executare succesivă, aspect caracteristic contractului de furnizare de bunuri.

De asemenea, arată că acest contract prevede furnizarea de bunuri comerciale fungibile, impunându-se a se avea în vedere faptul că reglementarea tipurilor de contracte din art. 90 din Legea nr. 161/2003 este anterioară reglementării generale a contractului de furnizare de produse, introduse prin noul C. civ.

Consideră că recurentul-reclamant s-a aflat în situaţia de incompatibilitate prevăzută de art. 90 din Legea nr. 161/2003, susţinerile acestuia fiind nefondate.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, sentinţa recurată în raport cu motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

2.1. Argumentele de fapt şi de drept relevante.

În cauză, reclamantul A. a învestit instanţa de contencios administrativ cu o acţiune prin care a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, anularea Raportului de evaluare nr. x/26.06.2015 întocmit de pârâtă.

Astfel, prin Raportul de evaluare nr. x/26.06.2015 întocmit de pârâta Agenţia Naţională de Integritate a fost reţinută încălcarea regimului incompatibilităţilor, deoarece în perioada în care reclamantul A. a deţinut mandatele de consilier local în cadrul Consiliului Local al oraşului Budeşti, jud. Călăraşi (2008-2012 şi 2012-2016), S.C. TOS S.R.L., societate la care recurentul-reclamant deţine, împreună cu fiul său, calităţile de administrator şi asociat, în timp ce fiica acestuia are calitatea de asociat, a încheiat contractul de furnizare carburanţi nr. 3/05.01.2012 cu Primăria oraşului Budeşti, fiind încălcate dispoziţiile art. 90 din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei.

S-a mai reţinut că starea de incompatibilitate prevăzută de art. 90 din Legea nr. 161/2003 atrage incidenţa art. 92 din acelaşi act normativ, ce prevede încetarea de drept a mandatului de ales local la data încheierii contractelor.

Înalta Curte constată că recurentul-reclamant nu a contestat deţinerea, în perioada analizată prin raportul de evaluare, a calităţii de consilier local şi nici încheierea de către societatea pe care o deţine, împreună cu fiul şi cu fiica sa, a contractului nr. x/05.01.2012, cu Primăria oraşului Budeşti.

În ceea ce priveşte critica recurentului-reclamant în sensul că de fapt contractul din speţă nu se încadrează în prevederile art. 90 din Legea nr. 161/2003, Înalta Curte constată că aceasta este nefondată.

Astfel, potrivit art. 90 din Legea nr. 161/2003:

"(1) Consilierii locali şi consilierii judeţeni care au funcţia de preşedinte, vicepreşedinte, director general, director, manager, administrator, membru al consiliului de administraţie sau cenzor ori alte funcţii de conducere, precum şi calitatea de acţionar sau asociat la societăţile comerciale cu capital privat sau cu capital majoritar de stat ori cu capital al unei unităţi administrativ-teritoriale nu pot încheia contracte comerciale de prestări de servicii, de executare de lucrări, de furnizare de produse sau contracte de asociere cu autorităţile administraţiei publice locale din care fac parte, cu instituţiile sau regiile autonome de interes local aflate în subordinea ori sub autoritatea consiliului local sau judeţean respectiv ori cu societăţile comerciale înfiinţate de consiliile locale sau consiliile judeţene respective. (2) Prevederile alin. (1) se aplică şi în cazul în care funcţiile sau calităţile respective sunt deţinute de soţul sau rudele de gradul I ale alesului local."

Din interpretarea textului de lege de mai sus, reiese că este corectă concluzia judecătorului fondului potrivit căreia există o stare de incompatibilitate în situaţia în care societatea la care consilierul local deţine calităţile de administrator şi asociat, fiul acestuia deţine aceleaşi calităţi, iar fiica sa doar pe aceea de asociat, încheie contracte comerciale (de furnizare de produse) cu autorităţile administraţiei publice locale, respectiv cu Primăria oraşului Budeşti.

În recurs, recurentul-reclamant susţine în esenţă faptul că în realitate contractul de furnizare carburanţi nr. 3/05.01.2012, încheiat de S.C. TOS S.R.L. cu Primăria oraşului Budeşti nu face parte dintre contractele enumerate la art. 90 din Legea nr. 161/2003, fiind vorba despre un contract de vânzare-cumpărare şi nu despre unul de furnizare.

Înalta Curte apreciază, astfel cum a reţinut şi instanţa de fond, că susţinerile recurentului-reclamant sunt nefondate, întrucât contractul de furnizare de produse a fost introdus prin noul C. civ., iar reglementarea din art. 90 din Legea nr. 161/2003 a fost introdusă la momentul când în vigoare era vechiul C. civ.

Astfel, noţiunea de "furnizare de produse" din art. 90 din Legea nr. 161/2003 nu se referă la contractul de furnizare introdus ca specie a contractului de vânzare cumpărare prin noul C. civ., ci acesta este un termen generic ce are în vedere orice modalitate prin care se furnizează anumite produse, fără a se impune vreo condiţie de repetabilitate a acestei operaţiuni.

Cu toate acestea, examinând contractul de furnizare carburanţi nr. 3/05.01.2012, depus la dosar fond, se constată, contrar celor susţinute de către recurentul-reclamant, că acesta a fost încheiat pentru o perioadă nedeterminată, astfel că nu se poate susţine că este vorba despre un simplu contract de vânzare-cumpărare, întrucât într-o atare situaţie s-ar fi impus identificarea în concret a produselor vândute, locul predării şi preluării acestora şi preţul respectivelor produse.

În acelaşi sens, se impune a fi avut în vedere şi extrasul de cont depus la dosar fond, din care reiese că în evidenţele S.C. TOS S.R.L., Primăria oraşului Budeşti figura cu debitele restante în cuantum de 14.739,09 RON, rezultat din facturile nr. x/02.04.2013, nr. y/01.05.2013, nr. z/29.05.2013, nr. w/01.07.2013 şi nr. 2433/16.07.2013, ceea ce denotă tocmai un caracter de repetabilitate a operaţiunilor de furnizare carburanţi.

Suma reţinută cu titlu de debit a fost confirmată de Primăria oraşului Budeşti prin acelaşi înscris, care a confirmat extrasul de cont, arătând că urmează să efectueze plata în termen de 90 de zile.

Dincolo de acest aspect, Înalta Curte constată că discuţia privind distincţia dintre contractul de furnizare şi cel de vânzare-cumpărare este nerelevantă, câtă vreme situaţia de incompatibilitate se impunea a fi reţinută şi dacă ar fi fost vorba despre un contract de vânzare-cumpărare, întrucât scopul, finalitatea pe care a urmărit-o legiuitorul atunci când a adoptat acest act normativ, constă în asigurarea unei garanţii pentru exercitarea funcţiei publice, în condiţii de imparţialitate şi transparenţă, pentru protejarea interesului public.

De altfel, prin Decizia nr. 774/2016 a Curţii Constituţionale referitoare la respingerea excepţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 90 şi art. 92 din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, publicată în M. Of. nr. 187 din 16 martie 2017 s-a reţinut că problema incompatibilităţilor aleşilor locali:

"reprezintă o măsură necesară pentru asigurarea transparenţei în exercitarea funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, precum şi pentru prevenirea şi combaterea corupţiei, măsură ce are ca scop garantarea exercitării cu imparţialitate a funcţiilor publice" şi că "instituirea unei astfel de reglementări este impusă de necesitatea asigurării îndeplinirii cu obiectivitate de către persoanele care exercită o demnitate publică sau o funcţie publică de autoritate a atribuţiilor ce le revin potrivit Constituţiei, în deplină concordanţă cu principiile imparţialităţii, integrităţii, transparenţei deciziei şi supremaţiei interesului public."

Aceleaşi concluzii au fost reţinute de către instanţa de contencios constituţional şi prin Decizia nr. 396 din 1 octombrie 2013, publicată în M. Of. nr. 708 din 19 noiembrie 2013.

Din această perspectivă, Înalta Curte constată că este nefondată susţinerea recurentului-reclamant conform căreia în lipsa unei exclusivităţi sub aspectul vânzării, starea de incompatibilitate în privinţa sa nu poate fi reţinută, având în vedere că prin această reglementare legiuitorul a urmărit ca exercitarea funcţiei publice să se facă în deplină concordanţă cu principiile imparţialităţii, integrităţii, transparenţei deciziei şi supremaţiei interesului public.

Nefondată se constată a fi şi susţinerea recurentului-reclamant că instanţa de fond nu a lămurit aspectul invocat de acesta conform căruia denumirea contractului nr. x din 05.01.2012 a fost consemnată din eroare ori formal ca fiind contract de furnizare carburanţi.

Astfel, potrivit art. 1266 alin. (1) din noul C. civ.:

"Contractele se interpretează după voinţa concordantă a părţilor, iar nu după sensul literal al termenilor", regulă de interpretare în raport cu care un contract urmează a fi calificat în funcţie de clauzele ce reflectă voinţa părţilor la încheierea contractului şi nu în raport cu titlul pe care au ales să îl dea contractului.

De altfel, instanţa de fond a răspuns şi acestei critici a reclamantului, făcând o corectă încadrare a contractului pe care a fost chemată să îl analizeze, apreciind în mod corect că acesta se încadrează în contractele avute în vedere la art. 90 din Legea nr. 161/2003.

Prin urmare, aspectele invocate de către recurentul-reclamant prin cererea de recurs nu sunt de natură să conducă la reformarea hotărârii recurate, legalitatea soluţiei pronunţate fiind confirmată de către instanţa de control judiciar, aceasta reflectând interpretarea şi aplicarea corectă a prevederilor legale incidente cauzei.

2.2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de A. împotriva sentinţei civile nr. 1498 din 6 mai 2016 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de A. împotriva sentinţei civile nr. 1498 din 6 mai 2016 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 17 octombrie 2019.