Mootness of administrative suspension request due to abrogation and inadmissibility of appellate review of discretionary litigation costs

Şedinţa publică din data de 17 octombrie 2019

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cadrul procesual

Prin acţiunea înregistrată la data de 11.01.2019 pe rolul Curţii de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanta S.C. A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Administrare Fiscală, a solicitat să se constate că executarea Ordinului Preşedintelui ANAF nr. 3.236 din 27 decembrie 2018 pentru aprobarea Procedurii de înregistrare a operatorilor economici care comercializează în sistem angro sau en detail produse energetice - benzine, motorine, petrol lampant, gaz petrolier lichefiat şi biocombustibili, precum şi pentru aprobarea modelului şi conţinutului unor formulare, este suspendată de drept până la pronunţarea instanţei de fond, ca urmare a pronunţării sentinţei civile nr. 311/2018 din 14.12.2018 a Curtii de Apel Cluj în dosarul nr. x/2018, prin care s-a dispus suspendarea executării Ordinului preşedintelui ANAF nr. 1960/2016 privind modificarea Ordinului preşedintelui ANAF nr. 17849/2016 pentru aprobarea Procedurii de înregistrare a operatorilor-economici care comercializează - în sistem angro sau en-detail produse energetice - benzine, motorine, petrol lampant, gaz petrolier lichefiat şi biocombustibili, precum şi pentru aprobarea modelului şi conţinutului unor formulare, precum şi pentru modificarea Ordinului preşedintelui ANAF nr. 1.850/2016 pentru aprobarea Proceduri de înregistrare a activităţii de distribuţie şi comercializare angro de băuturi alcoolice şi/sau tutun prelucrat, precum şi pentru aprobarea modelului şi conţinutului unor formulare cât şi a Ordinului preşedintelui ANAF nr. 2761/2018 pentru modificarea Ordinului preşedintelui ANAF nr. 1.960/2018 privind modificarea Ordinului preşedintelui ANAF nr. 1849/2016 pentru aprobarea Procedurii de înregistrare a operatorilor economici care comercializează în sistem angro sau en detail produse energetice - benzine, motorină, petrol lampant, gaz petrolier lichefiat şi biocombustibili, pentru aprobarea modelului şi conţinutului unor formulare, precum şi pentru modificarea Ordinului nr. 15 al Preşedintelui ANAF nr. 1850/2016 pentru aprobarea Procedurii de înregistrare a activităţii de distribuţie şi comercializare angro de băuturi alcoolice şi/sau tutun prelucrat şi pentru aprobarea modelului şi conţinutului unor formulare, până la pronunţarea instanţei de fond.

În subsidiar, reclamanta a solicitat suspendarea executării Ordinului preşedintelui ANAF nr. 3.236 din 27 decembrie 2013 pentru aprobarea procedurii de înregistrare a operatorilor economici care comercializează în sistem angro sau en detail produse energetice - benzine, motorine petrol lampant, gaz petrolier lichefiat şi biocombustibili precum şi pentru aprobarea modelului şi conţinutului unor formulare până la pronunţarea instanţei de fond.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 26/2016 din 31 ianuarie 2019, Curtea de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal a admis acţiunea formulată de reclamanta S.C. A. S.R.L. şi a dispus suspendarea executării Ordinului nr. 3236/2018 emis de A.N.A.F., până la pronunţarea instanţei de fond, obligând pârâta la plata cheltuielilor de judecată parţiale către reclamantă în sumă de 1.050 RON.

3. Cererile de recurs

Împotriva sentinţei civile nr. 26/2019 din 31 ianuarie 2019 pronunţate de Curtea de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal au declarat recurs reclamanta S.C. A. S.R.L. şi pârâta Agenţia Naţională de Administrare Fiscală.

3.1. Prin recursul formulat, reclamanta S.C. A. S.R.L. solicită admiterea recursului şi casarea în parte a sentinţei recurate, în sensul obligării pârâtei la plata integrală a cheltuielilor de judecată, reprezentând onorariu avocaţial, conform chitanţei ataşate la dosar.

Cererea de recurs este întemeiată pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În esenţă, consideră că prima instanţă a diminuat în mod nejustificat cheltuielile de judecată prin reducerea onorariului de avocat, fără a avea în vedere munca prestată de către avocat şi complexitatea cauzei, în raport cu care apreciază că onorariul solicitat este rezonabil şi justificat.

3.2. Prin recursul formulat şi întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., pârâta Agenţia Naţională de Administrare Fiscală solicită admiterea recursului şi casarea sentinţei recurate, în sensul respingerii cererii de suspendare ca lipsită de obiect şi, în subsidiar, ca neîntemeiată.

În motivarea recursului arată că instanţa a făcut o interpretare şi aplicare greşită a dispoziţiilor art. 14 şi 15 din Legea nr. 554/2004, precizând că în analizarea cazului bine justificat, instanţa nu poate invoca argumente ce ţin de legalitatea actului administrativ, acestea fiind analizate doar în cadrul acţiunii în anulare.

De asemenea, consideră că instanţa de fond a preluat în mod greşit susţinerile reclamantei, fără să aibă în vedere şi apărările pârâtei şi că, tot în mod greşit, a apreciat că instituţia pârâtă nu a parcurs procedura dezbaterii publice obligatorii la adoptarea OPANAF nr. 3236/2018, acesta fiind afişat pe site-ul instituţiei la data de 20.12.2018.

Susţine că adoptarea OPANAF nr. 3236/2018 s-a făcut în vederea unei aplicări corecte şi nediscriminatorii a normelor fiscale, respectiv pentru reducerea gradului de evaziune fiscală.

Consideră că, în speţă, nu este îndeplinită nici condiţia pagubei iminente, societatea intimată nefăcând dovada îndeplinirii acesteia.

În ceea ce priveşte cererea de obligare a ANAF la plata cheltuielilor de judecată, consideră că nu poate fi obligată la plata acestora, având în vedere că nu sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 451-453 C. proc. civ., iar pe de altă parte, invocă complexitatea redusă a cauzei şi lipsa de noutate a litigiului.

Susţine că partea care a câştigat procesul are obligaţia de a proba cheltuielile de judecată pretinse.

Totodată, consideră că nu se poate reţine în sarcina sa vreo culpă sau rea-credinţă, pentru a putea fi obligată la plata cheltuielilor de judecată.

În subsidiar, solicită diminuarea onorariului de avocat, conform dispoziţiilor art. 451 alin. (2) C. proc. civ., în raport cu complexitatea cauzei şi activitatea depusă de avocat, precum şi cu realitatea, necesitatea şi caracterul rezonabil al cuantumului.

4. Apărările formulate

Deşi au fost legal citate, recurentele nu au formulat întâmpinări.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, sentinţa recurată în raport cu motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul reclamantei A. S.R.L. este nefondat, iar recursul pârâtei Agenţia Naţională de Administrare Fiscală este fondat.

2.1. Argumentele de fapt şi de drept relevante.

Reclamanta S.C. A. S.R.L. a învestit instanţa de contencios administrativ cu o acţiune prin care a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Administrare Fiscală, să se constate că executarea Ordinului Preşedintelui ANAF nr. 3236 din 27 decembrie 2018 pentru aprobarea Procedurii de înregistrare a operatorilor economici care comercializează în sistem angro sau en detail produse energetice - benzine, motorine, petrol lampant, gaz petrolier lichefiat şi biocombustibili, precum şi pentru aprobarea modelului şi conţinutului unor formulare, este suspendată de drept până la pronunţarea instanţei de fond, ca urmare a pronunţării sentinţei civile nr. 311/2018 din 14.12.2018 a Curtii de Apel Cluj în dosarul nr. x/2018, prin care s-a dispus suspendarea executării Ordinului preşedintelui ANAF nr. 1960/2016 privind modificarea Ordinului preşedintelui ANAF nr. 17849/2016 pentru aprobarea Procedurii de înregistrare a operatorilor-economici care comercializează - în sistem angro sau en-detail produse energetice - benzine, motorine, petrol lampant, gaz petrolier lichefiat şi biocombustibili, precum şi pentru aprobarea modelului şi conţinutului unor formulare, precum şi pentru modificarea Ordinului preşedintelui ANAF nr. 1850/2016 pentru aprobarea Proceduri de înregistrare a activităţii de distribuţie şi comercializare angro de băuturi alcoolice şi/sau tutun prelucrat, precum şi pentru aprobarea modelului şi conţinutului unor formulare cât şi a Ordinului preşedintelui ANAF nr. 2761/2018 pentru modificarea Ordinului preşedintelui ANAF nr. 1.960/2018 privind modificarea Ordinului preşedintelui ANAF nr. 1849/2016 pentru aprobarea Procedurii de înregistrare a operatorilor economici care comercializează în sistem angro sau en detail produse energetice - benzine, motorină, petrol lampant, gaz petrolier lichefiat şi biocombustibili, pentru aprobarea modelului şi conţinutului unor formulare, precum şi pentru modificarea Ordinului nr. 15 al Preşedintelui ANAF nr. 1850/2016 pentru aprobarea Procedurii de înregistrare a activităţii de distribuţie şi comercializare angro de băuturi alcoolice şi/sau tutun prelucrat şi pentru aprobarea modelului şi conţinutului unor formulare, până la pronunţarea instanţei de fond.

În subsidiar, a solicitat suspendarea executării Ordinului preşedintelui ANAF nr. 3236 din 27 decembrie 2013 până la pronunţarea instanţei de fond.

2.1.1. În ceea ce priveşte recursul declarat de reclamanta A. S.R.L., Înalta Curte constată că acesta vizează acordarea integrală a cheltuielilor de judecată solicitate în primă instanţă, criticând faptul că pârâta a fost obligată doar la plata unor cheltuieli de judecată parţiale în sumă de 1.050 RON.

Sub acest aspect, Înalta Curte reţine că, fiind o cale extraordinară de atac, recursul poate fi exercitat numai pentru motivele anume prevăzute de lege, iar potrivit art. 483 alin. (3)-(4) şi art. 488 alin. (1) din C. proc. civ., prin intermediul acestei căi de atac poate fi dedusă analizei instanţei de control judiciar doar conformitatea hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile.

În consecinţă, casarea unei hotărâri se poate cere numai pentru motive de nelegalitate, or aprecierea de către instanţa care a pronunţat hotărârea recurată a cuantumului cheltuielilor de judecată pe care le are de plătit partea care a pierdut procesul, constând în onorariul avocaţial, nu este un aspect de legalitate a hotărârii, care să poată fi cenzurat de instanţa de recurs.

Această critică nu vizează deci conformitatea hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile şi nu poate fi încadrată în motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., fiind legată de exercitarea de către judecătorul fondului a dreptului de apreciere asupra onorariului avocaţial solicitat de parte.

2.1.2. În ceea ce priveşte recursul declarat de pârâta Agenţia Naţională de Administrare Fiscală, Înalta Curte constată că la data de 28 decembrie 2018, în Monitorul Oficial al României nr. 1115, Partea I, a fost publicat Ordinul Preşedintelui Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală nr. 3236/2018 pentru aprobarea Procedurii de înregistrare a operatorilor economici care comercializează în sistem angro sau en detail produse energetice - benzine, motorine, petrol lampant, gaz petrolier lichefiat şi biocombustibili, precum şi pentru aprobarea modelului şi conţinutului unor formulare, care, în cuprinsul art. 9 prevede:

"La data intrării în vigoare a prezentului ordin se abrogă Ordinul Preşedintelui Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală nr. 1.849/2016 pentru aprobarea Procedurii de înregistrare a operatorilor economici care comercializează în sistem angro sau en detail produse energetice - benzine, motorine, petrol lampant, gaz petrolier lichefiat şi biocombustibili, precum şi pentru aprobarea modelului şi conţinutului unor formulare, publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 474 din 24 iunie 2016, cu modificările şi completările ulterioare."

La rândul său, Ordinul Preşedintelui Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală nr. 3236/2018 a fost modificat prin Ordinul Preşedintelui Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală nr. 508/2019, publicat în Monitorul Oficial nr. 171/04.03.2019, fiind abrogată Anexa 1 la ordin, care cuprindea dispoziţia contestată în prezenta speţă.

În acest context legislativ, Înalta Curte constată că cererea de suspendare a executării Ordinului Preşedintelui Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală nr. 3236/28.12.2018 a rămas fără obiect, urmând a fi respinsă ca atare, întrucât cererea de suspendare nu poate viza decât un act administrativ apt de a fi pus în executare, condiţie care nu este îndeplinită în ipoteza în care actul atacat a fost abrogat. Deşi abrogarea vizează Ordinul Preşedintelui Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală nr. 1849/2016, efectele abrogării se extind, incontestabil, şi asupra Ordinului Preşedintelui Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală nr. 3236/2018, care are natura unui act modificator al actului normativ principal şi urmează situaţia juridică a acestuia.

Soluţia instanţei de control judiciar se impune şi în contextul în care instanţa de contencios administrativ poate, în principiu, să analizeze pe fond legalitatea unui act administrativ şi după ieşirea din vigoare a acestuia, cu condiţia să fi produs efectele vătămătoare prevăzute de art. 1 din Legea nr. 554/2004.

Cum în cauza de faţă, pretenţia dedusă judecăţii nu este aceea de anulare a actului administrativ, ci vizează suspendarea executării ordinului atacat, ca măsură de protecţie provizorie împotriva efectelor actului administrativ, presupunând, aşadar, executorialitatea actului, este evidentă rămânerea fără obiect a cererii de chemare în judecată.

Înalta Curte are în vedere şi prevederile art. 29 şi art. 32 din C. proc. civ., reţinând că unul dintre elementele acţiunii civile este, alături de părţi şi cauză, obiectul cererii, respectiv pretenţia concretă a reclamantului, condiţie generală care vizează orice cerere în justiţie şi care se impune a fi îndeplinită în cadrul oricărui proces civil, pe tot parcursul soluţionării cauzei, atât la momentul introducerii cererii de chemare în judecată, cât şi la momentul exercitării şi soluţionării căilor de atac.

În ceea ce priveşte critica formulată de către recurenta-pârâtă Agenţia Naţională de Administrare Fiscală, referitoare la obligarea sa la plata cheltuielilor de judecată din primă instanţă, Înalta Curte constată că recurenta-pârâtă a criticat în principal obligarea la de către prima instanţă la plata cheltuieli de judecată.

Faţă de acest aspect, Înalta Curte reţine că potrivit art. 453 alin. (1) C. proc. civ., partea care pierde procesul va fi obligată, la cererea părţii care a câştigat, să îi plătească acesteia cheltuieli de judecată.

Analizând textul de lege de mai sus se observă că acesta se aplică indiferent de obiectul litigiului ori de părţile implicate, partea care a pierdut procesul urmând a fi obligată la plata cheltuielilor de judecată.

Astfel, se constată că temeiul acordării cheltuielilor de judecată constă în culpa procesuală a părţii care a pierdut procesul, culpă care nu se suprapune cu reaua-credinţă a părţii, fiind indiferent, sub aspectul cheltuielilor de judecată, atitudinea procesuală a celui care a pierdut procesul. Buna-credinţă a părţii care a pierdut procesul nu justifică exonerarea ei de plata cheltuielilor de judecată. Din acest punct de vedere, legiuitorul a apreciat că partea care a câştigat procesul are dreptul la acordarea sumelor de bani cheltuite cu procesul purtat, sume ce urmează a fi suportate de către partea care a pierdut procesul şi care, prin comportamentul său, chiar dacă nu a fost de rea-credinţă, a obligat partea potrivnică câştigătoare să angajeze cheltuielile din proces.

Deşi soluţia pronunţată de instanţa de recurs, în ceea ce priveşte recursul declarat de Agenţia Naţională de Administrare Fiscală, este de admitere a recursului, casare a hotărârii recurate şi respingere a cererii de suspendare, ca rămasă fără obiect, Înalta Curte apreciază că se impune menţinerea obligaţiei acestei părţi la plata cheltuielilor de judecată, având în vedere că la momentul pronunţării hotărârii recurate - 31 ianuarie 2019, Anexa 1 a Ordinului Preşedintelui Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală nr. 3236/2018, ce face obiectul prezentei cauze, era în vigoare, aceasta fiind abrogată abia ulterior, prin Ordinul Preşedintelui Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală nr. 508/2019, publicat în Monitorul Oficial nr. 171/04.03.2019.

În ceea ce priveşte solicitarea formulată în subsidiar de către recurenta-pârâtă ANAF, de diminuare a onorariului de avocat, conform dispoziţiilor art. 451 alin. (2) C. proc. civ., Înalta Curte reţine, conform celor expuse la pct. 2.1.1., că, fiind o cale extraordinară de atac, recursul poate fi exercitat numai pentru motivele anume prevăzute de lege, iar potrivit art. 483 alin. (3)-(4) şi art. 488 alin. (1) din C. proc. civ., prin intermediul acestei căi de atac poate fi dedusă analizei instanţei de control judiciar doar conformitatea hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile, motiv pentru care aprecierea de către instanţa care a pronunţat hotărârea recurată a cuantumului cheltuielilor de judecată pe care le are de plătit partea care a pierdut procesul, constând în onorariul avocaţial, nu este un aspect de legalitate a hotărârii, care să poată fi cenzurat de instanţa de recurs.

2.2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs.

Pentru considerentele expuse la pct. 2.1.1., constatând că sentinţa este legală în raport cu criticile formulate de reclamanta A. S.R.L., nefiind incident motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., va respinge acest recurs, ca nefondat.

Având în vedere argumentele expuse la pct. 2.1.2., în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de Agenţia Naţională de Administrare Fiscală împotriva aceleiaşi sentinţe; va casa, în parte, sentinţa recurată şi, rejudecând: va respinge cererea de suspendare, ca rămasă fără obiect.

De asemenea, va menţine obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de A. S.R.L. împotriva sentinţei civile nr. 26/2016 din 31 ianuarie 2019 pronunţate de Curtea de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Admite recursul declarat de Agenţia Naţională de Administrare Fiscală împotriva aceleiaşi sentinţe.

Casează, în parte, sentinţa recurată şi, rejudecând:

Respinge cererea de suspendare, ca rămasă fără obiect.

Menţine obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 17 octombrie 2019.