Validity of administrative clawback notices: distinction between material errors in drug identification codes and substantive illegality under O.U.G. 77/2011

Şedinţa publică din data de 17 octombrie 2019

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cadrul procesual

Prin cererea înregistrată la data de 20.11.2015 pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanta S.C. A. S.A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Casa Naţională de Asigurări de Sănătate: anularea adresei CNAS nr. x/16.06.2015 şi a adresei CNAS nr. x/29.06.2015, reprezentând actele administrative în legătură cu notificarea aferentă contribuţiei clawback pe trimestrul I/2015; anularea adresei CNAS nr. x/29.04.2015 aferente contribuţiei clawback din trimestrul I/2015 (notificare). În subsidiar, a solicitat obligarea CNAS să răspundă contestaţiei depuse împotriva Notificării din data de 30.04.2015, în cadrul procedurii plângerii prealabile. A solicitat şi obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 851/2016 din 14 martie 2016 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal s-a respins acţiunea formulată de reclamanta S.C. A. S.A., în contradictoriu cu pârâta Casa Naţională de Asigurări de Sănătate, ca nefondată.

3. Cererea de recurs

Împotriva sentinţei civile nr. 851/2016 din 14 martie 2016 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs reclamanta S.C. A. S.A., întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi admiterea cererii de chemare în judecată, cu obligarea pârâtei la plata cheltuieli de judecată.

În motivarea recursului arată că instanţa a reţinut în mod greşit că datele eronate comunicate, respectiv menţionarea greşită a codurilor pentru medicamentele eliberate spre consum în trimestrul I 2015, au natura unor simple erori materiale, raţionamentul instanţei fiind rezultatul interpretării şi aplicării eronate a prevederilor art. 5 alin. (7) din O.U.G. nr. 77/2011, conform cărora Casa Naţională de Asigurări de Sănătate are obligaţia să comunice subiecţilor plătitori ai taxei clawback valoarea consumului de medicamente înregistrat în sistem.

Critică faptul că instanţa de fond a apreciat că realitatea actului administrativ este exclusiv determinată de valoarea consumului, iar includerea eronată a unor medicamente pentru care nu s-a înregistrat consum, nu prezintă relevanţă juridică, fiind asimilată unor simple erori materiale, ceea ce contravine O.U.G. nr. 77/2011, care la art. 4 prevede obligaţia deţinătorilor autorizaţiilor de punere pe piaţă a medicamentelor, de a depune trimestrial lista medicamentelor pentru care datorează această contribuţie, iar la art. 3 din aceeaşi ordonanţă se prevede că valoarea contribuţiei clawback se raportează la medicamentele efectiv consumate în perioada de referinţă.

Consideră că orice eroare de raportare cu privire la aceste medicamente nu poate fi asimilată unei simple erori materiale, fiind de natură să afecteze valabilitatea actului emis.

Susţine că, în speţă, Casa Naţională de Asigurări de Sănătate a raportat în mod greşit medicamente care nu au făcut obiectul comercializării de către recurenta-reclamantă, ceea ce nu se circumscrie unei erori materiale, întrucât afectează însăşi legalitatea actului administrativ. Mai mult, arată că intimata-pârâtă nu a îndreptat ulterior erorile semnalate şi confirmate chiar de către aceasta.

În ceea ce priveşte principiul predictibilităţii fiscale, consideră că acesta a fost încălcat prin inserarea datelor eronate în actele emise de către Casa Naţională de Asigurări de Sănătate, contrar dispoziţiilor art. 3 alin. (1) lit. b) din Codul fiscal, întrucât contribuţia datorată de societate nu poate fi stabilită prin raportare la date şi informaţii ce nu pot fi verificate, de natură să conducă la stabilirea unor taxe arbitrale.

4. Apărările intimatei-pârâte Casa Naţională de Asigurări de Sănătate

Deşi a fost legal citată, intimata-pârâtă Casa Naţională de Asigurări de Sănătate nu a formulat întâmpinare.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, sentinţa recurată în raport cu motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

2.1. Argumentele de fapt şi de drept relevante.

În cauză, reclamanta S.C. A. S.A. a învestit instanţa de contencios administrativ cu o acţiune prin care a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Casa Naţională de Asigurări de Sănătate: anularea adresei CNAS nr. x/16.06.2015 şi a adresei CNAS nr. x/29.06.2015, reprezentând actele administrative în legătură cu notificarea aferentă contribuţiei clawback pe trimestrul I/2015; anularea adresei CNAS nr. x/29.04.2015 aferente contribuţiei clawback din trimestrul I/2015 (notificare). În subsidiar, a solicitat obligarea CNAS să răspundă contestaţiei depuse împotriva Notificării din data de 30.04.2015, în cadrul procedurii plângerii prealabile.

În speţă, contribuţia clawback vizează trimestrul I 2015.

Într-o primă critică, recurenta-reclamantă susţine că în cauză Casa Naţională de Asigurări de Sănătate a comunicat eronat datele cu privire la medicamentele eliberate de recurentă spre consum în trimestrul I 2015, în sensul menţionării greşite a codurilor pentru medicamentele eliberate spre consum şi includerii eronate a unor medicamente pentru care nu s-a înregistrat consum, recurenta apreciind că aceste aspecte afectează însăşi legalitatea actului administrativ, cu atât mai mult cu cât intimata-pârâtă nu a îndreptat ulterior erorile semnalate.

Înalta Curte constată că această critică este nefondată, având în vedere că prin adresa nr. x/29.04.2015 reclamanta fost notificată de Casa Naţională de Asigurări de Sănătate cu privire la valoarea procentului "p" aferent trimestrului I al anului 2015, precum şi cu privire la valoarea aferentă consumului de medicamente pentru acelaşi trimestru, pentru medicamentele din lista depusă de reclamantă cu ocazia declarării acestora conform O.U.G. nr. 77/2011, fiind indicat faptul că valoarea consumului conţine TVA, taxă ce urmează a fi dedusă de persoana obligată la plata contribuţiei trimestriale.

Criticile recurentei-reclamante vizează datele din Anexa adresei de comunicare a procentului "p" şi a consumului de medicamente aferent trimestrului I 2015, în privinţa cărora au intervenit anumite erori.

Contrar celor susţinute de către recurenta-pârâtă, aceste erori au fost corectate de către Casa Naţională de Asigurări de Sănătate, care, în urma verificărilor întreprinse la furnizorii de servicii medicale, a emis adresa nr. x/29.06.2015, prin care a adus la cunoştinţa recurentei erorile din prima comunicare. Astfel, a arătat că: dintr-o eroare umană a fost incorect selectat de către furnizorul de servicii medicale/medicamente codul CIM W52402001, în locul codului corect CIM W 13462001, potrivit facturii x/14.11.2013, valoarea facturii fiind aceeaşi cu valoarea comunicată prin Anexa la notificare, respectiv de 1.802,86 RON; tot dintr-o eroare umană a fost incorect selectat de furnizorul de servicii medicale/medicamente codul CIM W54226002, în locul codurilor CIM W 54226003 şi W54226001, care corespund facturilor nr. x/22.12.2014, nr. y/04.03.2015, nr. z/04.03.2015, nr. w/22.01.2015 şi nr. 828979/11.11 2014, valoarea facturilor cumulată fiind aceeaşi cu valoarea comunicată prin Anexa la notificare, respectiv de 57.044,06 RON; codul CIM W55011001 a fost menţionat greşit chiar de către A. S.A. în cuprinsul facturii x/08.07.2014, valoarea facturii fiind însă corect înregistrată.

Prin urmare, aceste neconcordanţe între codurile medicamentelor a fost rectificată de către Casa Naţională de Asigurări de Sănătate în evidenţele proprii şi adusă la cunoştinţa recurentei-reclamante, motiv pentru care prima instanţă a apreciat în mod corect că în speţă nu este vorba decât despre nişte erori materiale, care, de altfel, au fost corectate.

Mai mult, Înalta Curte constată că erorile au vizat strict codurile medicamentelor, nu şi cuantumul sumelor, acestea fiind preluate în mod corect din facturile aferente, cu atât mai mult cu cât una dintre aceste erori s-a datorat chiar culpei recurentei-reclamante, care a menţionat eronat codul în factura seria x nr. x din 08.07.2014, depusă în copie la dosar fond.

Date fiind aspectele mai sus relevate, nu se poate reţine susţinerea recurentei-reclamante în sensul că în speţă Casa Naţională de Asigurări de Sănătate a raportat în mod greşit medicamente care nu au făcut obiectul comercializării de către societate, în condiţiile în care a fost vorba doar despre indicarea eronată a codurilor unora dintre medicamente, căci, într-o atare situaţie, recurenta-reclamantă ar fi trebuit să conteste şi omisiunea din notificare a consumului medicamentelor cu coduri corecte, astfel cum prevăd dispoziţiile art. 3 alin. (3) din O.U.G. nr. 77/2011, întrucât acestea făceau parte din consumul trimestrial prevăzut la art. 5 alin. (7) din acelaşi act normativ.

Astfel, ceea ce contează în stabilirea elementelor ce stau la baza contribuţiei clawback este data consumului de medicamente (data eliberării efective către pacienţi) şi nu data comercializării lor în lanţul de distribuţie. Valoarea consumului de medicamente nu se determină în raport de momentul vânzării acestora, ci al eliberării spre consum, care nu se suprapune celui dintâi.

În aceste condiţii, Înalta Curte nu poate împărtăşi concluzia recurentei-reclamante în sensul că aceste greşeli nu pot fi asimilate unei simple erori materiale, fiind de natură să afecteze valabilitatea actului emis, câtă vreme ori de câte ori este posibilă înlăturarea vătămării fără anularea actului, judecătorul va dispune îndreptarea neregularităţilor actului de procedură, astfel cum prevăd dispoziţiile art. 177 alin. (1) C. proc. civ.

Înalta Curte mai reţine că potrivit art. 3 alin. (3) din O.U.G. nr. 77/2011:

"Valoarea procentului "p" se comunică persoanelor prevăzute la art. 1 de către Casa Naţională de Asigurări de Sănătate, odată cu consumul trimestrial prevăzut la art. 5 alin. (7)", iar conform art. 5 alin. (7) din acelaşi act normativ:

"Casa Naţională de Asigurări de Sănătate transmite în format electronic persoanelor prevăzute la art. 1, până la finele lunii următoare expirării trimestrului pentru care datorează contribuţia, valoarea aferentă consumului centralizat de medicamente care include şi TVA suportat din Fondul Naţional Unic de Asigurări Sociale de Sănătate şi din bugetul Ministerului Sănătăţii, pe baza raportărilor transmise de casele de asigurări de sănătate, conform datelor înregistrate în platforma informatică a asigurărilor sociale de sănătate."

Consumul de medicamente pentru trimestrul în discuţie, suportat din Fondul Naţional Unic de Asigurări Sociale de Sănătate şi din bugetul Ministerului Sănătăţii aferent vânzărilor reclamantei, în calitate de plătitor de contribuţie pentru care se datorează contribuţia trimestrială, comunicat acesteia conform art. 3 alin. (3) din O.U.G. nr. 77/2011 privind stabilirea unor contribuţii pentru finanţarea unor cheltuieli din domeniul sănătăţii, se întemeiază pe raportările caselor de asigurări de sănătate judeţene.

Această valoare se obţine prin centralizarea consumului la nivel naţional pentru medicamentele incluse în programele naţionale de sănătate, precum şi pentru medicamentele cu sau fără contribuţie personală, folosite în tratamentul ambulatoriu pe bază de prescripţie medicală prin farmaciile cu circuit deschis, în tratamentul spitalicesc şi pentru medicamentele utilizate în cadrul serviciilor medicale acordate prin centrele de dializă, suportate din Fondul Naţional Unic de Asigurări Sociale de Sănătate şi din bugetul Ministerului Sănătăţii, aferente medicamentelor din lista depusă la Casa Naţională de Asigurări de Sănătate de către deţinătorii de autorizaţie de punere pe piaţă pentru care se datorează contribuţia trimestrială.

În conformitate cu prevederile art. 2 din Ordinul comun MS/CNAS nr. 1518/890 din 3 noiembrie 2011 pentru aprobarea formularului de raportare a consumului de medicamente, furnizorii de servicii medicale răspund de corectitudinea şi exactitatea datelor raportate caselor de asigurări de sănătate. Prin urmare, acest mecanism este unul care are la bază raportări însuşite şi asumate pentru corectitudinea lor de către furnizorii de servicii medicale, validate de casele de asigurări de sănătate şi transmise CNAS, iar aceste date au fost transmise recurentei aşa cum au fost comunicate CNAS.

Deci, ceea ce a pus CNAS la dispoziţia recurentei-reclamante sunt informaţiile a căror comunicare a fost reglementată de legiuitor ca fiind obligatorie, iar, câtă vreme a inclus în notificarea contestată toate datele prevăzute cu caracter obligatoriu de dispoziţiile legale, nu se poate considera că informaţiile furnizate de CNAS sunt netransparente.

Totodată, raportările efectuate de către casele judeţene de asigurări de sănătate către CNAS în conformitate cu prevederile Ordinului CNAS nr. 927/2011 pentru aprobarea machetei de raportare de către Casele de Asigurări de Sănătate a consumului centralizat de medicamente sunt situaţii valorice centralizate pe canalele de eliberare (farmacii cu circuit deschis, unităţi sanitare cu paturi şi centre de dializă). Aceste documente nu sunt întocmite distinct pe fiecare medicament (cod CIM) sau deţinător APP/reprezentanţi legali ai acestora, astfel încât nu oferă informaţii relevante legate de consumul trimestrial individual al fiecărui plătitor de contribuţie şi de consumul centralizat aferent medicamentelor.

Aşadar, actele normative incidente nu stabilesc în sarcina CNAS obligaţia urmăririi trasabilităţii unui medicament pe piaţă, pentru ca la nivelul acesteia să existe informaţii legate de activitatea comerciala a unui deţinător de autorizaţie de punere pe piaţă.

Pe cale de consecinţă, coroborând valoarea procentului "p" cu modalitatea de calcul a acestuia prevăzută la art. 3 alin. (1) din O.U.G. nr. 77/2011 şi valoarea totală de consum afişată pe site-ul CNAS, aceasta din urmă nu a făcut decât să respecte prevederile legale referitoare la modalitatea de calcul a procentul "p" instituită de O.U.G. nr. 77/2011, cu modificările şi completările ulterioare, precum şi ale legislaţiei secundare aferente.

În condiţiile în care calculul procentului "p" notificat recurentei-reclamante a respectat la momentul emiterii actului administrativ atacat legislaţia în vigoare, precum şi actele normative emise pentru punerea în aplicare a legislaţiei principale, nu se poate aprecia că inserarea eronată a codurilor unora dintre medicamente este de natură să afecteze valabilitatea actului.

Nefondate sunt şi criticile referitoare la încălcarea principiului predictibilităţii/previzibilităţii fiscale, determinat de faptul că au fost inserate date eronate în actele emise de către Casa Naţională de Asigurări de Sănătate.

Astfel, Înalta Curte apreciază că prima instanţă a reţinut în mod corect că acest principiu vizează legislaţia fiscală, iar nu modul de aplicare de către autoritate a acestei legislaţii, putând fi invocat doar în condiţiile în care se contestă legislaţia emisă cu încălcarea principiul predictibilităţii/previzibilităţii fiscale, ceea ce nu este cazul în speţă.

Prin urmare, aspectele invocate de către recurenta-reclamantă prin cererea de recurs nu sunt de natură să conducă la reformarea hotărârii recurate, legalitatea soluţiei pronunţate fiind confirmată de către instanţa de control judiciar, aceasta reflectând interpretarea şi aplicarea corectă a prevederilor legale incidente cauzei.

2.2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de S.C. A. S.A. împotriva sentinţei civile nr. 851/2016 din 14 martie 2016 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de S.C. A. S.A. împotriva sentinţei civile nr. 851/2016 din 14 martie 2016 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 17 octombrie 2019.