County council wins remand in EU co-financing termination dispute; first-instance dismissal quashed for retrial

Şedinţa publică din data de 16 octombrie 2019

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei. Cererea de chemare în judecată.

Prin acţiunea înregistrată la data de 15 iulie 2016, pe rolul Curţii de Apel Târgu-Mureş, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, în dosarul nr. x/2016, reclamantul JUDEŢUL HARGHITA prin CONSILIUL JUDEŢEAN HARGHITA, în contradictoriu cu pârâtul Ministerului Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice, a solicitat anularea în parte a Deciziei nr. 45/13.04.2016; de asemenea, a solicitat suspendarea executării art. 2 pct. 2 al Deciziei nr. 45/2016 a MDRAP.

2. Hotărârea primei instanţe.

Prin sentinţa nr. 143 din data de 8 decembrie 2016, Curtea de Apel Târgu Mureş, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia lipsei de interes, invocată din oficiu de instanţă şi, în consecinţă, a respins acţiunea în contencios administrativ formulată de reclamantul JUDEŢUL HARGHITA, prin CONSILIUL JUDEŢEAN HARGHITA, în contradictoriu cu pârâtul MINISTERUL DEZVOLTĂRII REGIONALE ŞI ADMINISTRAŢIEI PUBLICE, ca lipsită de interes.

3. Cererea de recurs.

Împotriva sentinţei nr. 143 din data de 8 decembrie 2016, pronunţată de Curtea de Apel Târgu Mureş, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs reclamantul JUDEŢUL HARGHITA, prin CONSILIUL JUDEŢEAN HARGHITA, invocând dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În dezvoltarea motivelor de recurs se arată că prin nota de şedinţă depusă la dosarul cauzei a solicitat respingerea excepţiei lipsei de interes ridicată din oficiu de instanţă, raportat la prevederile art. 20 alin. (4) al Contractului de finanţare nr. x/28.04.2011 potrivit cărora:

"În cazul nerespectării de către beneficiar a prevederilor prezentului contract, AM POR poate dispune rezilierea contractului. În această situaţie, beneficiarul are obligaţia restituirii în întregime a sumelor deja primite în cadrul contractului, în condiţiile prevăzute la art. 14 din contract." Mai departe, art. 14 din contract se intitulează nereguli şi restituirea finanţării.

Aşadar, cu prioritate trebuia stabilită neregula şi apoi dispusă restituirea finanţării. Or, în cauza de faţă nu s-au urmat paşii stabiliţi prin contract şi nu s-a stabilit o neregulă, aspect faţă de care recurentul-reclamant consideră că emiterea Deciziei nr. 45/2016 este nelegală.

De asemenea, nu a existat şi nu există niciun temei legal pe baza căruia să fie emisă Decizia nr. 45/2016 care, chiar în preambul cuprinde, în drept, exclusiv prevederile art. 9 - Obligaţiile beneficiarului, alin. (2), (7), (9) şi (12) din Contractul de finanţare nr. x/28.04.2011 şi ale art. 20 alin. (4) din acelaşi contract de finanţare.

Temeiul exclusiv contractual nu constituie şi temei legal pentru emiterea unui act administrativ cu denumirea de decizie, întrucât solicitarea restituirii în întregime a sumelor deja primite în cadrul Contractului de finanţare, nu se întemeiază pe constatarea vreunei "nereguli" în conformitate cu prevederile legale incidente, ca atare nu există în niciun act normativ atribuţia pârâtului de emitere a unui act administrativ având caracter unilateral, dar nici cu conţinut corespunzător unui act administrativ asimilat, având în vedere absenţa oricărei atribuţii legale a pârâtului în această privinţă.

Excepţia lipsei de interes este un mijloc procesual de apărare prin care se invocă lipsa interesului sau a uneia dintre cerinţele acestuia cu privire la cererea de chemare în judecată.

Interesul reprezintă o cerinţă necesară pentru existenţa dreptului la acţiune. Deşi C. proc. civ. nu defineşte acea condiţie de exerciţiu a acţiunii, în doctrină s-a arătat că prin interes se înţelege folosul practic, imediat pe care îl are o parte pentru a justifica punerea în mişcare a procedurii judiciare.

Pentru a justifica sesizarea instanţe, interesul trebuie să îndeplinească anumite condiţii: să fie legitim şi juridic, personal şi direct, să fie născut şi actual.

În cauza de faţă, interesul este legitim şi justificat pe tot parcursul procesului şi rezultă din motivele cererii de chemare în judecată prin care s-a solicitat anularea Deciziei nr. 45/13.04.2016 a MDRAP Bucureşti, decizie în cuprinsul căreia au fost recunoscute rezultatele obţinute prin implementarea proiectului, nu au fost stabilite "nereguli" însă cu toate aceste rezultate remarcabile care au dus la creşterea numărului de turişti care vizitează judeţul Harghita, totuşi a fost depăşită perioada de implementare a proiectului, lucru care a dus la rezilierea Contractului de finanţare nr. x/28.04.2011 deoarece "beneficiarul nu şi-a atins indicatorii şi obiectivele specifice proiectului". Se susţine în decizie că, urmare a rezilierii contractului de finanţare se stabileşte obligaţia restituirii sumei de 206.242,12 RON, fiind echivalentă cu valoarea prejudiciului în acest sens.

Or, situaţia recurentului-reclamant se poate încadra în prevederile art. 20 - încetarea contractului - din Contractul de finanţare nr. x/28.04.2011 unde la alin. (1) se arată:

"În cazuri excepţionale şi temeinic dovedite, inclusiv cazul de forţă majoră, AM POR poate decide să rezilieze contractul printr-o notificare scrisă, fără a solicita restituirea finanţării nerambursabile deja plătite".

Totodată, stabilirea la art. 2 alin. (1) din Decizia nr. 45/2016 a MDRAP, în mod unilateral, a unei obligaţii de restituire a cuantumului sumelor de restituit, coroborat cu alin. (2) al aceluiaşi articol din actul atacat, a datorării accesoriilor aferente sumelor de restituit, fără a fi efectuată în această privinţă, cum susţine chiar pârâta prin întâmpinare, a încercării de conciliere din partea acesteia, produce o vătămare a interesului esenţial.

Atât sumele de restituit, cât şi penalităţile vor fi stabilite legal doar de către instanţa judecătorească competentă, deşi prin Decizia nr. 45/2016 a MDRAP în mod nelegal s-a stabilit atât suma de restituit cât şi curgerea penalităţilor de întârziere până la restituirea sumelor respective.

4. Apărările formulate în cauză.

Intimatul-pârât a depus întâmpinare prin care solicită respingerea recursului, ca nefondat.

5. Procedura de soluţionare a recursului.

Cu privire la examinarea recursului în completul filtru

În cauză, au fost avute în vedere modificările aduse prin Legea nr. 212/2018 dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal, precum şi măsurile luate prin Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din data de 20 septembrie 2018 prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie adoptată la data de 13 septembrie 2018 în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal.

Faţă de aceste aspecte, în temeiul art. 494, raportat la art. 475 alin. (2) şi art. 201 din C. proc. civ., astfel cum au fost completate prin dispoziţiile XVII alin. (3), raportat la art. XV din Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanţelor judecătoreşti, precum şi pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ. şi dispoziţiile art. 109 din Regulamentul de ordine interioară al instanţelor judecătoreşti, prin rezoluţia din 31 octombrie 2018 s-a fixat termen de judecată la data de 16 octombrie 2019.

6. Soluţia instanţei de recurs

Examinând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentul-reclamant, a apărărilor intimatului-pârât invocate prin întâmpinare, Înalta Curte va admite recursul, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

Recurentul-reclamant a investit instanţa de contencios administrativ şi fiscal cu o cerere prin care a solicitat anularea, în parte, a Deciziei nr. 45/13.04.2016 şi suspendarea executării art. 2 pct. 2 al Deciziei nr. 45/2016 a MDRAP.

Prima instanţă a respins acţiunea ca lipsită de interes reţinând că, reclamantul nu justifică un interes în promovarea acţiunii deoarece, decizia atacată nu reprezintă altceva decât un înscris prin intermediul căruia pârâtul a notificat (a adus la cunoştinţa reclamantei), în calitate de beneficiar al contractului de finanţare nerambursabilă, desfiinţarea contractului prin reziliere şi nu produce per se efecte juridice din perspectiva modalităţii de încetare a contractului de finanţare.

Soluţia primei instanţe nu este legală, fiind dată cu interpretarea şi aplicarea greşită a prevederilor normative pertinente în raport cu situaţia de fapt rezultată din probele administrate în cauză.

Răspunzând punctual motivelor de recurs, Înalta Curte reţine următoarele:

Din expunerea situaţiei de fapt reţinută de prima instanţă rezultă că, între recurenta-reclamantă, în calitate de beneficiar, şi intimatul-pârât Ministerul Dezvoltării Regionale, în calitate de Organism intermediar pentru turism, în numele şi pentru Autoritatea de management pentru Programul Operaţional Regional 2007-2013, s-a încheiat contractul de finanţare nr. x/28.04.2011 având ca obiect acordarea finanţării nerambursabile de către AMPOR pentru implementarea proiectului nr. 22442 intitulat "Drumul porţilor secuieşti". Acest contract a fost modificat succesiv prin trei acte adiţionale, iar termenul de implementare a proiectului stabilit iniţial prin contract la 24 luni, a fost modificat prin intermediul actelor adiţionale la 33 luni (prin cel dintâi), mai apoi la 45 luni (prin cel de-al doilea), iar în final de 54 de luni (prin ultimul act adiţional).

În vederea implementării proiectului, recurenta-reclamantă a depus diligenţe conform adresei nr. x/07.09.2015 prin care a solicitat Autorităţii Naţionale pentru Turism întocmirea unui nou act adiţional la contractul de finanţare nr. x/28.04.2011, în legătură cu modificarea art. 2 alin. (3) din contract - durata contractului şi perioada de implementare - cu încă două luni, respectiv de la 54 luni, la 56 luni, cerere respinsă prin Scrisoarea înregistrată sub nr. x/24.09.2015 la DFCT.

Recurentul-reclamant a revenit cu o nouă solicitare către autoritatea de management, solicitând a se reveni asupra deciziei de respingere, însă ca răspuns s-a emis o nouă scrisoare de respingere, înregistrată la DFCT sub nr. x/15.10.2015 prin care s-a adus la cunoştinţa reclamantului că la data de 14 octombrie 2015 întocmirea unui act adiţional la contractual de finanţare cu privire la prelungirea perioadei de implementare a proiectului şi a decalării în timp a anumitor activităţi nu are fundament legal.

În aceste condiţii, recurentul-reclamant a revenit cu o nouă solicitare adresată autorităţii de management prin care şi-a arătat disponibilitatea de a realiza activităţile propuse în proiect chiar şi în afara perioadei de implementare, invocând prevederile art. 9 pct. 17 din contractul de finanţare, iar prin adresa înregistrată la MDRAP sub nr. x/15.02.2016 recurenta-reclamantă a fost invitată la întâlnire pentru soluţionare pe cale amiabilă, fiind încheiat procesul-verbal de conciliere nr. x/17.03.2016

Urmare a finalizării procedurii de soluţionare pe cale amiabilă, a fost emisă Decizia nr. 45/13.04.2016 prin care intimatul-pârât MDRAP a dispus rezilierea contractului de finanţare nerambursabilă nr. 1373/28.04.2011, motivul rezilierii fiind faptul că beneficiarul nu şi-ar fi atins indicatorii şi obiectivele specifice proiectului.

Decizia nr. 45/13.04.2016 a fost emisă de intimatul-pârât în baza art. 20 alin. (4) din contractul de finanţare, prevedere contractuală care este în sensul următor:

"în cazul nerespectării de către beneficiar a prevederilor prezentului contract, AM POR poate dispune rezilierea contractului. În această situaţie, beneficiarul are obligaţia restituirii în întregime a sumelor deja primite în cadrul Contractului, în condiţiile prevăzute la art. 14 din prezentul contract".

Prima instanţă a reţinut că în raport de dispoziţiile art. 2 lit. c) din Legea 554/2004 contractul de finanţare nerambursabilă nr. 1373/28.04.2011 este un act administrativ asimilat, însă Decizia nr. 45/13.04.2016 nu a fost emisă în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii şi nu este de natură a conferi caracteristicile unui act administrativ individual, care să poată forma obiectul unei acţiuni întemeiate pe prevederile art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Cu privire la excepţia lipsei de interes în promovarea acţiunii pendinte, Înalta Curte reţine că potrivit dispoziţiilor art. 32 alin. (1) lit. d) din C. proc. civ., republicat, una din condiţiile necesare pentru existenţa dreptului la acţiune este cea privind interesul de a promova acţiunea, condiţie generală care vizează orice cerere formulată în justiţie şi care se impune a fi îndeplinită în cadrul oricărui proces, pe tot parcursul soluţionării cauzei, atât la momentul introducerii cererii de chemare în judecată, cât şi la momentul exercitării căilor de atac.

Aşadar, prin interes se înţelege folosul practic imediat urmărit de cel care a formulat calea de atac, fiind necesar ca acesta să fie născut şi actual, în sensul că partea s-ar expune la un prejudiciu numai dacă nu ar recurge în acel moment la acţiune, condiţie ce trebuie îndeplinită atât la promovarea căii de atac, cât şi pe parcursul soluţionării acesteia.

În acest context, Înalta Curte constată că, prin promovarea acţiunii pendinte recurentul-reclamant a justificat un interes născut şi actual şi a supus cenzurii instanţei judecătoreşti situaţia recurentului-reclamant pentru ca aceasta să verifice dacă se poate încadra în prevederile art. 20 - încetarea contractului - din Contractul de finanţare nr. x/28.04.2011 unde la alin. (1) se arată:

"În cazuri excepţionale şi temeinic dovedite, inclusiv cazul de forţă majoră, AM POR poate decide să rezilieze contractul printr-o notificare scrisă, fără a solicita restituirea finanţării nerambursabile deja plătite".

Totodată, stabilirea la art. 2 alin. (1) din Decizia nr. 45/2016 a MDRAP, în mod unilateral, a unei obligaţii de restituire a cuantumului sumelor de restituit, coroborat cu alin. (2) al aceluiaşi articol din actul atacat, a accesoriilor aferente sumelor de restituit, constituie o manifestarea de voinţă a autorităţii competente cu gestionarea fondurilor europene - fonduri publice, care vatămă interesele reclamantului, care are natura unui act administrativ în sensul definit de art. 2 lit. c) din Legea nr. 554/2004.

În contextul celor anterior arătate, Înalta Curte constată că recurenta-reclamantă justifică un interes în soluţionarea cererii deduse judecăţii, cu atât mai mult cu cât, intimatul-pârât a înţeles să formuleze o acţiune înregistrată sub nr. x/2016 pe rolul Curţii de Apel Bucureşti prin care a solicitat obligarea reclamantului din prezentul dosar la plata sumei de 77.984,50 RON în baza art. 20 alin. (4) din contractul de finanţare şi dobânzi de întârziere, în baza art. 14 alin. (13) din contract.

Aşa fiind, Înalta Curte constată că recursul declarat împotriva sentinţei recurate este fondat şi va fi admis, iar cauza va fi trimisă spre rejudecare aceleiaşi instanţe, iar instanţa de fond va avea în vedere toate criticile şi apărările formulate de părţile raportului juridic, atât prin cererea de chemare în judecată, prin întâmpinările formulate, cât şi prin cererea de recurs.

Soluţia instanţei de control judiciar se impune şi în contextul în care instanţa de fond s-a pronunţat asupra excepţiei lipsei de interes a acţiunii reclamantei, fără a intra în cercetarea fondului.

7. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, în temeiul dispoziţiilor art. 496 alin. (2) şi art. 497 din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa sentinţa recurată şi va trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţei.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de recurentul-reclamant Judeţul Harghita prin Consiliul Judeţean Harghita împotriva sentinţei nr. 143 din 08 decembrie 2016, pronunţate de Curtea de Apel Târgu-Mureş, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, în dosarul nr. x/2016.

Casează sentinţa atacată şi trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 16 octombrie 2019.