Incompatibility of local councilman with contractual employment in mayor’s special apparatus under Law 161/2003

Şedinţa publică din data de 16 octombrie 2019

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, la data de 09 iunie 2016, sub nr. x/2016, contestatorul A. a formulat, în contradictoriu cu intimata AGENŢIA NAŢIONALĂ DE INTEGRITATE, acţiune în anularea Raportului de evaluare nr. x/27.05.2016.

2. Soluţia instanţei de fond

Curtea de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa nr. 121/2016 din 04 noiembrie 2016, pronunţată în dosarul nr. x/2016, a respins, ca nefondată, acţiunea în anulare formulată de contestatorul A., în contradictoriu cu intimata Agenţia Naţională de Integritate.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs, în termen, contestatorul A., solicitând casarea sentinţei civile recurate şi, în rejudecare, anularea Raportului de evaluare nr. x/27.05.2016, recurentul considerându-se ca fiind de bună- credinţă şi neîncălcând nicio lege în vigoare la momentul obţinerii mandatului de consilier local.

În recursul său, întemeiat în drept pe prevederile pct. 8 al art. 488 alin. (1) C. proc. civ., recurentul- contestator a criticat sentinţa recurată ca fiind nelegală şi netemeinică, invocând, în esenţă, următoarele motive:

La data constatării incompatibilităţii invocate de către Agenţia Naţională de Integritate, funcţia contractuală de tehnician veterinar, pe care este încadrat începând cu data de 03.09.2004, conform contractului individual de muncă nr. x/03.09.2004, se afla în subordinea Consiliului Local Români, judeţul Neamţ, iar nu în cadrul aparatului de specialitate al Primarului U.A.T. Români, cum în mod eronat a reţinut intimata în Raportul de evaluare nr. x/27.05.2016.

Organigrama depusă la dosarul cauzei, a arătat recurentul, a fost aprobată pe baza art. 36 alin. (2) din Legea nr. 215/2001, norme de drept material care, susţine acesta, au fost încălcate de către prima instanţă, iar la momentul informării sale de către Agenţia Naţională de Integritate, precum că este în stare de incompatibilitate, şi-a dat demisia din funcţia de consilier local, aspect constatat prin H.C.L. nr. 30/13.06.2016.

Prin urmare, având calitatea de personal contractual în subordinea Consiliului Local Români, judeţul Neamţ, şi nu în cadrul aparatului de specialitate al Primarului U.A.T. Români, judeţul Neamţ, recurentul- contestator susţine că nu este în stare de incompatibilitate, iar orice altă interpretare înseamnă adăugare la lege, atribut exclusiv al Parlamentului, şi nu al intimatei, care şi-a depăşit, astfel, atribuţiile legale.

În acest sens, recurentul- contestator a mai susţinut că Legea nr. 215/2001 prevede, la art. 132, că aparatul propriu de specialitate al Primarului devine aparatul de specialitate al Primarului, iar aparatul propriu al Consiliului Local devine aparatul de specialitate al Primarului. Însă funcţia contractuală deţinută nu face parte din acest aparat de specialitate al Primarului, ci din Serviciile Publice aflate în subordinea Consiliului Local, aspect, în opinia recurentului, neglijat cu uşurinţă de către intimată.

Concluzionând, recurentul- contestator a arătat că, din organigrama depusă la dosarul primei instanţe rezultă foarte clar că funcţia de tehnician veterinar este în subordinea Consiliului Local Români, judeţul Neamţ, şi nu face parte din aparatul de specialitate al Primarului U.A.T. Români, judeţul Neamţ, cum în mod eronat a reţinut intimata în Raportul de evaluare nr. x/27.05.2016, iar, mai mult, prin adresa nr. x/25.11.2009, A.N.I. confirmă faptul că nu a fost şi nu este în stare de incompatibilitate.

4. Apărările formulate în cauză

Intimata AGENŢIA NAŢIONALĂ DE INTEGRITATE a formulat întâmpinare, la data de 24 martie 2017, prin care, în principal, a invocat nulitatea recursului, având în vedere că, în cererea de recurs, recurentul a indicat motivul de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., fără să formuleze vreo critică de nelegalitate cu privire la sentinţa recurată, înţelegând să reitereze doar motivele invocate în faţa instanţei de fond şi pe care aceasta le-a înlăturat la momentul pronunţării soluţiei.

Faţă de cele învederate, a solicitat instanţei să constate nulitatea recursului formulat de recurentul- contestator A., iar, în cazul în care se va aprecia că recursul nu este nul, a solicitat respingerea acestuia, ca fiind nefondat.

În esenţă, a arătat că, în mod corect şi legal instanţa de fond, prin prisma analizării înscrisurilor depuse în probaţiune la dosarul cauzei, a dispoziţiilor art. 88 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003, cu modificările şi completările ulterioare, ale Legii nr. 176/2010, cu modificările şi completările ulterioare, a reţinut că raportul de evaluare nr. x/27.05.2016 este temeinic şi legal, funcţia de consilier local fiind incompatibilă cu calitatea de angajat cu contract individual de muncă în aparatul de specialitate al primarului.

5. Procedura de soluţionare a recursului

În recurs s-a derulat procedura de regularizare a cererii de recurs şi de comunicare a actelor de procedură între părţi, prin intermediul grefei instanţei, în conformitate cu dispoziţiile art. 486, art. 490 C. proc. civ.

Prin rezoluţia din 30 octombrie 2018 a completului învestit aleatoriu cu soluţionarea dosarului, a fost fixat termen de judecată pentru soluţionarea recursului în şedinţă publică, la data de 16 octombrie 2019, cu citarea părţilor, fără a se mai parcurge procedura de filtrare a recursului, având în vedere Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal, precum şi Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 109 din data de 20 septembrie 2018.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului declarat în cauză

Fiind luată în examinare cu prioritate, faţă de dispoziţiile art. 248 alin. (1) C. proc. civ., excepţia nulităţii cererii de recurs, invocată de către intimata Agenţia Naţională de Integritate, Înalta Curte urmează să o respingă, apreciind că argumentele dezvoltate prin cererea de recurs pot fi încadrate în cazul de casare invocat, prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurentul-contestator susţinând greşita aplicare a normelor de drept material, respectiv a art. 88 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003, privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei.

Analizând recursul formulat, prin prisma motivelor invocate şi a temeiului de drept indicat, precum şi din perspectiva obiectului şi a normelor legale incidente, dar şi a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatei, Înalta Curte constată că acesta este nefondat, urmând a fi respins, pentru considerentele ce se vor arăta în continuare:

Contestatorul A. a solicitat anularea Raportului de evaluare nr. x din 27 mai 2016, emis de intimata AGENŢIA NAŢIONALĂ DE INTEGRITATE. Prin acest raport, s-a reţinut că, de la data de 29.06.2012 şi până la data emiterii raportului de evaluare, contestatorul, în calitatea sa de consilier local în cadrul Consiliului Local al comunei Români, judeţul Neamţ, a încălcat regimul juridic al incompatibilităţilor, prin nerespectarea dispoziţiilor art. 88 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003.

Starea de incompatibilitate a fost generată de exercitarea concomitentă a funcţiei de consilier local în cadrul Consiliului Local al com. Români, judeţul Neamţ şi a funcţiei de tehnician veterinar (angajat cu contract individual de muncă) în cadrul unui serviciu public de interes local aflat în subordinea şi sub autoritatea Consiliului local, şi anume Compartimentul ameliorare şi reproducţie în zootehnie, această situaţie de fapt nefiind contestată.

Întemeindu-şi calea de atac exercitată pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurentul- contestator a invocat, în esenţă, aplicarea eronată de către instanţa de fond a dispoziţiilor art. 88 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003 având în vedere că, în calitate de tehnician veterinar, nu face parte din aparatul de specialitate al Primarului, ci este încadrat contractual în subordinea Consiliului Local Români, judeţul Neamţ.

Contrar acestor susţineri, Înalta Curte constată că instanţa de fond nu a săvârşit nicio eroare în interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor de drept material incidente în speţă, dispoziţii pe care în mod corect le-a identificat şi aplicat împrejurărilor de fapt stabilite pe baza probelor administrate în cauză.

Astfel, potrivit art. 88 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003, astfel cum a fost modificat prin art. 132 din Legea nr. 215/2001, introdus prin Legea nr. 286/2006, funcţia de consilier local este incompatibilă cu calitatea de funcţionar public sau angajat cu contract individual de muncă în aparatul de specialitate al primarului.

Contestatorul- recurent nu a negat deţinerea simultană a celor două calităţi în intervalul reţinut în raport, punând în discuţie numai starea de incompatibilitate din perspectiva faptului că, în opinia acestuia, serviciul menţionat nu face parte din aparatul de specialitate al primarului, fiind numai în subordinea Consiliului Local Români, judeţul Neamţ.

Legat de acest aspect, Înalta Curte reţine că, potrivit art. 36 alin. (1) şi (2) lit. a) din Legea nr. 215/2001 "consiliul local are iniţiativă şi hotărăşte, în condiţiile legii, în toate problemele de interes local, cu excepţia celor care sunt date prin lege în competenţa altor autorităţi ale administraţiei publice locale sau centrale", exercitând, potrivit alin. (2) al aceluiaşi articol, "atribuţii privind organizarea şi funcţionarea aparatului de specialitate al primarului, ale instituţiilor şi serviciilor publice de interes local şi ale societăţilor comerciale şi regiilor autonome de interes local".

Aşa cum se desprinde din interpretarea dispoziţiilor legale anterior citate, coroborate cu art. 57 alin. (2), art. 74 şi art. 77 din Legea nr. 215/2001, serviciile publice de interes local, iniţiate, organizate şi coordonate de autoritatea publică locală deliberativă care le înfiinţează, fac parte din aparatul propriu al consiliului local, în sensul avut în vedere de textul art. 88 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003, fiind neîndoielnic că ocuparea de către aceeaşi persoană a unei funcţii în ambele entităţi pune în discuţie imparţialitatea decizională şi transparenţa în utilizarea fondurilor publice.

Acesta este, de altfel, punctul de vedere exprimat de Curtea Constituţională care, exercitând controlul de constituţionalitate asupra dispoziţiilor art. 88 din Legea nr. 162/2003 prin Decizia nr. 91 din 3 martie 2015, a reţinut că "prevederile legale supuse controlului de constituţionalitate, stabilind cu claritate incompatibilităţi specifice funcţiilor de primar şi viceprimar, primar general şi viceprimar al municipiului Bucureşti, preşedinte sau vicepreşedinte al consiliului judeţean, consilier local sau consilier judeţean, reprezintă garanţii ale exercitării funcţiei publice în condiţii de imparţialitate şi transparenţă decizională, fără a încălca sub niciun aspect dispoziţiile art. 1 alin. (5) din Constituţie. Asemenea reglementări dau expresie voinţei legiuitorului care a apreciat că funcţiile publice care obligă la transparenţa modului de utilizare şi administrare a fondurilor publice sunt incompatibile cu funcţiile private, specifice mediului de afaceri, întrucât cumularea acestora ar putea duce la atingerea interesului public şi a încrederii cetăţenilor în autorităţile administraţiei publice".

În speţă, incidenţa ipotezei avute în vedere de dispoziţiile art. 88 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003 este cu atât mai evidentă cu cât, aşa cum s-a reţinut anterior, nu numai că serviciul public în cadrul căruia funcţionează recurentul- contestator a fost înfiinţat şi a funcţionat în subordinea Consiliului Local al com. Români, judeţul Neamţ, unde recurentul exercită funcţia de tehnician veterinar, dar este şi coordonat de Primarul comunei Români, reprezentant al structurii funcţionale cu activitate permanentă denumită primărie, astfel cum este definită de art. 77 din Legea nr. 215/2001.

Or, în acest context, aşa cum corect reţine şi instanţa de fond, este evidentă existenţa unui conflict între îndatoririle legale pe care le presupun cele două funcţii deţinute de recurent după validarea mandatului de consilier local, una din funcţii fiind subordonată celeilalte atât sub aspect decizional cât şi sub aspect executiv.

Recurentul- contestator, care deţinea calitatea de ales local, nu putea desfăşura concomitent şi activitatea de tehnician veterinar în cadrul Compartimentului ameliorare şi reproducţie în zootehnie, întrucât cerinţa de imparţialitate nu este îndeplinită, pentru că se poate găsi în situaţia în care nu îşi poate îndeplini cu obiectivitate cumulul de atribuţii ce îi revin în dubla calitate (tehnician veterinar, însărcinat cu rezolvarea problemelor sau sarcinilor specifice acestui post şi consilier local).

Nimic nu îl împiedica pe contestator să aleagă între calitatea de ales local şi tehnician veterinar în cadrul unui Compartiment, care face parte din aparatul propriu al Primarului, obligaţie pe care o avea, de a acţiona potrivit art. 91 alin. (3) din Legea nr. 161/2003, text care prevede:

"Alesul local poate renunţa la funcţia deţinută înainte de a fi numit sau ales în funcţia care atrage starea de incompatibilitate sau în cel mult 15 zile de la numirea sau alegerea în această funcţie".

De asemenea, nici susţinerile recurentului- contestator cu privire la interpretarea dispoziţiilor art. 132 din Legea nr. 215/2001 nu pot fi reţinute ca întemeiate.

Conform art. 132 din Legea nr. 215/2001 - Legea administraţiei publice locale (fost art. 1562, introdus prin Legea nr. 286/2006): "Denumirea aparatului propriu de specialitate se înlocuieşte, în cuprinsul tuturor actelor normative în vigoare, cu denumirea aparat de specialitate. Denumirea aparat propriu de specialitate al consiliului local se înlocuieşte, în cuprinsul tuturor actelor normative în vigoare, cu denumirea aparat de specialitate al primarului. Denumirea servicii descentralizate ale ministerelor se înlocuieşte, în cuprinsul tuturor actelor normative în vigoare, cu denumirea servicii publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale".

Rezultă din cuprinsul dispoziţiilor legale citate anterior, că prin înlocuirea denumirii de aparat propriu al consiliului local cu denumirea de aparat de specialitate al primarului în cuprinsul tuturor actelor normative în vigoare, această înlocuire a operat şi în privinţa dispoziţiilor Legii nr. 161/2003, astfel că din perspectiva art. 88 alin. (1) lit. c), funcţia de consilier local este incompatibilă cu calitatea de angajat cu contract individual de muncă în aparatul de specialitate al primarului.

Într-adevăr, potrivit Organigramei şi Statului de funcţii ale aparatului de specialitate al primarului aprobate prin Hotărârea C.L. al comunei Români, judeţul Neamţ, nr. 27 din 22 iulie 2013, Compartimentul ameliorare şi reproducţie în zootehnie apare ca un serviciu public de interes local, în subordinea şi sub autoritatea Consiliului Local.

Însă, aşa cum s-a arătat mai sus, prin înlocuirea denumirii de aparat propriu de specialitate al consiliului local, cu denumirea de aparat de specialitate al primarului, în cuprinsul tuturor actelor normative în vigoare, ca atare, şi al Legii nr. 161/2003, nu se poate susţine cu temei, în continuare, cum greşit pretinde recurentul- contestator, că respectivul compartiment nu face parte din aparatul de specialitate al Primarului.

În consecinţă, corect şi legal s-a constatat că dispoziţiile art. 88 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003 sunt incidente, deoarece recurentul a deţinut concomitent atât calitatea de consilier local cât şi calitatea de tehnician veterinar, angajat cu contract individual de muncă în cadrul Compartimentului ameliorare şi reproducţie în zootehnie, compartiment ce face parte din aparatul de specialitate al primarului.

În acest sens este şi jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie care, pronunţându-se în cauze similare celei de faţă, a reţinut că dacă s-ar da valenţe juridice distincţiei făcute între aparatul propriu de specialitate şi servicii subordonate consiliului local, şi implicit dacă s-ar accepta interpretarea că funcţia de consilier local nu este incompatibilă cu calitatea de salariat în cadrul unui serviciu subordonat consiliului local, ar însemna că incompatibilitatea acestor structuri aflate sub autoritatea Consiliului Local ar rămâne fără nicio acoperire factuală, ceea ce ar conduce la restrângerea fără temei legal a sferei de aplicabilitate a unei dispoziţii legale, ceea ce evident contravine scopului reglementării. (a se vedea decizia nr. 259/2018, decizia nr. 2963/2017).

Cât priveşte faptul că, la data informării de către A.N.I., recurentul- contestator A. şi-a dat demisia din funcţia de consilier local, aspect constatat prin H.C.L. nr. 30/13.06.2016, Înalta Curte reţine că această împrejurare nu poate pune în discuţie legalitatea Raportului de evaluare, a cărui analiză se raportează la împrejurările de fapt şi dispoziţiile legale incidente la momentul emiterii acestuia, iar nu survenite la o dată ulterioară, incidenţa dispoziţiilor art. 88 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003 fiind reţinută pentru intervalul în care acesta a cumulat ambele funcţii.

În altă ordine, adresa Agenţiei Naţionale de Integritate de care s-a prevalat recurentul, oferă doar un punct de vedere, o opinie a acestei autorităţi, instanţa de judecată fiind singura căreia îi revine rolul constituţional de a interpreta şi aplica legea.

Dispoziţiile legale menţionate anterior sunt suficient de clare şi previzibile în ceea ce priveşte starea de incompatibilitate prevăzută de art. 88 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003, astfel că această adresă în care este menţionat un punct de vedere nu leagă în niciun fel instanţa de judecată în ceea ce priveşte îndeplinirea rolului conferit constituţional şi nici nu poate acoperi nerespectarea dispoziţiilor legale în cazul recurentului- contestator.

Prin urmare, Raportul de evaluare nr. x din 27 mai 2016 emis de intimata Agenţia Naţională de Integritate este legal, corect acţiunea în anularea acestuia, formulată de contestator fiind respinsă, ca nefondată.

Aşa fiind, Înalta Curte apreciază că soluţia instanţei de fond, prin care s-a reţinut că ocuparea concomitentă a celor două funcţii, nu trece testul incompatibilităţii este legală şi, reţinând că prima instanţă a apreciat în mod corect cu privire la caracterul nefondat al acţiunii, va respinge recursul formulat de recurentul- contestator, ca nefondat.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, constatând că în cauză nu este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., instanţa de fond interpretând şi aplicând corect dispoziţiile de drept material incidente în cauză, în temeiul dispoziţiilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) şi (2) şi art. 497 C. proc. civ., în temeiul art. 496 din acelaşi cod, Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepţia nulităţii recursului, invocată de către intimata Agenţia Naţională de Integritate.

Respinge recursul declarat de contestatorul A. împotriva sentinţei nr. 121/2016 din 04 noiembrie 2016, pronunţată de Curtea de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 16 octombrie 2019.