Administrative inaction: Enforceability of the 30-day statutory response deadline for the Insureds' Guarantee Fund

Şedinţa publică din data de 15 octombrie 2019

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul litigiului dedus judecăţii

Prin cererea înregistrată la data de 5 martie 2018 sub nr. x/2018 pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanţii A., B., C., D., E., F. au solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor obligarea pârâtului la soluţionarea într-un termen de maxim 30 de zile, de la data pronunţării hotărârii, a cererii de plată din dosarul FGA nr. x, cu respectarea şi protejarea drepturilor şi intereselor creditorilor de asigurări, şi emiterea deciziei de plată de către comisia specială în conf. cu art. 15 al Legii nr. 213/2015, urmând ca în cazul în care pârâtul nu îşi îndeplineşte obligaţiile stabilite prin hotărârea instanţei de judecată în termen de maxim 30 de zile de la pronunţare, să se dispună plata unei a) amenzi judiciare conducătorului autorităţii publice în cuantum de 20% din salariul minim brut pe economie pentru fiecare zi de întârziere şi b) despăgubiri către reclamanţi, în cuantum de 500 RON pentru fiecare zi de întârziere, în conformitate cu art. 24 din Legea 554/2004 a contenciosului administrativ.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 3120 pronunţată în data de 29 iunie 2018, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis cererea formulată de reclamanţii A., B., C., D., E., F., în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor, a obligat pârâtul să soluţioneze cererea reclamanţilor de plată din dosarul FGA nr. x în termen de 30 de zile de la data rămânerii definitive a prezentei hotărâri, a respins capetele 2 şi 3 de cerere ca neîntemeiate şi a obligat pârâtul la plata sumei de 20 RON cheltuieli de judecată către reclamanţi.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei menţionate la pct. 2 a declarat recurs pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor, care invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei şi pe fond respingerea acţiunii ca netemeinice.

Recurentul-pârât susţine aplicarea greşită a dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. h) din Legea nr. 554/2004, modificată şi completată, arătând că, în realitate, aceste dispoziţii legale nu sunt incidente în speţă, aceeaşi situaţie existând şi în ceea ce priveşte refuzul nejustificat de soluţionare a unei cereri, reglementat de prevederile art. 2 alin. (1) lit. i) din acelaşi act normativ.

Recurentul-pârât arată că Legea nr. 213/2015 nu prevede un termen de soluţionare a cererilor şi nici nu putea să fie prevăzut un astfel de termen, fapt pentru care în cauză trebuie aplicat un "termen rezonabil" de soluţionare, iar faţă de acesta, raportat la data depunerii cererii şi în funcţie de data de la care s-au putut face plăţi, nu este în întârziere în soluţionarea cererii.

Recurentul-pârât consideră şi că, datorită numărului mare de cereri, peste 60.000, numai în ceea ce priveşte G. S.A. nu se poate fixa un termen pentru soluţionarea acestora.

Astfel, soluţia este aplicarea termenului rezonabil care este menţionat în Recomandarea privind buna administrare, prin care Comitetul de miniştri al Consiliului Europei, cere guvernelor statelor membre, prin art. 7 din Codul bunei administrări, ca administraţiile publice să acţioneze şi să-şi execute obligaţiile într-un termen rezonabil, în raport cu complexitatea cauzei şi cu interesele care există în cauza respectivă.

De asemenea, în cuprinsul Cartei Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene se arată că orice persoană are dreptul ca problemele sale să fie rezolvate în mod imparţial, corect şi într-un termen rezonabil.

Faţă de cele sus-arătate, recurentul-pârât consideră că termenul rezonabil în care trebuia soluţionată cererea reclamantei, nu a fost încălcat, având în vedere că s-au înregistrat cereri începând cu data de 29.08.2015, iar majoritatea celor din cele peste 60.000 înregistrate, au fost depuse până la sfârşitul primului trimestru al anului 2016.

Singurul criteriu ce poate fi avut în vedere este ordinea cronologică a cererilor, or a institui un termen pentru unii dintre petenţi, care au depus cereri ulterior, ar încălca dreptul celor care au sesizat anterior reclamantei şi reprezintă, în ultimă instanţă, o discriminare care nu îşi găseşte nicio raţiune de ordin moral sau legal.

Mai susţine recurentul-pârât că, în măsura în care judecătorul consideră că legea este neclară, este ţinut să îndepărteze această neclaritate, iar în cazul în care ajunge la concluzia că legea este lacunară sau că o normă legală este incompletă, este chemat să completeze norma pe calea dezvoltării judiciare a dreptului.

Constatarea lacunelor legislative porneşte de la o speţă în care apare o situaţie de fapt nereglementată în lege, dar căreia ar putea să i se aplice o normă asemănătoare, consacrată legislativ pentru situaţii similare.

Condiţia pentru a presupune că există o lacună legislativă este ca situaţia din realitate, cu privire la care trebuie să decidă judecătorul, să nu poată fi permisă de norma juridică relevantă, chiar dacă judecătorul depune toate diligenţele posibile pentru interpretarea acesteia.

Chiar dacă sunt întrunite condiţiile pentru a aprecia că legea nu cuprinde o normă aplicabilă situaţiei din realitate, asupra căreia trebuie luată o hotărâre, nu se poate spune că există o lacună legislativă .

Dovada că nu poate fi aplicat termenul de 30 de zile pentru soluţionarea cererii este reprezentată de disp. art. 13 alin. (6) din Legea nr. 213/2015, care dau dreptul petenţilor de a introduce acţiunea într-un termen foarte mare, prevăzându-se astfel posibilitatea nesoluţionării sau a nesoluţionării integrale a cererilor, fie datorită numărului mare de cereri sau insuficienţei fondurilor, dar şi posibilitatea ca în acelaşi timp să se gestioneze petiţii pentru mai mulţi asiguratori faliţi.

4. Apărări formulate în cauză

Intimaţii-reclamanţi au depus întâmpinare şi, fără a invoca excepţii, au solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea ca legală a soluţiei instanţei de fond.

Recurentul-pârât a depus la dosar răspuns la întâmpinare.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând legalitatea sentinţei recurate prin prisma criticilor formulate, a apărărilor din întâmpinare şi dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele ce vor fi arătate în continuare.

Intimaţii-reclamanţii A., B., C., D., E., F. au adresat o notificare Fondului de Garantare a Asiguraţilor, recurent-pârât în cauză.

Cererea a fost depusă urmare a falimentului asigurătorului G. S.A., iar potrivit disp. art. 14 alin. (4) coroborat cu art. 19 alin. (5) din Legea nr. 213/2015, decizia comisiei speciale poate fi contestată în termen de 10 zile la comunicare la Curtea de Apel Bucureşti, secţia contencios administrativ şi fiscal.

Aşadar, legiuitorul a înţeles să supună regulilor şi principiilor contenciosului administrativ reglementat de Legea nr. 554/2004, cererile formulate de solicitanţi, precum şi deciziile autorităţii administrative.

În cazul în care autoritatea întârzie emiterea deciziei de despăgubire, solicitantul are la dispoziţie remediul prevederilor din Legea nr. 554/2004, prin care poate solicita obligarea acesteia să emită decizia în conformitate cu disp. art. 8, 11 şi 18 din Legea contenciosului administrativ.

Întrucât recurentul a lăsat în nelucrare notificarea o perioadă mai mare de 10 luni, intimaţii-reclamanţi au solicitat constrângerea autorităţii recurente pe calea acţiunii în justiţie.

Soluţia primei instanţe de admitere a cererii şi obligare a recurentului să soluţioneze notificarea în termen de 30 de zile de la rămânerea definitivă a hotărârii reflectă interpretarea şi aplicarea corectă a prevederilor legale incidente în raport cu situaţia de fapt reţinută, sentinţa analizând punctual cu argumente de fapt şi de drept atât refuzul autorităţii de a rezolva notificarea, cât şi necesitatea de a răspunde intimatei într-un termen rezonabil, soluţie însuşită şi de instanţa de control judiciar.

Răspunzând criticilor formulate în recurs, din perspectiva criticilor întemeiate pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., motiv căruia îi sunt subsumate critici legate de interpretarea greşită a dispoziţiilor legale care reglementează termenul de soluţionare a cererii de plată, Înalta Curte reţine că, în mod corect, judecătorul fondului, în aprecierea caracterului nerezonabil al duratei procedurii administrative a avut în vedere circumstanţele concrete ale cauzei.

Astfel, evenimentul rutier în urma căruia s-a născut dreptul intimaţilor-reclamanţi la despăgubiri a avut loc la data de 31 ianuarie 2106, iar notificarea a fost depusă la data de 12 aprilie 2016, nefiind soluţionată până în prezent.

Criticile recurentei în sensul că, în lipsa unui termen legal pentru soluţionarea notificării depuse în conformitate cu dispoziţiile Legii nr. 213/2015, termenul stabilit de către instanţa de fond nu respectă exigenţele unui termen rezonabil, dată fiind multitudinea cererilor de plată înregistrate şi necesitatea soluţionării acestora în ordinea înregistrării, sunt apreciate ca nefondate.

Principiul soluţionării cauzelor administrative într-un termen rezonabil se înscrie între coordonatele dreptului la o bună administrare, consacrat în art. 41 al Cartei Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene, text ce ar trebui să constituie un veritabil reper în orientarea practicii administrative a autorităţilor publice naţionale.

Mai mult potrivit disp. art. 2 alin. (1) lit. h) din Legea nr. 554/2004, modificată şi completată (versiunea de la data formulării notificării), în prezent, renumerotat, art. 2 alin. (1) lit. g) din aceeaşi lege, nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri are semnificaţia faptului de a nu se răspunde solicitantului în termen de 30 de zile de la înregistrarea cererii, dacă prin lege nu se prevede alt termen.

Dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. h) din Legea nr. 554/2004 prevăd un termen de 30 de zile în care autoritatea să răspundă solicitantului, dacă prin lege nu se prevede alt termen.

Legea nr. 213/2015 nu prevede un alt termen, astfel că, în mod corect, prima instanţă a aplicat termenul de 30 de zile de la înregistrarea cererii.

Prin motivele de casare, recurentul-pârât a susţinut că nu se poate aplica acest interval de timp, în raport de numărul mare de cereri ce trebuie soluţionate şi că, prin urmare, toate se soluţionează într-un termen rezonabil.

Înalta Curte arată că soluţionarea cererilor într-un termen rezonabil poate fi invocată numai de către petent/solicitant împotriva autorităţii ce are această obligaţie şi nu invers.

Faptul că legiuitorul nu a prevăzut în cuprinsul Legii nr. 213/2015 un alt termen faţă de dispoziţiile Legii nr. 554/2004 are semnificaţia incidenţei dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. h) din lege şi nu reprezintă o lacună legislativă sau, dimpotrivă, aplicarea unui alt termen ce este lăsat la latitudinea autorităţii publice (în sens larg).

Chiar termenul de 30 de zile reprezintă aplicarea dreptului la o bună administrare reglementat în Recomandările Comitetului de Miniştri al Consiliului Europei sau în Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene.

Încărcătura sau slaba organizare a administraţiei nu sunt imputabile solicitanţilor, ci reprezintă riscul acesteia de a fi chemată în judecată şi de a plăti eventual şi daune pentru întârziere.

Încălcarea dreptului la soluţionarea cererii într-un termen rezonabil poate fi invocată aşadar de către intimaţii-reclamanţi a căror cerere, formulată în data de 12 aprilie 2016, nu a fost soluţionată nici până astăzi, 15 octombrie 2019, când s-a pronunţat prezenta decizie. Instanţa de recurs nu poate, în lipsa unor înscrisuri doveditoare să reţină susţinerile orale ale recurentului - pârât în sensul că s-a emis decizie de admitere parţială a pretenţiilor şi ordine de plată.

Înalta Curte nu poate aprecia pozitiv jurisprudenţa ataşată cererii de recurs întrucât este singulară.

Totodată, în lipsa unor dovezi cu privire la volumul de activitate al autorităţii recurente, în acord cu instanţa de fond, Înalta Curte reţine ca fiind nefondate criticile care vizează respectarea procedurii administrative de soluţionare a notificărilor.

Concluzionând asupra aspectelor analizate, Înalta Curte constată nerespectarea de către recurent a unui termen rezonabil de soluţionare a notificării, termen care se apreciază în concret, în raport de circumstanţele particulare ale fiecărei cereri de plată.

Pentru considerentele arătate, în raport de prevederile art. 496 C. proc. civ. raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. şi art. 20 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor împotriva sentinţei civile nr. 3120 din 29 iunie 2018 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 15 octombrie 2019.