Recovery of Undue Agricultural Subsidies: Conflict Between Non-Retroactivity of Control Regulations and EU Principles of Legal Certainty and Legitimate Expectations

Şedinţa publică din data de 15 octombrie 2019

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul litigiului dedus judecăţii

Prin cererea înregistrată la data de 4 iulie 2016 sub nr. x/2016 pe rolul Curţii de Apel Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal, reclamanţii Comuna Horodniceni - prin primar şi Consiliul Local al Comunei Horodniceni, au solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale - Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură - Direcţia Antifraudă, Control Intern şi Supracontrol Bucureşti anularea Deciziei de soluţionare contestaţie nr. 3344/14.04.2016 emisa de Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură - Direcţia Antifraudă, Control Intern şi Supracontrol şi Procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare încheiat la data de 16.12,2015, cu consecinţa exonerării lor de la plata debitului în cuantum de 116.055,06 RON şi acordarea cheltuielilor de judecată.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa nr. 206 pronunţată în data de 7 septembrie 2016, Curtea de Apel Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal a admis acţiunea formulată de Comuna Horodniceni - prin primar şi Consiliul Local al Comunei Horodniceni, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale - Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură - Direcţia Antifraudă, Control Intern şi Supracontrol, a anulat procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare încheiat la data de 16.12.2015 şi înregistrat sub nr. x/18.12.2015 şi nr. y/21.12.2015 şi decizia de soluţionare a contestaţiei nr. 3344/14.04.2016.

3. Recursul formulat în cauză şi motivele de casare invocate

Împotriva sentinţei menţionate la pct. 2 a declarat recurs Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură, care invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei şi trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

Instituţia pârâtă a solicitat casarea sentinţei, întrucât instanţa de fond a anulat actele administrative fiscale fără a cerceta probele aflate în dosar, limitându-se doar la un singur motiv invocat în susţinerea deciziei luate, şi anume la faptul că prin Decizia nr. 66/2015 Curtea Constituţională a constatat faptul că art. 66 din O.U.G. nr. 66/2011 "(...) este neconstituţional, fiind contrar art. 15 alin. (2) din Constituţie".

A susţinut că, echipa de control din cadrul Direcţiei Antifraudă, Control Intern şi Supracontrol, în baza Delegaţiei nr. 19341/19.05.2015, aprobată de directorul general al A.P.I.A., a procedat la efectuarea unei verificări, ce a avut loc în perioada 22.05.-29.10.2015, în baza adresei Direcţiei Naţionale Anticorupţie - Serviciul Teritorial Suceava din data de 06.05.2015, referitoare la dosarul nr. x/2013, prin care se solicita verificarea legalităţii acordării sprijinului financiar către Consiliul Local Horodniceni.

Deci, verificările efectuate privind modul de acordare a sprijinului financiar pe suprafaţă intimatului- reclamant în campaniile 2009 s-au desfăşurat când era în vigoare O.U.G. nr. 66/2011 şi nu O.G. nr. 79/2003, cum în mod greşit afirmă Curtea de Apel Suceava. Aşadar, echipa de control nu putea să-şi întemeieze constatările şi să emită Procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/18.12.2015, în baza unui act normativ abrogat (O. G. nr. 79/2003).

In concluzie, instanţa de fond în mod greşit a apreciat că "perioada verificată (campania 2009) este echivalentă cu "activitatea de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare" (care s-a desfăşurat în anul 2015).

În susţinerea acestei critici a invocat Deciziile nr. 5.322 şi nr. 5.323 din 21 mai 2013, hotărâri judecătoreşti în care Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a retinut că interpretarea normei tranzitorii cuprinse în art. 66 din O.U.G. nr. 66/2011, conform argumentaţiei per a contrario conduce la concluzia potrivit căreia, în situaţia în care activităţile de constatare si de stabilire a neregulilor se desfăşoară la o dată ulterioară intrării în vigoare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011, concluziile acestora se vor finaliza si valorifica cu aplicarea prevederilor acestui act normativ. Aplicarea prevederilor noului act normativ a fost realizată în virtutea normei tranzitorii sus-arătate, astfel că nu se poate aprecia că a fost încălcat principiul neretroactivitătii legii civile, de natură a atrage nulitatea actului de constatare, ci, dimpotrivă, stabilirea unor posibile nereguli s-a realizat în mod just prin raportare la legislaţia în vigoare la momentul verificării conform art. 66 din Ordonanţa de urgentă a Guvernului nr. 66/2011.

În ceea ce priveşte anularea Deciziei nr. 3344/14.04.2016 de soluţionare a contestaţiei formulată împotriva titlului de creanţă mai sus menţionat, a făcut următoarele precizări:

În mod greşit Curtea de Apel Suceava a dispus anularea deciziei de soluţionare a contestaţiei, încălcând dispoziţiile art. 47 alin. (3) din O.U.G. nr. 66/2011, întrucât actul administrativ este întemeiat în drept şi în fapt.

Comisia de soluţionare a contestaţiilor a respins contestaţia intimatului, întrucât în această fază administrativă acesta nu a prezentat alte acte faţă de cele care au făcut obiectul verificărilor, acte cu care să facă dovada desfăşurării propriei activităţi agricole, conform art. 4 şi art. 5 alin. (7) din OMADR nr. 246/2008 privind stabilirea modului de implementare, a condiţiilor specifice şi a criteriilor de eligibilitate pentru aplicarea schemelor de plăţi directe şi plăţi naţionale directe complementare în sectorul vegetal, pentru acordarea sprijinului aferent măsurilor de agromediu şi zone defavorizate, cu modificările şi completările ulterioare.

Curtea de Apel Suceava nu a cercetat şi "fondul cauzei" reţinând doar că actul administrativ a fost emis prin încălcarea principiului neretroactivităţii legii şi că actul normativ reţinut drept temei pentru emiterea acestora a fost declarat neconstituţional.

Pe fondul cererii de chemare în judecată, pârâta a susţinut că, în fapt, în conformitate cu prevederile O.U.G. nr. 125/2006 pentru aprobarea schemelor de plăţi directe şi naţionale directe complementare, care se acordă în agricultură începând cu anul 2007 şi pentru modificarea art. 2 din Legea nr. 36/1991 privind societăţile agricole şi alte forme de asociere în agricultură, aprobată cu modificări prin Legea 139/2007, modificările şi completările ulterioare, intimatul Consiliul Local Horodniceni a depus în campania 2009 cererea de plată pentru schemele de sprijin pe suprafaţă, înregistrată la A.P.I.A. - Centrul judeţean Suceava sub nr. x/11.05.2009, pentru suprafaţa de 415,99 ha păşune situată pe raza localităţilor Horodniceni şi Cornu Luncii, jud. Suceava, solicitând sprijin pentru schema de plată unică pe suprafaţă SAPS.

Urmare verificărilor efectuate în anul 2015 s-a constatat faptul că intimatul - reclamant a primit sprijin financiar necuvenit întrucât "Cetăţenii comunei Horodniceni şi-au păşunat animalele liber pe izlazurile comunale, în anul agricol 2009". Prin urmare, nu au fost îndeplinite condiţiile de eligibilitate prevăzute în art. 5 alin. (7) din OMADR nr. 246/2008.

Mai mult intimatul - reclamant nu a depus la dosar documente pentru campania 2009 din care să rezulte desfăşurarea propriei activităţi agricole.

În baza procesului-verbal de constatare nr. x/02.11.2015, încheiat de echipa de verificare din cadrul D.A.C.I.S. - Serviciul Antifraudă şi a propunerilor aprobate de conducerea A.P.I.A. aparat central, A.P.I.A.- Centrul judeţean Suceava a procedat Ia reinstrumentarea cererii depusă de intimatul - reclamant Consiliul Local Horodnicei - campania 2009, în vederea individualizării sumei plătite necuvenit.

Prin adresa nr. x/14.12.2015, A.P.I.A.- Centrul judeţean Suceava a transmis rezultatul instrumentării cererii, respectiv Nota de fundamentare pentru desfăşurarea unei acţiuni de verificare nr. x/10.12.2015, Formular şi Corectare 2009 nr. 1923/02.12.2015 şi Decizia de plată nr. x/11.12.2015 de acordare a plăţilor în cadrul schemelor de sprijin pe suprafaţă - campania 2009, prin care s-au stabilit sumele plătite necuvenit intimatului - reclamant Consiliul Local Horodniceni, în cuantum total de 116.055,06 RON. Având în vedere cele menţionate, echipa de control a emis Procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/21.12.2015. Acest act a fost contestat de către intimatul - reclamant, însă prin Decizia de soluţionare a contestaţiei înregistrată sub nr. x/14.04.2016, contestaţia a fost respinsă, având în vedere faptul că acesta nu a putut prezenta documente justificative pentru dovedirea desfăşurării propriei activităţi agricole.

A susţinut că instituţiile publice cu competenţe în gestionarea fondurilor comunitare şi a cofinanţării aferente au obligaţia de a efectua verificări asupra modului de soluţionare al cererilor de acordare a sprijinului pe suprafaţă în vederea stabilirii, individualizării obligaţiilor de plată şi, totodată, au competenţa emiterii titlului de creanţă, toate acestea fiind indisolubil legate de obligaţia recuperării prejudiciilor cauzate fondurilor comunitare şi fondurilor de cofinanţare aferente.

Prezumţia de legalitate şi de veridicitate de care se bucură actul administrativ fiscal determină principiul executării acestuia din oficiu, actul administrativ unilateral fiind el însuşi titlu executoriu.

4. Apărări formulate în cauză

Intimata-reclamantă a depus întâmpinare şi, fără a invoca excepţii, a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea ca legală a soluţiei instanţei de fond.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Analizând sentinţa recurată prin prisma motivelor de casare invocate, a actelor dosarului şi a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată următoarele: Instanţa de contencios administrativ şi fiscal a fost investită cu verificarea legalităţii Deciziei de soluţionare contestaţie nr. 3344/14.04.2016 emisă de Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură - Direcţia Antifraudă, Control Intern şi Supracontrol şi Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare încheiat la data de 16.12.2015.

Prima instanţă a admis acţiunea reclamantelor, apreciind că actele administrativ-fiscale au fost emise prin încălcarea principiului neretroactivităţii legii.

Pârâta Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură a declarat recurs, invocând în drept dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

Potrivit acestui motiv de recurs, casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greşită a legii materiale, nu şi a legii procesuale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii atunci când instanţa a recurs la textele de lege aplicabile speţei dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omiţând unele condiţii pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greşit.

În cauza de faţă aceste motive sunt incidente, după cum vom arăta în continuare. Înalta Curte constată că pârâta susţine în recurs că instanţa de fond a interpretat eronat normele de drept material referitoare la principiul neretroactivităţii legii, în raport de prevederile art. 66 din O.U.G. nr. 66/2011.

Art. 66 din O.U.G. nr. 66/2011, act normativ care a stat la baza controlului şi a întocmirii procesului-verbal contestat prevede următoarele:

"Activităţile de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare care sunt în desfăşurare la data intrării în vigoare a prezentei ordonanţe de urgenţă se finalizează şi se valorifică cu aplicarea prevederilor Ordonanţei Guvernului nr. 79/2003, aprobată cu modificări prin Legea nr. 529/2003, cu modificările şi completările ulterioare".

Textul legal precizat permite interpretarea per a contrario, conform căreia O.U.G. nr. 66/2011 se aplică pentru activităţile de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare care nu sunt în desfăşurare la data intrării acesteia în vigoare, chiar dacă neregulile respective au fost săvârşite sub imperiul Ordonanţei Guvernului nr 79/2003, aşa cum este cazul în speţă. Şi pentru acest motiv, dar şi pentru că O.U.G. nr. 66/2011 permite aplicarea normelor de drept substanţial din cuprinsul acesteia unor nereguli în perioada în care era în vigoare O.G. nr. 79/2003, prin decizia nr. 66 din 26 februarie 2015, Curtea Constituţională a României a declarat neconstituţional art. 66 din O.U.G. nr. 66/2011.

În acest context, Înalta Curte va da eficienţă, în speţă, principiului priorităţii dreptului Uniunii Europene, luând în considerare că prin hotărârea Curţii de Justiţie de la Luxemburg, din 26 mai 2016, pronunţată în cauzele conexe C-260/14 şi C-261/14 s-a statuat, printre altele că: "principiile securităţii juridice şi protecţiei încrederii legitime trebuie interpretate în sensul că nu se opune aplicării de către un stat membru a unor corecţii financiare reglementate printr-un act normativ intern intrat în vigoare după ce a avut loc o pretinsa încălcare a unor dispoziţii în materia atribuirii unor contracte de achiziţii publice, cu condiţia să fie vorba despre aplicarea unei reglementări noi la efectele viitoare ale unor situaţii apărute sub imperiul reglementării anterioare, aspect a cărui verificare este de competenţa instanţei de trimitere, care trebuie să ţină seama de ansamblul împrejurărilor relevante din litigiile principale.

Înalta Curte observă că deşi hotărârea Curţii de la Luxemburg se referă la corecţii financiare, în prezenta cauză nu au fost stabilite corecţii, ci s-a dispus recuperarea creanţei bugetare pe anul 2009, însă raţionamentul CJUE este perfect aplicabil şi în acest dosar, având în vedere ca instanţa europeană statuează, cu valoare de principiu, că reglementarea nouă (O.U.G. nr. 66/2011) se aplică efectelor viitoare ale unei situaţii apărute sub reglementarea veche (O.G. nr. 79/2003).

Or, ipoteza avută în vedere de Curtea de la Luxemburg se verifică şi în speţa de faţă în condiţiile în care actele administrative contestate de către reclamante dispune obligarea lor la restituirea creanţei bugetare, ceea ce înseamnă că se aplică doar efectelor viitoare intrării în vigoare a O.U.G. nr. 66/2011. Prin urmare, efectele juridice produse de la momentul acordării plăţilor în cadrul schemelor de sprijin pe suprafaţă, campania 2009 şi până la momentul intrării în vigoare a O.U.G. nr. 66/2011 rămân neatinse.

Înalta Curte constată că, deşi prima instanţă a anulat actele contestate nu a efectuat nicio analiză a acestora, referindu-se doar la faptul că actele administrative contestate au fost emise cu încălcarea principiului neretroactivităţii legii şi actul normativ reţinut drept temei pentru emiterea acestora a fost declarat neconstituţional.

Pentru aceste considerente şi în temeiul art. 20 din Legea contenciosului administrativ nr. 544/2004 şi art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat, va casa sentinţa, cu consecinţa trimiterii cauzei la aceeaşi instanţă, în vederea soluţionării fondului litigiului, urmând ca instanţa de fond, cu ocazia rejudecării, să aibă în vedere toate apărările şi susţinerile părţilor.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de pârâta Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură împotriva sentinţei nr. 206 din 7 septembrie 2016 a Curţii de Apel Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa atacată şi trimite cauza spre rejudecare la aceeaşi instanţă.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 15 octombrie 2019.