Administrative conflict of interest for a mayor signing land leases benefiting spouse; scope of "material benefit" prohibition and delegation of signing authority

Şedinţa publică din data de 15 octombrie 2019

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul litigiului dedus judecăţii

Prin cererea înregistrată la data de 10 decembrie 2015 sub nr. x/2015 pe rolul Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, anularea Raportului de Evaluare nr. x/29.04.2015 întocmit de pârâtă şi obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 1455 pronunţată în data de 27 aprilie 2016, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis în parte contestaţia formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate a anulat în parte Raportul de evaluare nr. x/29.04.2015 emis de pârâtă, respectiv în ceea ce priveşte nerespectarea dispoziţiilor legale privind conflictul de interese prin încheierea contractelor de închiriere nr. x/23.03.2009, y/21.04.2010, z/07.03.2011, w/09.03.2011, t/03.04.2012, a contractului de concesiune nr. x/27.03.2012 şi prin emiterea Notificării din data de 24.06.2011, a respins ca inadmisibilă contestaţia în ceea ce priveşte constatarea indiciilor privind săvârşirea infracţiunii de conflict de interese şi sesizarea Parchetului de lângă Judecătoria Măcin şi a respins în rest, ca neîntemeiată contestaţia formulată.

3. Recursul formulat în cauză şi motivele de casare invocate

Împotriva sentinţei menţionate la pct. 2 a declarat recurs pârâta Agenţia Naţională de Integritate, care invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei şi pe fond respingerea acţiunii ca netemeinice.

A susţinut că hotărârea instanţei de fond este nelegală, fiind dată cu încălcarea prevederilor art. 70, 71, 76 alin. (1) şi (2) şi art. 87 din Legea nr. 161/2003 şi a art. 75 lit. a) din Legea nr. 393/2004, întrucât toate actele au fost încheiate au fost semnate de Primăria comunei Caracaliu, reprezentată legal de primar, A. şi doamna B. (soţia acestuia).

Existenţa unui conflict de interese este condiţionată de întrunirea cumulativă a trei elemente: deţinerea unei funcţii publice, încheierea - în exercitarea acestei funcţii - a unor acte juridice şi obţinerea de către soţ/soţie a unui folos material în urma respectivelor acte juridice.

În cauză aceste condiţii au fost îndeplinite astfel: A. exercită funcţia publică de Primar al comunei Carcaliu, în exercitarea acestei funcţii, reclamantul a încheiat un număr de contracte de închiriere şi concesionare a unor terenuri, beneficiară fiind soţia sa. În urma acestor contracte, soţia reclamantului a obţinut, în perioada 2009-2013, un folos material de la Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură, Centru Judeţean Tulcea reprezentat de un sprijin financiar de 57.606,57 RON.

Mai arată că instanţa de fond a fost în eroare, întrucât A. nu a semnat respectivele contracte în calitatea de împuternicit al Consiliului Local, ci pentru Primăria comunei Caraliu - în calitate de primar, deşi potrivit art. 65 din Legea nr. 215/2001 reclamantul avea posibilitatea de a evita generarea unui conflict de interese prin delegarea atribuţiilor sale referitoare la semnarea contractelor către viceprimar.

Apreciază că intimatul-reclamant A. avea obligaţia de a exercita funcţia publică cu respectarea principiilor privind imparţialitatea, integritatea, transparenţa deciziei şi supremaţia interesului public pentru a preveni un eventual conflict de interese, obligaţie pe care nu a respectat-o.

A solicitat admiterea recursului, casarea în parte a sentinţei şi, rejudecând cauza să se dispună respingerea în totalitate a acţiunii intimatului-reclamant ca fiind nefondată.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul pârâtei este admisibil în parte, pentru considerentele în continuare arătate.

Intimatul-reclamant A. a supus controlului de legalitate al instanţei de contencios administrativ, în temeiul art. 22 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, Raportul de evaluare nr. x/29.04.2015 emis de Agenţia Naţională de Integritate.

Prin raportul contestat s-a reţinut că recurentul, în perioada deţinerii mandatului de primar al Comunei Carcaliu, judeţul Tulcea (2008-2012), a încălcat regimul juridic al conflictelor de interese, respectiv dispoziţiile art. 70, art. 71, art. 76 alin. (1) şi art. 87 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 161/2003, precum şi de art. 75 lit. a) din Legea nr. 393/2004, întrucât a deţinut simultan funcţia de primar al comunei Carcaliu şi calitatea de comerciant persoană fizică în cadrul A. Întreprindere Familială; a încheiat contracte de închiriere şi concesionare pe care le-a semnat în calitate de Primar, contracte încheiate cu soţia sa B., aceasta din urmă obţinând folosinţa unor terenuri agricole situate în izlazul comunal; a transmis către Consiliul Local notificarea emisă la data de 24.06.2011, în vederea adoptării unei hotărâri privind concesionarea directă de terenuri din islazul comunal tinerilor până la 40 de ani, în vederea accesării de fonduri europene, pentru înfiinţarea de microferme agricole. Totodată, Primăria comunei Carcaliu, reprezentată de Primar a încheiat contracte de prestări servicii încheiate cu S.C. C. S.R.L, societatea în cadrul căreia B. a detinut/detine funcţia de administrator şi calitatea de asociat unic. Mai mult, recurentul a angajat-o pe soţia sa in funcţia de bibliotecar şi ulterior a emis o dispoziţie prin care a numit-o în funcţia de "coordonator de activităţi de transport rutier pe serviciul public de transport persoane, cu microbuzul din dotarea primăriei".

În litigiul de faţă este analizată legalitatea raportului de evaluare prin care s-a reţinut existenţa situaţiei de conflict de interese de natură administrativă, în temeiul prevederilor art. 70 şi 76 din Legea nr. 161/2003 şi art. 75 din Legea nr. 393/2004.

Legiuitorul a optat, în considerarea importanţei relaţiilor sociale şi a interesului public ocrotite, pentru reglementarea conflictului de interese atât de natură penală, cât şi de natură administrativă.

Constatarea conflictului de interese nu are ca premisă nelegalitatea (din alte cauze) a deciziei autorităţii publice. Principiile care stau la baza reglementării prin care se urmăreşte prevenirea conflictului de interese sunt: imparţialitatea, integritatea, transparenţa deciziei şi supremaţia interesului public, care trebuie să guverneze actele decizionale, presupuse legale, ale administraţiei publice.

Înalta Curte constată că în mod legal prima instanţă a reţinut inadmisibilitatea contestaţiei în ceea ce priveşte constatarea indiciilor privind săvârşirea infracţiunii de conflict de interese şi sesizarea Parchetului de lângă Judecătoria Măcin şi că, reclamantul a încălcat prevederile Legii nr. 161/2003 în ceea ce priveşte deţinerea simultană a funcţiei de primar al comunei Carcaliu şi calitatea de comerciant persoană fizică în cadrul A. Întreprindere Familială.

Totodată, se constată că instanţa de fond în mod greşit nu a menţinut în totalitate Raportul de evaluare nr. x/29.04.2015 emis de pârâtă şi a apreciat că dispoziţiile privind conflictul de interese nu sunt incidente în ceea ce priveşte încheierea/semnarea contractelor de închiriere, a contractului de concesiune şi prin emiterea Notificării către consiliul local.

Prima instanţă a reţinut greşit că prin încheierea contractelor de închiriere nr. x/23.03.2009, y/21.04.2010, z/07.03.2011, w/09.03.2011, t/03.04.2012, a contractului de concesiune nr. x/27.03.2012 şi prin emiterea Notificării din data de 24.06.2011 nu este atrasă incidenţa prevederilor art. 76 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 161/2003, întrucât au fost încheiate de Consiliul Local şi reclamantul ar fi avut doar calitatea de mandatar, astfel că nu există un interesul personal de natură patrimonială la semnarea lor cu concesionarul B..

Înalta Curte constată că raportul supus analizei identifică şi evaluează elementele conflictului de interese, reţinând în mod legal că semnarea acelor contracte de închiriere şi concesiune a avut loc în condiţiile în care intimatul -reclamant avea posibilitatea să anticipeze beneficiul rezultat în urma deciziei autorităţii publice pentru soţia sa.

Potrivit art. 70 din Legea nr. 161/2003, prin conflict de interese se înţelege situaţia în care persoana ce exercită o demnitate publică sau o funcţie publică are un interes personal de natură patrimonială, care ar putea influenţa îndeplinirea cu obiectivitate a atribuţiilor care îi revin potrivit Constituţiei şi altor acte normative.

Potrivit art. 75 din Legea nr. 393/2004, aleşii locali au un interes personal într-o anumită problemă, dacă au posibilitatea să anticipeze că o decizie a autorităţii publice din care fac parte ar putea prezenta un beneficiu sau un dezavantaj pentru sine sau pentru: a) soţ, soţie, rude sau afini până la gradul al doilea inclusiv; (…).

Potrivit art. 76 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, primarii şi viceprimarii, primarul general şi viceprimarii municipiului Bucureşti sunt obligaţi să nu emită un act administrativ sau să nu încheie un act juridic ori să nu emită o dispoziţie, în exercitarea funcţiei, care produce un folos material pentru sine, pentru soţul său ori rudele sale de gradul I.

Raportat la însuşi obiectul contractelor de concesiune, rezultă că acestea au avut vocaţia să producă un folos material pentru persoana beneficiară a concesionării şi, pe cale mediată, indirectă, pentru rudele şi soţul acesteia, reclamantul A.. Unul dintre beneficiile/foloasele materiale constă în dreptul de a utiliza terenurile concesionate. În acest context, subvenţiile agricole pe care concesionarul le-a obţinut în cadrul schemei unice de plată pe suprafaţă fac, la rândul lor, parte din beneficiul/folosul material produs de contractele de închiriere şi concesiune.

În consecinţă, semnarea contractelor a reprezentat anterior prezentate se încadrează în ipoteza reglementată de art. 76 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 care interzice primarului să încheie un act juridic ce produce un folos material pentru sine sau pentru soţul său.

Intimatul-reclamant s-a apărat, administrând şi probe privitoare la situaţia sa după încheierea contractelor de concesiune, susţinând că nu a existat un folos material efectiv pentru sine care să rezulte din actele semnate. Aceste susţineri şi probatoriul administrat sunt nerelevante, întrucât textele legale care reglementează conflictul de interese de natură administrativă se raportează la prefigurarea folosului material şi la caracterul potenţial al acestuia (art. 75 din Legea nr. 393/2004 utilizează termenii "să anticipeze" şi "ar putea prezenta un beneficiu sau un dezavantaj").

Prima instanţă s-a referit, în susţinerea soluţiei de anulare a raportului de evaluare, la împrejurarea că reclamantul nu a fost implicat în încheierea contractelor iar semnarea lor a reprezentat o obligaţie a sa, în considerarea funcţiei deţinute.

În reglementarea conflictului de interese de natură administrativă, conform art. 70 şi 76 din Legea nr. 161/2003 şi art. 75 din Legea nr. 393/2004, legiuitorul nu a distins în funcţie de criteriile invocate de intimatul-reclamant. Acesta consideră că decizia de închiriere şi/sau concesionare luată prin hotărâre de consiliu local şi derularea procedurii (în care nu a fost implicat) reprezintă actele administrative principale, în raport de care ar fi trebuit analizată situaţia de conflict de interese, în vreme ce contractele propriu-zise ar constitui acte subsecvente ale autorităţii publice, care ar transpune voinţa acesteia deja exprimată prin actele principale anterior menţionate, în raport de care nu poate exista un conflict de interese, în lipsa unei manifestări de voinţă proprii a reprezentantului autorităţii la semnarea acestor contracte.

Instanţa de control judiciar precizează că textele legale menţionate nu introduc distincţii şi că orice act care intră în exercitarea atribuţiilor funcţiei/demnităţii publice, indiferent că acesta produce singur sau în corelaţie cu alte acte ale administraţiei publice efectul decizional, intră sub incidenţa reglementării referitoare la prevenirea conflictului de interese.

În speţă, atribuţiile exercitate de primar nu au constat în simple formalităţi, ci au contribuit la adoptarea efectivă a deciziei autorităţii administrative locale, aspect ce rezultă cu claritate din Notificarea din data de 24 iunie 2011, prin care reclamantul propunea Consiliului Local să adopte o hotărâre privind concesionarea directă de terenuri din izlazul comunal către tineri, ştiind că în acest fel va beneficia şi soţia sa.

Intimatul-reclamant a afirmat fără temei legal că avea o obligaţie de a semna contractele de închiriere şi concesiune şi că, în îndeplinirea acestei operaţiuni, a fost lipsit de orice atribut decizional.

Înalta Curte constantă că intimatul-reclamant putea delega atribuţia de semnare a contractelor de închiriere şi concesiune către viceprimar, art. 57 alin. (2) şi art. 65 din Legea nr. 215/2001 presupunând exercitarea prin delegare a funcţiei, cu asumarea atributelor decizionale de către persoana căreia i se deleagă atribuţiile.

Pentru aceste motive, în temeiul art. 496 C. proc. civ. şi art. 20 din Legea nr. 554/2004, raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de Agenţia Naţională de Integritate, va casa în parte sentinţa şi, rejudecând cauza, va respinge acţiunea formulată de reclamantul A., şi în ce priveşte anularea Raportului de evaluare nr. x/29.04.2015 întocmit de pârâtă pentru nerespectarea dispoziţiilor legale privind conflictul de interese prin încheierea contractelor de închiriere nr. x/23.03.2009, y/21.04.2010, z/07.03.2011, w/09.03.2011, t/03.04.2012, a contractului de concesiune nr. x/27.03.2012 şi prin emiterea Notificării din data de 24.06.2011, ca neîntemeiată şi va menţine în rest dispoziţiile sentinţei .

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de pârâta AGENŢIA NAŢIONALĂ DE INTEGRITATE împotriva sentinţei civile nr. 1455 din 27 aprilie 2016 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal.

Casează în parte sentinţa şi, rejudecând cauza:

Respinge acţiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, şi în ce priveşte anularea Raportului de evaluare nr. x/29.04.2015 întocmit de pârâtă pentru nerespectarea dispoziţiilor legale privind conflictul de interese prin încheierea contractelor de închiriere nr. x/23.03.2009, y/21.04.2010, z/07.03.2011, w/09.03.2011, t/03.04.2012, a contractului de concesiune nr. x/27.03.2012 şi prin emiterea Notificării din data de 24.06.2011, ca neîntemeiată.

Menţine în rest dispoziţiile sentinţei.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 15 octombrie 2019.