Mayor's incompatibility challenge over school board membership rejected as National Integrity Agency report upholding conflict of interest

Şedinţa publică din data de 15 octombrie 2019

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul litigiului dedus judecăţii

Prin cererea înregistrată la data de 10.06.2015, sub nr. x/2015 pe rolul Curţii de Apel Craiova, secţia de contencios administrativ şi fiscal, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate anularea Raportului de evaluare nr. x/26.05.2015.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa nr. 333/2016 pronunţată în data de 11 iulie 2016, Curtea de Apel Craiova, secţia de contencios administrativ şi fiscal a admis în parte cererea de chemare în judecată, formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâţii Agenţia Naţională de Integritate, Consiliul Local al Comunei Pieleşti şi Şcoala Gimnazială nr. 2 Pieleşti, având ca obiect conflict de interese/incompatibilitate - constatate de ANI, astfel cum a fost completată, a anulat în parte raportul de evaluare nr. x/26.05.2015 emis de pârâtă, respectiv pentru perioada 4.09.2012 - 31.03.2013 şi a respins excepţiile de nelegalitate invocate, ca nefondate.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei menţionate la pct. 2 au declarat recurs reclamantul A. şi pârâta Agenţia Naţională de Integritate, invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Prin motivele de recurs reclamantul A. a solicitat admiterea căii de atac formulate, casarea în tot a sentinţei atacate şi, rejudecând litigiul în fond, să se admită contestaţia aşa cum a fost formulată, precum şi excepţia de nelegalitate a următoarelor acte administrative unilaterale cu caracter individual, deciziile directorului Şcolii Generale nr. 2 Pieleşti nr. 136/2008, nr. 190/2009, nr. 39/2010, nr. 3/2011 şi nr. 1/2012, HCL Pieleşti nr. 35/2012 cu consecinţa soluţionării cauzei, fără a ţine seama de actele a căror nelegalitate a fost constatată.

În cuprinsul motivelor de recurs a învederat următoarele:

Instanţa de fond a soluţionat speţa cu încălcarea art. 4 din Legea 554/2004, art. 145 alin. (6) din Legea nr. 84/1995, art. 96 alin. (2) lit. b) din Legea 1/2011şi art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea 161/2003, cu referire la soluţionarea excepţiei de nelegalitate a deciziilor directorului Şcolii generale nr. 2 Pieleşti, nr. 3/2011 şi nr. 1/2012, art. 36 din Legea 215/2001, cu referire la excepţia de nelegalitate a HCL Pieleşti nr. 35/2012, art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea 161/2003, art. 63 alin. (5) lit. c) rap. la art. 36 alin. (6) lit. a) pct. 1 din Legea 215/2001.

Astfel a argumentat că, Directorul Şcolii Generale nr. 2 Pieleşti a emis deciziile de constituire a consiliilor de administraţie cu încălcarea dispoziţiilor art. 145 alin. (6) din Legea nr. 84/1995, art. 96 alin. (2) lit. b) din Legea 1/2011şi art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea 161/2003 iar instanţa de fond a pronunţat hotărârea recurată prin încălcarea aceloraşi norme de drept material.

Precizează că, directorul şcolii, investit legal cu atribuţii de constituire a consiliului local, trebuia să pretindă autorităţilor administraţiei publice locale, consiliului local şi primarului, numirea unor reprezentanţi ai acestora în condiţiile legii, respectiv aducerea la cunoştinţa primarului că nu poate face parte din consiliul de administraţie al şcolii, iar consiliului local că nu-şi poate desemna decât propriul său reprezentant, nu şi pe cel al primarului.

Calitatea de membru în cadrul consiliului de administraţie al şcolii a fost dobândită de reclamant exclusiv în temeiul deciziilor de constituire al acestui organ de conducere, prin care se stabilea în concret componenţa anuală a consiliului de administraţie iar nu prin adresele de numire a reprezentanţilor emise de primar sau consiliul local. Este adevărat că directorul şcolii, pentru a da decizie de constituire a consiliului de administraţie, avea nevoie pe propunerile reprezentanţilor administraţiei publice locale, dar nu era ţinut în mod absolut de aceste propuneri, fără să ţină seama de nelegalitatea lor. Cu alte cuvinte, adresele reclamantului în calitate de primar nu ar fi produs niciun fel de efecte cu privire la componenţa consiliului de administraţie dacă directorul şcolii ar fi pretins respectarea legii şi numirea altui reprezentant. Nu se poate accepta teza contrară potrivit căreia directorul şcolii nu trebuia decât să ia act de nominalizările făcute de organele administraţiei publice locale indiferent dacă acestea au fost făcute în conformitate cu legea sau cu încălcarea acesteia şi să stabilească componenţa consiliului de administraţie în mod formal.

De fapt, directorul şcolii, atunci când a observat şi alte încălcări ale legii, a sesizat autoritatea administrativă publică locală prin adresa nr. x/22.01.2013, când a cerut clarificări privitoare la persoanele desemnate prin HCL nr. 35/2012, în raport de calitatea acestor reprezentanţi, de preşedinte sau vicepreşedinte în cadrul unui partid politic, care nu pot face parte din consiliul de administraţie al unei şcoli, conform Legii nr. 1/2011. Cu alte cuvinte, atunci când a avut în vedere dispoziţiile normative, directorul a emis decizii de numire a membrilor consiliului de administraţie al şcolii în conformitate cu legea, verificându-le acestora vocaţia legală de a putea fi numiţi în conducerea şcolii, în funcţie de care trebuia să procedeze la nominalizarea lor sau dimpotrivă să solicite alte propuneri în acord cu dispoziţiile legale în vigoare.

Instanţa de fond, în soluţionarea excepţiei de nelegalitate, s-a mărginit în mod nejustificat să aprecieze legalitatea actelor administrative unilaterale cu caracter individual doar prin prisma unui punct de vedere propriu, fără să răspundă criticilor de nelegalitate ale acestor acte aşa cum au fost formulate. Aşadar instanţa nu a răspuns dacă directorul şcolii în emiterea deciziilor incriminate a respectat legea învăţământului care îi diriguia activitatea de conducere a şcolii şi, în situaţia în care s-ar constata o astfel de încălcare, dacă aceasta ar conduce la admiterea excepţiei de nelegalitate cu consecinţa înlăturării deciziilor de constituire a consiliului de administraţie de la evaluarea stării de incompatibilitate a reclamantului.

Dintr-un alt punct de vedere s-a arătat că reclamantul nu se încadrează în nici una din tezele descrise în norma incriminatorie - art. 87 alin. (1) lit. d) Legea 161/2003 - prin prisma faptului că Şcoala Generală nu se regăseşte în cadrul autorităţilor, societăţilor sau instituţiilor publice, iar regimul ei este reglementat atât de Constituţia României la art. 32 alin. (5), cât şi în Legea nr. 1/2011 care stabilesc expres că aceste structuri sunt unităţi de învăţământ. Expresia de unitate de învăţământ nu se regăseşte în textul de la art. 87 lit. d).) deci nu poate fi vorba de nicio incompatibilitate ca urmare a unei astfel de interpretări a normei de drept incidente.

Susţine că instanţa de fond a reţinut în motivare că simpla deţinere a funcţiei de primar şi a calităţii de membru în consiliul de administraţie al şcolii ar atrage starea de incompatibilitate, concluzie contrazisă atât de susţinerile din cadrul excepţiei de nelegalitate, în sensul în care calitatea de membru în consiliul de administraţie al şcolii nu poate fi stabilită pe baza unor decizii nelegale de constituire a acestuia cât şi de următoarele argumente:

Participarea în consiliul de administraţie al şcolii nu conduce la stabilirea stării de incompatibilitate. Această concluzie se întemeiază pe interpretarea ansamblului normelor de drept incidente în cauză.

Astfel, norma interpretată, respectiv art. 87 alin. (1) lit. d), este prevăzută în Legea nr. 161/2003 care a reglementat măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei.

Din titulatura Legii nr. 161/2003 şi ansamblul normelor conţinute de aceasta rezultă scopul, finalitatea pe care a urmărit-o legiuitorul atunci când a adoptat actul normativ. Raţiunea instituirii regimului incompatibilităţilor este aceea de a preveni apariţia unor situaţii în care exercitarea simultană a două sau mai multe funcţii publice ar putea influenţa decizia pe care un oficial o adoptă în exercitarea competenţelor sale legale.

Incompatibilităţile reglementate prin Legea nr. 161/2003 instituie o garanţie pentru exercitarea funcţiei publice în condiţii de imparţialitate şi transparenţă, cu scopul protejării interesului public.

Reclamantul a deţinut funcţia de primar şi, de asemenea, a făcut parte din consiliul de administraţie al şcolii.

Potrivit art. 63 alin. (5) lit. c) din Legea 215/2001, primarul ia măsuri pentru organizarea în concret a activităţilor din domeniul reglementat de art. 36 alin. (6) lit. a) pct. 1, ceea ce înseamnă că însăşi legea îl obligă pe primar să asigure cadrul necesar pentru funcţionarea serviciilor publice privind educaţia.

Legea 1/2011 în cuprinsul art. 10 alin. (1) precizează în mod expres că în România, învăţământul este serviciu de interes public, iar în baza art. 20 din aceeaşi lege, autorităţile administraţiei publice locale trebuie să asigure buna desfăşurare a învăţământului preuniversitar.

Având în vedere că primarul este, în baza art. 23 alin. (1) din Legea 215/2001, autoritatea executivă a administraţiei publice, acesta nu poate fi incompatibil cu calitatea de membru al consiliului de administraţie al şcolii, cu atât mai mult cu cât conform art. 96 din Legea 1/2011, consiliul de administraţie conlucrează cu autorităţile publice locale pentru exercitarea atribuţiilor ce le revin.

Aşadar, chiar legea care reglementează educaţia naţională conţine premisa existenţei unor raporturi între autorităţile locale şi unităţile şcolare.

Ca urmare, ar fi existat starea de incompatibilitate numai dacă se putea utiliza votul în consiliul de administraţie în scop personal, or în speţă o astfel de situaţie este exclusă, având în vedere prevederile art. 96 alin. (7) din Legea 1/2011, care nu creează nici cel puţin premisa exercitării votului în scop personal, astfel încât nu se poate pune în discuţie afectarea interesului social sau a imparţialităţii, a obiectivităţii. S-a invocat în acest sens decizia nr. 163/2015 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.

A invocat şi jurisprudenţa CJUE prin care s-au afirmat principiile proporţionalităţii şi cel al prevalenţei substanţei asupra formei.

Astfel, prin prisma principiului proporţionalităţii, natura şi severitatea măsurii administrative privind starea de incompatibilitate sunt disproporţionate faţă de scopul legii, fiind astfel încălcat echilibrul rezonabil între situaţia de fapt şi sancţiunile ce urmează a fi suportate.

S-a susţinut că în speţă s-a nesocotit şi principiul prevalenţei substanţei asupra formei pentru că autoritatea publică a dispus măsuri de natură a aduce restrângeri drepturilor individuale pe considerente pur formale, care nu sunt dublate de considerente ce ţin de substanţa raporturilor sociale ocrotite prin ansamblul normelor de drept din Legea 161/2003, deoarece atât Legea 1/2011, cât şi Legea 215/2001, stabilesc în sarcina primarului, ca autoritate executivă, competente în materia educaţiei.

În aceste circumstanţe susţine că, participarea primarului în consiliul de administraţie al şcolii este derivată din lege şi corespunde cerinţelor legii privind prerogativele acestuia în materia educaţiei.

În concluzie consideră că raportul Agenţiei Naţionale de Integritate este pur formal, că exercitarea calităţii de membru în consiliul de administraţie al şcolii nu a afectat imparţialitatea sau obiectivitatea, motiv pentru care nu se circumscrie scopului legii.

Pârâta Agenţia Naţională de Integritate prin recursul formulat a criticat sentinţa recurată din perspectiva prevederilor art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. precizând că Raportul de evaluare nr. x/26.05.2015, prin care s-a reţinut starea de incompatibilitate în care s-a aflat intimatul-reclamant a fost întocmit cu respectarea prevederilor legale, şi a solicitat admiterea căii de atac, casarea hotărârii instanţei de fond şi, rejudecând cauza să se respingă acţiunea în totalitate.

A susţinut că instanţa de fond a aplicat şi interpretat greşit prevederile din Legea nr. 161/2003 pentru perioada 04.09.2012 - 31.03.2013, întrucât regimul incompatibilităţilor are în vedere o restricţie ce operază în momentul dobândirii funcţiei sau chiar la o dată ulterioară acesteia, în care titularul funcţiei este obligat să aleagă între prima funcţie şi cea nouă, sub sancţiunea demiterii.

Starea de incompatibilitate intervine de la momentul deţinerii simultane a două funcţii pe care legea le consideră incompatibile şi nu de la momentul exercitării propriu-zise a cel puţin uneia dintre ele, simpla deţinere fiind aşadar suficientă pentru a fi incidentă situaţia de incompatibilitate.

Din cuprinsul documentelor ce au stat la baza emiterii raportului de evaluare reiese faptul că intimatul-reclamant a deţinut simultan şi în perioada 04.09.2012-31.03.2013 atât funcţia de primar cât şi calitatea de membru în Consiliul de Administraţie al instituţiei publice Şcoala Gimnazială Pieleşti în perioada 05.09.2008-31.03.2013.

Ca urmare, consideră că aspectele reţinute de către instanţă nu constituie caz de înlăturare a stării de incompatibilitate prevăzută de art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 întrucât, în respectiva perioada (04.09.2012-31.03.2013). intimatul-reclamant a deţinut calitatea de membru în Consiliul de Administraţie al Scolii Gimnaziale Pieleşti. această situaţie reieşind atât din adresele emise cu privire la numirea acestuia în calitatea de membru cât şi din procesele-verbale de şedinţă, (conform Deciziei nr. 1/10.09.2012 privind constituirea Consiliului de Administraţie începând cu 01.09.2012, emisă de directorul Şcolii Gimnaziale Pieleşti (Şcoala Generală Nr. 2 Pieleşti) precum şi conform Hotărârii nr. 35/24.09.2012 privind "Desemnarea reprezentanţilor Consiliului Local Pieleşti şi ai Primarului Comunei Pieleşti în cadrul Consiliului de Administraţie al Şcolii Generale cu Clasele l-VIII nr. 2 Pieleşti", adoptată de Consiliul Local Pieleşti).

Chiar dacă procesele-verbale de şedinţă întocmite în perioada 04.09.2012-31.03.2013, nu au fost semnate de către intimatul-reclamant, acesta a deţinut calitatea de membru în Consiliul de Administraţie al Şcolii Gimnaziale Pieleşti, Decizia nr. 1/10.09.2012 privind constituirea Consiliului de Administraţie începând cu 01,09.2012 precum şi Hotărârea nr. 35/24.09.2012 privind "Desemnarea reprezentanţilor Consiliului Local Pieleşti şi ai Primarului Comunei Pieleşti în cadrul Consiliului de Administraţie al Şcolii Generale cu Clasele l-VIII nr. 2 Pieleşti", producând efecte juridice în sensul că membrii numiţi şi-au exercitat calitatea independent de participarea intimatului-reclamant la şedinţele consiliului de administraţie.

Stabilirea expresă a incompatibilităţilor are ca fundament premisa că, fiind în serviciul public, persoana care deţine o funcţie de demnitate publică sau de autoritate publică (cum este şi intimatul reclamant) trebuie să fie nu numai independent, dar şi să se abţină de la exercitarea unor funcţii sau de la desfăşurarea unor activităţi care, prin natura lor, ar fi în contradicţie cu mandatul său reprezentativ sau care l-ar împiedica de la exercitarea acestuia, potrivit exigenţelor legale sau regulamentare. Or, prin cumularea mandatului de ales local cu o altă funcţie publică de autoritate sau cu o funcţie privată stabilită prin legea specială, alesul ar putea intra în conflict cu prerogativele şi obligaţiile stabilite prin statutul său.

Intimatul-reclamant nu a depus nicio diligentă nici spre a cunoaşte textul legal, deşi acesta se bucură de accesibilitate şi publicitate asemenea oricărui act normativ şi nici nu a efectuat demersurile necesare pentru a ieşi din starea de incompatibilitate, în termenul prevăzut de lege, încălcând astfel regimul juridic al incompatibilităţilor aplicabil aleşilor locali.

Aşadar, instanţa de fond a aplicat şi a interpretat prevederile din Legea nr. 161/2003 pentru perioada 04.09.2012-31.03.2013 în mod eronat.

A arătat şi că, regimul incompatibilităţilor se respectă cu prioritate, fiind vorba despre încălcarea unor prevederi legale în cazul omiterii ori nerespectării lui.

Cumulul este în dauna funcţiilor îndeplinite, a imparţialităţii, obiectivităţii şi independenţei pe care exerciţiul lor corect îl presupune.

Regimul incompatibilităţilor este expres prevăzut de legislaţia în vigoare, legea interzicând cumulul de calităţi, necondiţionat de întocmirea altor acte juridice.

Astfel incompatibilitatea reprezintă a acea situaţie juridică în care o persoană deţine două sau mai multe funcţii în mod simultan, fără a avea acest drept, conform legii, respectivele funcţii neputând fi deţinute concomitent în mod legal.

Starea de incompatibilitate intervine de la momentul deţinerii simultane a două funcţii pe care legea le consideră incompatibile, şi nu de la momentul exercitării propriu-zise a cel puţin uneia dintre ele, simpla deţinere fiind, aşadar, suficientă pentru a fi incidentă situaţia de incompatibilitate.

Fată de cele ce preced, susţine că raportul de evaluare nr. x/26.05.2015 prin care s-a reţinut starea de incompatibilitate în care s-a afla intimatul-reclamant a fost întocmit cu respectarea prevederilor legale.

4. Apărări formulate în cauză

Recurentul-reclamant A. a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului declarat de pârâta Agenţia Naţională de Integritate ca nefondat, pentru următoarele motive:

Prin motivele de recurs se au în vedere doar o parte din considerentele sentinţei recurate, fără a se aminti argumentul principal al instanţei de fond pentru care a admisă în parte acţiunea.

Astfel, recurenta arată că sentinţa este nelegală pentru că s-a reţinut ca motiv de nelegalitate a raportului de evaluare faptul ca în perioada 04.09.2012-31.03.2013 nu a participat la şedinţele consiliului de administraţie al şcolii.

Ceea ce s-a omis este considerentul principal şi anume că, la data constituirii Consiliului de administraţie al şcolii, respectiv la 10.09.2012, când a fost emisă decizia directorului Şcolii Gimnaziale nr. 2 Pieleşti, nu fusese încă adoptată HCL Pieleşti nr. 35, aceasta din urmă fiind luată la data de 24.09.2012. Cu alte cuvinte desemnarea sa a fost făcută în mod formal, fără a avea la bază un act de numire din partea primarului. Acest motiv coroborat cu neparticiparea sa la şedinţele consiliului de administraţie a constituit considerentul principal pentru care are a fost anulat în parte raportul de evaluare şi care nu a fost criticat prin motivele de recurs.

Doar reperul temporal al datei de 3 septembrie 2012 este dat în accepţiunea instanţei de fond de plasarea în timp a ultimului proces-verbal semnat de recurentul reclamant în şedinţele Consiliului de Administraţie al Şcolii Gimnaziale Pieleşti iar recurenta pârâtă nu poate nega valoarea probatorie a acestor înscrisuri pentru că i-au profitat atât la momentul controlului, cât şi în timpul litigiului.

Susţine că legea nu condiţionează incompatibilitatea de încheierea anumitor acte juridice, dar nici nu trebuie s-o facă pentru că, printre alte efecte, ar fi împiedicate instanţele să administreze şi să interpreteze probatoriul cauzelor cu care au fost sesizate. Cu toate acestea exercitarea funcţiilor de persoanele acuzate de incompatibilitate este o chestiune care trebuie probată de părţi pentru că altfel cauzele de acest gen ar fi lipsite de un minim de probatoriu, instanţele neavând decât un rol formal în verificare actelor administrative emise de recurenta pârâtă.

Recurenta pârâtă nu arată în recursul său de ce acest criteriu al semnăturii ca dovadă a participării sale, dat de probele reprezentate de procesele-verbale ale şedinţelor Consiliului de Administraţie al Şcolii Gimnaziale Pieleşti, nu este unul valabil. Altfel spus, nu aduce nicio critică argumentată modului în care instanţa de fond a înlăturat incompatibilitatea de care a fost acuzat. O astfel de omisiune lasă fără motivare recursul ANI pe acest aspect, singurul cu care sesizează de altfel instanţa.

Cu alte cuvinte arată că recurenta pârâtă, critică modul în care instanţa de fond a privit probele care dovedeau prezenţa sa la şedinţele Consiliul de Administraţie al Şcolii Gimnaziale Pieleşti. Or, o astfel de perspectivă este inadmisibilă pentru că instanţa de fond este suverană pe interpretarea probelor, aceasta problemă nefiind supusă recursului.

Astfel, recurenta pârâtă, deşi îşi întemeiază recursul pe prevederile de la art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., nu arată care anume norme de drept material au fost încălcate sau aplicate greşit de către instanţa de fond. Situaţiile procesuale ce pot face obiectul acestui motiv de casare sunt cele în care instanţa aplică o normă de drept care nu este incidentă în cauză, aplică o lege generală, deşi intervine una specială, interpretează greşit textului de lege relevant pentru cauză şi altele asemănătoare. Din această perspectivă recursul formulat de pârâtă nu se poate încadra în niciuna din aceste ipoteze.

Concluzia generală din finalul recursului în sensul că instanţa, în mod eronat, a aplicat şi a interpretat prevederile din Legea nr. 161/2003 pentru perioada 04.09.2012 -31.03.2013 nu este precedată de o demonstraţie şi, în consecinţă, nu poate constitui motivul de recurs care se poate circumscrie temeiul de drept indicat de recurenta pârâtă.

Consideră că în mod greşit recurenta pârâtă priveşte perioada de aşa-zisă incompatibilitate a sa (5 septembrie 2008 - 31 martie 2013) ca pe un tot indivizibil, fără a aduce argumente pentru asta. Perspectiva corectă asupra acestui aspect este aceea avută de instanţa de fond, care a fragmentat perioada menţionată în componentele de timp corespunzătoare fiecărei numiri în funcţia de membru al Consiliului de Administraţie al Şcolii Gimnaziale Pieleşti. Şi aceasta pentru că nu puteam să ocupe această funcţie fără o numire distinctă pentru fiecare mandat luat în parte pe calea deciziilor directorului general al acestei şcolii. Aceste decizii au făcut obiectul controlului întreprins de ANI şi formează probatoriul cauzei analizat de instanţa de fond.

Susţine şi că, normele de drept în baza cărora s-a constatat starea de incompatibilitate intră în conflict direct cu acelea de la art. 145 alin. (6) din Legea 84/1995, art. 10 alin. (1), art. 20 şi art. 96 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 1/2011, art. 23 alin. (1) şi art. 63 alin. (5) lit. c) din Legea 215/2001. Recurenta pârâtă se aşteaptă ca atât recurentul reclamant, primarul comunei, cât şi directorul Şcolii Generale nr. 2 Pieleşti, judeţul Dolj, să aplice coroborat şi în mod solidar întregi pachete de legi din domenii de drept complet diferite (organizare administrativă locală, incompatibilităţi, învăţământ etc), în condiţiile în care însăşi legiuitorul lipseşte legea de previzibilitatea atât de necesară aplicării ei şi modifică prin punctul 21 al O.U.G. nr. 49/2014 prevederile de la art. 96 alin. (2) din Legea 1/2011 (a educaţiei naţionale) în sensul că primarul trebuie să facă parte din consiliile de administraţie ale şcolilor, dar lasă nemodificate prevederile de la art. 87 din Legea 161/2003, adică pe acelea care interzic primarului să facă parte din aceleaşi consilii.

Arată că dacă argumentarea recurentei pârâte este acceptabilă se poate trage concluzia că, deşi a ajuns în funcţia de membru al Consiliului de Administraţie al Şcolii Gimnaziale Pieleşti prin decizia directorului acesteia, vina pentru această numire îi aparţine, ceea ce înseamnă că este sancţionabil şi pentru fapta altei persoane, ceea ce este nepermis, deoarece incompatibilitatea presupune ca subiectul să ajungă într-o astfel de stare prin acţiunea sau omisiunea proprie şi nu a altcuiva.

Arată şi că, privind evoluţia în timp a legislaţiei relevante, prin punctul 21 din O.U.G. nr. 49/2014 legiuitorul a urmărit inclusiv lăsarea fără efect a prevederilor prohibitive de la art. 87 din Legea 161/2003, adică acelea pentru care a fost sancţionat. Într-adevăr O.U.G. nr. 49/2014 nu era în vigoare în perioada supusă verificării de ANI, dar, dacă legiuitorul a observat conflictul de legi şi a înţeles ca ulterior să-l repare, trebuie pusă întrebarea dacă faptele preexistente intrării în vigoare a legii modificatoare nu-şi pierd din gravitate, căci însăşi legiuitorul prin permisiunea pe care o dă pare să renunţe la ipoteza sancţionatorie iniţială.

Prin întâmpinarea formulată, recurenta-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate, fără a invoca excepţii, a solicitat respingerea recursului promovat de reclamant ca nefondat şi pe fond respingerea în tot a acţiunii reiterând în esenţă argumentele dezvoltate în cadrul recursului.

A făcut referiri şi la practica Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie reliefată prin Decizia nr. 2629/18.10.2016,

Recurentul reclamant a formulat răspuns la întâmpinare prin care a arătat că argumentele recurentei pârâte nu susţin legalitatea sau nelegalitatea dispoziţiilor directorului Şcolii Gimnaziale nr. 2 Pieleşti, ci ignoră complet această problemă. Or, tocmai legalitatea acestor acte cu efect asupra situaţiei sale reprezintă un aspect litigios.

A arătat prin întâmpinarea sa de ce legislaţia nu era clară deşi recurenta pârâtă susţine contrariul fără însă să justifice de ce a fost necesară adoptarea O.U.G. nr. 49/2014.

Argumentează şi că, art. 87 din Legea 161/2003 nu defineşte instituţia incompatibilităţii, dar defineşte instituţia conflictului de interese. Aparent starea de incompatibilitate este consecinţa stării de conflict de interese, aşa cum rezultă din legătura pe care legea o face între cele două instituţii. Sub acest aspect recurenta pârâtă nu a arătat niciodată care este interesul patrimonial urmărit prin deţinerea poziţiei în consiliul şcolii şi nici nu a arătat ce efect a avut această poziţie asupra atribuţiilor sale de primar. Fiind în discuţie o instituţie publică precum e şcoala, interesul patrimonial este exclus.

De asemenea susţine că, recurenta pârâtă nu arată cum s-a folosit de cele două poziţii aflate în conflict pentru a aduce atingere principiilor, normelor de conduită, atribuţiilor şi demnităţii funcţiei publice, cum am încălcat condiţiile de imparţialitate, integritate şi transparenţă.

Recurenta pârâtă nu a formulat răspuns la întâmpinare

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursurilor

Înainte de a păşi la examinarea legalităţii sentinţei recurate prin prisma criticilor formulate în recurs, se impune a se verifica excepţia nulităţii recursului promovat de pârâta Agenţia Naţională de Integritate invocată de recurentul-reclamant A..

Înalta Curte reţine că excepţia nulităţii recursului este neîntemeiată, întrucât recurenta-pârâtă a formulat critici ce privesc în esenţă interpretarea şi aplicarea art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, aspecte de nelegalitate pot fi încadrate în motivul de casare prevăzute la art. 488 alin. (1) pct. 8 Cod procedură, nefiind incidentă sancţiunea prevăzută de art. 489 alin. (2) din C. proc. civ.

Examinând sentinţa atacată în raport cu criticile formulate şi dispoziţiile legale relevante, Înalta Curte constată, pe baza actelor şi lucrărilor de la dosar, că recursul reclamant A. este nefondat şi cel declarat de pârâta Agenţia Naţională de Integritate este fondat, pentru considerentele ce urmează:

Astfel, prin recursul formulat în cauză reclamantul pune în discuţie existenţa stării de incompatibilitate reglementată de art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 în privinţa sa pe întreaga perioadă reţinută prin raportul de evaluare, respectiv 05.09.2008 - 31.03.2013 iar pârâta afirmă existenţa aceleiaşi stări de incompatibilitate pentru perioada nereţinută în acest sens de instanţa de fond, respectiv 4.09.2012 - 31.03.2013.

Analizându-se în acest context cu prioritate argumentele aduse de reclamant în susţinerea recursului său Înalta Curte reţine:

În cuprinsul motivelor de recurs reclamantul face ample referiri cu privire la soluţionarea de către instanţa de fond a excepţiilor de nelegalitate cu care a înţeles să o investească, invocând nerespectarea de către aceasta a dispoziţiilor art. 4 din Legea 554/2004, care reglementează modul de soluţionare al excepţiei de nelegalitate. Cu toate acestea nu aduce nicio critică concretă în ce priveşte modul în care prima instanţă a interpretat sau aplicat greşit această dispoziţie legală în speţa dedusă judecăţii.

Sub acest aspect Înalta Curte observă şi că excepţiile de nelegalitate invocate de recurent au fost amplu analizate de instanţa de fond care a arătat pe larg considerentele pentru care le-a reţinut ca fiind neîntemeiate, neputându-se reţine în cauză o încălcare a dispoziţiilor art. 4 din Legea 554/2004.

Referitor la greşita interpretare şi aplicare în speţa dedusă judecăţii a dispoziţiilor art. 145 alin. (6) din Legea învăţământului, nr. 84/1995, în vigoare până la data de 8 februarie 2011, cu privire la modul de soluţionare al excepţiilor de nelegalitate invocate relativ la deciziile directorului Şcolii Generale nr. 2 Pieleşti nr. 136/2008, 190/2009 şi 39/2010 se reţine că această dispoziţie legală reglementa, în perioada în care a fost în vigoare, componenţa consiliului de administraţie al unităţilor de învăţământ din care făcea parte şi un reprezentant al primarului.

Or, relativ la starea de fapt din speţă, instanţa de fond în mod temeinic a reţinut că nedesemnarea în mod formal de către autoritatea publică locală executivă a reprezentantului său în consiliul de administraţie al şcolii nu este de natură a afecta legalitatea deciziilor directorului unităţii de învăţământ referitoare la constituirea consiliului de administraţie în condiţiile în care din probele administrate rezultă că reclamantul, ulterior emiterii acestor decizii a participat efectiv la şedinţele consiliului de administraţie, semnând procesele-verbale de şedinţă.

În acest context, relativ la argumentele aduse de recurentul reclamant, instanţa de recurs subliniază că, în primul rând, obligaţia de a respecta regimul incompatibilităţilor instituie legal revine persoanei vizate de potenţiala stare de incompatibilitate, care este obligată să renunţe la funcţia în care a fost numit şi care atrage această stare, în 15 zile de când a luat cunoştinţă de numirea sa în funcţia care atrage starea de incompatibilitate potrivit art. 91 alin. (3) din Legea 161/2003, această responsabilitate neputând fi transferată către persoana sau autoritatea/instituţia care a făcut numirea în funcţia ce atrage starea de incompatibilitate.

De asemenea, din această perspectivă nu poate fi reţinut ca fondat argumentul potrivit căruia starea de incompatibilitate poate fi atrasă prin fapta altei persoane, deoarece deşi iniţial (la data numirii) argumentul este valabil, persoana aflată în stare de incompatibilitate poate înlătura răspunderea sa prin renunţarea la funcţia în care a fost numit în condiţiile dispoziţiilor legale anterior citate, ceea ce în speţă nu s-a întâmplat, recurentul reclamant acceptând funcţia de membru în consiliul de administraţie al unităţii de învăţământ, ceea ce rezultă din exercitarea efectivă a acesteia.

Referitor la Decizia nr. 3/21.09.2011 a directorului Şcolii nr. 2 Pieleşti prin care a fost stabilită componenţa consiliului de administraţie al şcolii pentru anul şcolar 2011 - 2012 se reţine de către instanţa de recurs că nelegalitatea acesteia este pusă în discuţie de către reclamant prin prisma dispoziţiilor art. 96 alin. (2) lit. a) din Legea educaţiei naţionale, nr. 1/2011, care, în mod similar art. 145 alin. (6) din Legea învăţământului, nr. 84/1995, abrogată prin Legea 1/2011 reglementau componenţa consiliului de administraţie al unităţilor de învăţământ, în acest context considerentele prezentate relativ la deciziile directorului Şcolii Generale nr. 2 Pieleşti nr. 136/2008, 190/2009 şi 39/2010 fiind pe deplin incidente şi în ceea ce priveşte această decizie a directorului unităţii de învăţământ.

Relativ la această decizie se reţine şi că la baza emiterii sale a stat şi adresa nr. x/22.08.2011 emisă de Primăria comunei Pieleşti prin care s-au comunicat persoanele ce vor face parte din consiliul de administraţie al şcolii, printre care şi reclamantul în calitate de primar, ceea ce dovedeşte cu mai multă pregnanţă ignorarea respectării de către reclamant a dispoziţiilor legale ce reglementează starea de incompatibilitate analizată în speţă.

Referitor la Decizia nr. 1/10.09.2012 directorului Şcolii nr. 2 Pieleşti instanţa de recurs reţine că aceasta, în ceea ce priveşte aspectele relevante în raport de speţa dedusă judecăţii, în raport de obiectul cauzei, se impune a fi analizată împreună HCL Pieleşti nr. 35/24.09.2012 prin care a fost aprobată desemnarea reprezentanţilor Consiliului Local Pieleşti în cadrul Consiliului de Administraţie al Şcolii Generale cu clasele I-VIII nr. 2 Pieleşti şi prin care a fost desemnat reclamantul, în calitate de primar, ca reprezentant al Primăriei în consiliul de administraţie al şcolii.

Astfel, chiar dacă ipotetic s-ar reţine nelegalitatea hotărârii de consiliul local prin care reclamantul a fost desemnat ca reprezentant al autorităţii publice locale executive în consiliul de administraţie al şcolii din localitate, prin depăşirea competenţelor legale ale autorităţii publice locale deliberative în materie, cu referire la art. 36 alin. (6) lit. a) pct. 1 din Legea 215/2001, comparativ cu atribuţiile legale ale primarului în domeniu statuate prin art. 63 alin. (5) lit. c) din acelaşi act normativ aceasta nu ar fi de natură să înlăture incompatibilitatea analizată în speţă în condiţiile în care şi de această dată recurentul a dovedit o atitudine pasivă, nerenunţând expres la funcţia de membru în consiliul de administraţie al şcolii în termenul de 15 zile prescris de art. 91 alin. (3) din Legea 161/2003, care curgea de la momentul la care a luat cunoştinţă de hotărârea consiliului local.

În acelaşi context este lipsit de relevanţă şi faptul că Decizia nr. 1/10.09.2012 directorului Şcolii nr. 2 Pieleşti prin care a fost stabilită componenţa consiliului de administraţie al şcolii pentru anul şcolar 2012 - 2013 este anterioară HCL Pieleşti nr. 35/24.09.2012, acestea având relevanţă numai în a demonstra faptul că şi pentru anul şcolar 2012 - 2013 starea de incompatibilitate analizată a continuat.

Potrivit dispoziţiilor art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 (forma în vigoare în perioada supusă evaluării), "Funcţia de primar (...) este incompatibilă cu… d) funcţia de (...) membru al consiliului de administraţie (...) la instituţiile publice".

În contextul existent în speţă nu poate fi reţinut ca fondat nici argumentul recurentului reclamant în sensul inexistenţei stării de incompatibilitate analizată determinată de faptul că şcoala nu constituie o instituţie publică ci o unitate de învăţământ în sensul art. 32 alin. (5) din Constituţie şi al dispoziţiilor Legii 1/2011.

Din acest punct de vedere, instanţa de recurs, în acord cu art. 136 alin. (4) teza a II-a din Constituţie reţine că, instituţiile publice sunt persoane juridice înfiinţate fie prin acte de putere publică, fie prin acte de dispoziţie ale autorităţilor publice centrale sau locale în scopul realizării unor activităţi fără caracter comercial sau în scopul îndeplinirii unui serviciu public şi care sunt, în tot sau în parte finanţate de la bugetul de stat sau bugetele locale.

O definire a instituţiilor publice locale o regăsim în pct. 39 al art. 2 din Legea nr. 273/2006 privind finanţele publice locale, potrivit căreia instituţiile publice locale reprezintă "denumirea generică, incluzând comunele, oraşele, municipiile, sectoarele municipiului Bucureşti, judeţele, municipiul Bucureşti, instituţiile şi serviciile publice din subordinea acestora, cu personalitate juridică, indiferent de modul de finanţare a activităţii acestora". Or, Legea 215/2001 prin art. 36 alin. (6) lit. a) pct. 1 precizează în mod expres că educaţia constituie un serviciu public de interes local.

Întrucât prezintă personalitate juridică, fiind parte a reţelei şcolare de stat şi realizează un serviciu public finanţat, unităţile de învăţământ de stat se încadrează în categoria instituţiilor publice în sensul art. 87 lit. d) din Legea 161/2003.

Se are în vedere în acest sens că, unităţile de învăţământ preuniversitar de stat, sunt, prin statutul lor, instituţii aflate în subordinea consiliului local, care gestionează resurse financiare ale bugetului local şi care oferă servicii de utilitate publică, constituind din punct de vedere al organizării lor, instituţii publice, chiar dacă din punct de vedere al domeniului lor de activitate se înscriu în categoria unităţilor de învăţământ alături de celelalte unităţi de învăţământ, persoane juridice de drept privat.

Referitor la aparenta contradicţie între atribuţiile primarului ca autoritate publică executivă cuprinse în Legea 215/2011 potrivit căreia primarul ia măsuri pentru organizarea în concret a activităţilor din domeniul educaţiei (art. 63 alin. (5) lit. c) coroborat cu art. 36 alin. (6) lit. a) din Lege) şi instituirea incompatibilităţii analizate Înalta Curte reţine că scopul reglementării incompatibilităţilor este asigurarea imparţialităţii, independenţei şi obiectivităţii în exercitarea funcţiei publice. De aceea se impune ca regimul incompatibilităţilor, aşa cum acesta este reglementat, să fie respectat în mod riguros de persoanele vizate de eventuale stări de incompatibilitate reglementate legal. Or, în speţa dedusă judecăţii echilibrul între obligaţiile legale ale primarului în materia educaţiei la nivel local şi cele privind respectarea regimului incompatibilităţilor putea fi uşor realizat prin desemnarea unei alte persoane, eventual din aparatul de specialitate al primarului, ca membru în consiliul de administraţie al unităţii şcolare din localitate.

Referitor la argumentele recurentului reclamant ce au în vedere dispoziţiile O.U.G. nr. 49/2014 Înalta Curte reţine că, prin raportul de evaluare întocmit de instituţia pârâtă, a fost constatată starea de incompatibilitate a recurentului-reclamant în perioada 05.09.2008-31.03.2013, iar prevederile O.U.G. nr. 49/2014 au intrat în vigoare ulterior momentului încetării stării de incompatibilitate, respectiv la data de 30.06.2014, rezultând că pentru perioada anterior precizată recurentul se află în starea de incompatibilitate prevăzută de art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003.

Potrivit legislaţiei în vigoare în perioada de referinţă, funcţia de primar era incompatibilă cu cea de membru în consiliul de administraţie al unei instituţii publice, ceea ce înseamnă că în consiliul de administraţie al şcolii trebuia să fie membru un reprezentant al primarului, iar nu primarul însuşi.

Faptul că ulterior perioadei de referinţă a intervenit modificarea dispoziţiilor art. 96 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 1/2011, prin O.U.G. nr. 49/2014, confirmă intenţia legiuitorului în sensul că la momentul adoptării Legii educaţiei naţionale nr. 1/2011 nu s-a prevăzut posibilitatea primarului de a face parte din consiliul de administraţie al unităţii de învăţământ.

De asemenea nu poate fi reţinut argumentul adus de recurentul reclamant în sensul în care acesta prin prezenţa sa în consiliul de administraţie al şcolii din localitate nu putea urmări un scop personal, deoarece aşa cum rezultă din reglementarea legală a stărilor de incompatibilitate acestea derivă exclusiv din deţinerea simultană a două funcţii/calităţi definite prin lege ca fiind incompatibile, nefiind necesar ca prin aceasta persoana aflată în stare de incompatibilitate să urmărească un anumit scop. Prin aceasta incompatibilitatea se deosebeşte de conflictul de interese care survine numai în situaţia în care persoana aflată în această ipoteză, prin efectuarea unui act, urmăreşte un scop expres prohibit de lege.

În speţă nu poate fi reţinută nici o eventuală încălcare a principiului proporţionalităţii aşa cum se invocă de către recurentul reclamant deoarece raportul de evaluare întocmit de Agenţia Naţională de Integritate, potrivit dispoziţiilor Legii 176/2010 doar constată existenţa incompatibilităţii sau a conflictului de interese neaplicând sancţiuni, starea de incompatibilitate sau conflictul de interese fiind sancţionabile ulterior potrivit reglementării aplicabile demnităţii, funcţiei sau activităţii respective, aşa cum arată art. 25 din lege.

Singura sancţiune ce derivă direct din rămânerea definitivă a raportului de evaluare este decăderea din dreptul de a mai exercita o funcţie sau o demnitate publică ce face obiectul prevederilor prezentei legi pe o perioadă de 3 ani în condiţiile art. 25 alin. (2) din Legea 176/2010, însă această decădere este instituită în mod expres de lege şi nu poate pune în discuţie faptul că instanţa investită cu judecarea cauzei nu a avut în vedere proporţionalitatea sancţiunii cu incompatibilitatea reţinută în sarcina recurentului reclamant.

Nici principiul prevalenţei substanţei asupra formei nu poate fi reţinut ca fiind încălcat de către instanţa de fond în condiţiile în care, aşa cum s-a arătat prin considerentele anterioare starea de incompatibilitate analizată a fost una reală, nebazându-se doar pe considerente ce ţin de aparenţa în drept.

Referitor la recursul formulat de pârâtă, din interpretarea dispoziţiilor art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 se reţine că incompatibilitatea reglementată rezultă din deţinerea funcţiei de primar simultan cu deţinerea calităţii de membru în consiliul de administraţie al unei şcoli - instituţie publică astfel că nu prezintă relevanţă în cauză, aşa cum s-a arătat anterior în analiza recursului reclamantului, modalitatea în care acesta a fost desemnat în consiliul de administraţie al Şcolii Gimnaziale Pieleşti, relevant fiind că acesta nu a înţeles să renunţe la această calitate în condiţiile reglementate de art. 91 alin. (3) din legea 161/2003.

Nu se poate reţine nici că incompatibilitatea intervine numai în cazul exercitării efective a atribuţiilor aferente funcţiei care atrage starea de incompatibilitate, aşa cum a apreciat instanţa de fond.

Legea nr. 161/2003 nu face referire la exercitarea atribuţiilor celor două funcţii deţinute, obţinerea vreunui folos sau a vreunui venit ori la o altă condiţie care trebuie îndeplinită pentru a putea fi atrasă starea de incompatibilitate, astfel că este necesară şi suficientă deţinerea simultană a funcţiei de primar şi a calităţii de membru în consiliul de administraţie al unei instituţii publice pentru reţinerea incompatibilităţii în discuţie.

Simplul fapt că reclamantul nu a participat efectiv la şedinţele Consiliului de Administraţie al Şcolii Generale nr. 2 Pieleşti, acesta nesemnând, ulterior datei de 03.09.2012 şi până la 31.03.2013, procesele-verbale de şedinţă nu atrage încetarea stării de incompatibilitate.

Referitor la precedentele judiciare invocate de ambii recurenţi, Înalta Curte, având în vedere rolul său constituţional de interpretare şi aplicare unitară a legii (art. 126 alin. (3) din Constituţie) reţine că, obligaţia de a statua în acelaşi mod cu privire la cauze similare nu trebuie să fie înţeleasă ca o obligaţie absolută. Evoluţia jurisprudenţei nu este, în sine, contrară bunei administrări a justiţiei, pentru că faptul de a nu dezvolta şi adapta jurisprudenţa riscă să obstrucţioneze orice reformă sau îmbunătăţire.

Pe de altă parte, pentru a deveni pertinente, trebuie ca hotărârile pronunţate pe un anumit aspect de drept să fie similare şi să se înscrie într-o tendinţă generală (jurisprudenţă constantă).

În consecinţă în pronunţarea prezentei hotărâri, instanţa de control judiciar are în vedere ca fiind relevantă jurisprudenţa invocată de recurenta pârâtă care se circumscrie noţiunii de jurisprudenţă constantă în sensul precizat anterior, aşa cum rezultă şi din soluţia de unificare a practicii judiciare adoptată de judecătorii secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, în şedinţa din 21 iunie 2018, în sensul "constatării stării de incompatibilitate prevăzută de art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, pentru situaţii ivite anterior modificării textului de lege şi a intrării în vigoare a O.U.G. nr. 49 din 26.06.2014."

Faţă de toate considerentele prezentate anterior rezultă că intimatul-reclamant s-a aflat în stare de incompatibilitate, exercitând simultan funcţia de primar şi cea de membru în consiliul de administraţie al unei instituţii publice în toată perioada supusă evaluării, cu încălcarea art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003.

Pentru considerentele expuse, în temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 şi art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamant ca nefondat.

În temeiul art. 496 alin. (2) din C. proc. civ., Înalta Curte reţinând incidenţa în cauză a motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.. va admite recursul declarat de pârâta Agenţia Naţională de Integritate şi va casa în parte sentinţa atacată, cu consecinţa respingerii acţiunii, menţinând restul dispoziţiilor sentinţei referitoare la modul de soluţionare al excepţiilor de nelegalitate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepţia nulităţii recursului promovat de pârâta Agenţia Naţională de Integritate.

Respinge recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinţei nr. 333/2016 din 11 iulie 2016 a Curţii de Apel Craiova, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Admite recursul declarat de pârâta Agenţia Naţională de Integritate împotriva sentinţei nr. 333/2016 din 11 iulie 2016 a Curţii de Apel Craiova, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Casează în parte sentinţa recurată şi, rejudecând cauza:

Respinge acţiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâţii Agenţia Naţională de Integritate, Consiliul Local al comunei Pieleşti şi Şcoala Gimnazială nr. 2 Pieleşti, ca neîntemeiată.

Menţine în rest dispoziţiile sentinţei.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 15 octombrie 2019.