Inadmissibility of suspending preliminary administrative operations pending final prefectural order in public official incompatibility case

Şedinţa publică din data de 15 octombrie 2019

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul litigiului dedus judecăţii

Prin cererea înregistrată la data de 2 aprilie 2019 sub nr. x/2019, pe rolul Curţii de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Secretarul Comunei Cruşet, Instituţia Prefectului, Agenţia Naţională de Integritate, pe calea ordonanţei preşedinţiale, în conformitate cu prevederile art. 997 C. proc. civ., suspendarea întocmirii referatului Secretarului Comunei Cruşeţ, suspendarea procedurii de emitere a Ordinului Prefectului pentru încetarea de drept a mandatului de primar al reclamantului, în calitate de Primar al comunei Cruşet, conform raportului de evaluare ANI cu nr. x, până la soluţionarea petiţiei înregistrate la ANI, solicitând constatarea prescripţiei răspunderii civile sau administrativă, disciplinară a reclamantului, fiind aplicabil art. 25 alin. (5) din Legea 76/2010, nemaiputând fi angajată în condiţiile depăşirii termenului general de prescripţie de 3 ani de la data săvârşirii lor, în conformitate cu art. 2517 din Legea nr. 287/2009 privind C. civ., republicată, cu modificările ulterioare.

La data de 12 aprilie 2019, reclamantul A. a depus cererea înregistrată sub nr. x/12.04.2019, prin care a arătat că înţelege să precizeze temeiul de drept al acţiunii ca fiind art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Prin cererea înregistrată, la data de 10.04.2019, sub nr. x/2019, pe rolul Curţii de Apel Craiova, reclamantul A., primarul Comunei Cruşeţ, a solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Secretarul Comunei Cruşeţ, Instituţia Prefectului Judeţului Gorj, Agenţia Naţională de Integritate, ca pe calea ordonanţei preşedinţiale, fără citarea părţilor, să se dispună suspendarea procedurii de emitere a Ordinul Prefectului pentru încetarea, de drept a mandatului de primar al acestuia, in calitate de Primar al comunei Cruşet, conform raportului de evaluare ANI cu nr. x/11.12.2013, până la soluţionarea definitivă a dosarului nr. x/2019 ce are ca obiect "constatarea, în temeiul art. 2517 C. civ. şi art. 25 (5) din Legea 176/2010, astfel cum, a fost completată prin Legea nr. 54/2019 publicată în MO nr. 222/21.03.2019, in vigoare de la data de 24.03.2019, intervenţiei prescripţiei răspunderii civile, administrativă, disciplinară, pentru faptele care determină existenta stării de incompatibilitate stabilită prin raportul de evaluare întocmit de ANI la data de 11.12.2013 pentru perioadele: 20.06.2008-11.05.2010, 20.06.2008-25.07.2013, 23.11.2010-30.09.2013".

Prin încheierea nr. 10 din data de 17 aprilie 2019, constatând îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 139 C. proc. civ., instanţa a admis excepţia conexităţii invocată de pârâte şi a dispus conexarea dosarului nr. x/2019 la dosarul nr. x/2019 şi a trimis dosarul completului iniţial investit cu soluţionarea acţiunii, pentru termenul de judecată din data de 19.04.2019.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa nr. 180/2019 pronunţată în data de 19 aprilie 2019, Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal a luat act de renunţare la judecarea capătului de cerere privind suspendarea întocmirii referatului Secretarului Comunei Cruşeţ şi a respins cererile precizate, conexate, formulate de către reclamantul A. - Primar al Comunei Cruşeţ, în contradictoriu cu pârâţii Secretarul Comunei Cruşeţ, Instituţia Prefectului - Judeţul Gorj şi Agenţia Naţională de Integritate.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei menţionate la pct. 2 a declarat recurs reclamantul A. - Primar al comunei Cruşeţ, care invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei, iar pe fondul cauzei suspendarea procedurii de emitere a Ordinul Prefectului pentru încetarea, de drept a mandatului de primar al comunei Cruset, conform raportului de evaluare ANI cu nr. x, până la soluţionarea definitivă a dosarului nr. x/2019 ce are ca obiect constatarea prescripţiei, în temeiul art. 2517 C. civ. si art. 25 alin. (5) din Legea 176/2010, astfel cum a fost completată prin Legea nr. 54/2019 publicată în MO nr. 222/21.03.2019, în vigoare de la data de 24.03.2019.

Print-un scurt istoric arată că raportul de evaluare ANI nr. x a rămas definitiv la data comunicării, respectiv la 15.12.2013, întrucât a intervenit perimarea acţiunii promovate împotriva acestui înscris.

Recurentul - reclamant a contestat punerea în executare a raportului, urmare a publicării în Monitorul Oficial nr. 222/21.03.2019 a Legii nr. 54/2019 - care modifică Legea 176/2010, prin introducerea, la art. 25, a alin. (5), având următorul cuprins:

"Răspunderea civilă sau administrativă, disciplinară, pentru faptele care determină existenţa conflictului de interese sau a stării de incompatibilitate ale persoanelor aflate în exercitarea demnităţilor publice sau funcţiilor publice este înlăturată, nemaiputând fi angajată în condiţiile depăşirii termenului general de prescripţie de 3 ani de la data săvârşirii lor, în conformitate cu art. 2.517 din Legea nr. 287/2009 privind C. civ., republicată, cu modificările ulterioare."

Consideră că în speţă a intervenit prescriptia răspunderii civile sau administrativă, disciplinară, pentru faptele care determină existenta stării de incompatibilitate stabilită prin raportul de evaluare întocmit de ANI la data de 11.12.2013 pentru perioadele: 20.06.2008-11.05.2010, 20.06.2008-25.07.2013, 23.11.2010-30.09.2013, având în vedere prevederile anterior menţionate, nemaiputând fi angajată în condiţiile depăşirii termenului general de prescripţie de 3 ani de la data săvârşirii lor, aspecte invocate în dosarul ce vizează fondul cauzei.

4. Apărări formulate în cauză

Intimaţii-pârâţi au depus întâmpinare şi, fără a invoca excepţii, au solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea ca legală a soluţiei instanţei de fond.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând sentinţa recurată, prin prisma criticilor şi apărărilor formulate, în raport probele administrate şi de dispoziţiile legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, potrivit considerentelor ce vor fi expuse în continuare:

Motivul prevăzut în art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.: (" când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei ").

Potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., în considerentele hotărârii "se vor arăta obiectul cererii şi susţinerile pe scurt ale părţilor, expunerea situaţiei de fapt reţinută de instanţă pe baza probelor administrate, motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât şi cele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor."

Verificând conţinutul sentinţei atacate, instanţa de control judiciar constată că aceasta îndeplineşte exigenţele menţionate, întrucât judecătorul fondului a expus în mod clar şi logic argumentele care au fundamentat soluţia adoptată.

Argumentele recurentului privesc ipoteza unei motivări contradictorii a hotărârii primei instanţe.

Instanţa de control judiciar nu poate reţine criticile recurentului-reclamant potrivit căruia sentinţa atacată cuprinde motive contradictorii sau motive străine de natura cauzei, aceste afirmaţii reflectând în realitate dezacordul în privinţa argumentelor care au stat la baza soluţiei de respingere a cererii de chemare în judecată, fără a susţine însă motivul de casare invocat, întrucât în considerentele sentinţei au fost expuse, în mod clar şi logic, argumentele care au fundamentat concluziile instanţei de fond în privinţa problemelor de drept în discuţie.

O atare concluzie se impune în raport de faptul că prima instanţă şi-a întemeiat soluţia de respingere a cererii de suspendare pe faptul că, în cadrul procedurii administrative a cărei suspendare a fost solicitată de reclamant, nu au fost emise acte administrative pentru a avea la dispoziţie procedura reglementată de prevederile art. 14 din Legea 554/2004.

Corectitudinea raţionamentului juridic avut în vedere de prima instanţă pentru pronunţarea hotărârii recurate constituie un aspect care face obiectul, în continuare, analizei instanţei de recurs.

În cauză,reclamantul a solicitat primei instanţe, iniţial pe calea procedurală a ordonanţei preşedinţiale şi ulterior în baza art. 14 din Legea nr. 554/2004, să dispună suspendarea procedurii de emitere a Ordinul Prefectului pentru încetarea, de drept a mandatului de primar al comunei Cruset, conform raportului de evaluare ANI cu nr. x, până la soluţionarea definitivă a dosarului nr. x/2019 ce are ca obiect constatarea prescripţiei, în temeiul art. 2517 C. civ. şi art. 25 alin. (5) din Legea 176/2010, astfel cum a fost completată prin Legea nr. 54/2019 publicată în MO nr. 222/21.03.2019, în vigoare de la data de 24.03.2019.

Cu alte cuvinte, reclamantul a solicitat primei instanţe să dispună suspendarea unor operaţiuni administrative prealabile adoptării ordinului prefectului.

Înalta Curtea precizează că operaţiunile administrative sunt acte premergătoare, manifestări de voinţă care nu produc efecte juridice prin ele însele, ci pregătesc emiterea unui act administrativ propriu-zis. În această categorie intră şi procedura de emitere a unui ordin, procedură care, conform prevederilor legale în vigoare, nu este un act administrativ, ci o operaţiune procedurală anterioară emiterii actului. Deosebirea dintre actul administrativ şi o operaţiune administrativă prezintă importanţă practică în special în cazul litigiilor de contencios administrativ, deoarece instanţa judecătorească poate controla numai actele administrative atacate în justiţie, dar nu poate controla, în cazul acţiunii directe, în mod distinct de actul administrativ, operaţiunile administrative pe baza cărora a fost emis acel act.

În temeiul art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, dreptul comun în materia contenciosului administrativ şi fiscal, legalitatea operaţiunilor administrative poate fi supusă controlului instanţei specializate numai odată cu actul administrativ pe care l-au precedat, contestarea lor separată fiind inadmisibilă. Totodată, în acord cu soluţia adoptată de judecătorul fondului Curtea reţine că nu numai atacarea separată a acestor operaţiuni prealabile este inadmisibilă ci, pentru aceleaşi argumente, este inadmisibilă şi cererea de suspendare a acestor operaţiuni, indiferent dacă este în discuţie procedura ordonanţei preşedinţiale sau procedura prevăzută de dispoziţiile art. 14 din Legea 554/2004.

Această soluţie aleasă de legiuitor nu contravine liberului acces la justiţie, pentru că, potrivit principiilor cristalizate în jurisprudenţa contenciosului constituţional român şi a Curţii Europene a Drepturilor Omului, stabilirea unor condiţionări pentru introducerea acţiunilor în justiţie nu aduce atingere substanţei acestui drept, statele dispunând de o marjă de apreciere în instituirea condiţiilor şi limitelor exercitării dreptului la acţiune.

În ceea ce priveşte dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică într-un drept sau într-un interes legitim de a se adresa instanţei de contencios administrativ, art. 52 alin. (2) din Constituţia României prevede că limitele şi condiţiile exercitării acestui drept se stabilesc prin lege organică, actul normativ adoptat în acest sens fiind, în prezent, Legea nr. 554/2004.

Înalta Curte nu poate primi argumentele recurentului care a invocat că este admisibilă cererea de suspendare a operaţiunilor administrative în discuţie ca urmare a faptului că va fi prejudiciat dacă se va emite Ordinul Prefectului, anterior pronunţării asupra dosarului x/2019 fiind întrunite dispoziţiile art. 14 din Legea 554/2004

În aceste condiţii, Curtea reţine ca fiind corectă soluţia primei instanţe în sensul că acţiunea recurentului-reclamant nu poate fi primită, întrucât singurul act care poate fi suspendat este ordinul prefectului, act ce nu a fost emis, iar operaţiunile administrative nu au natura juridică a actelor administrative.

Având în vedere aceste considerente, apreciind că, în raport de criticile invocate nu este incident motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., se va respinge recursul declarat de pârâtul Ministerul Fondurilor Europene prin Ministerul Finanţelor ca nefondat, în baza prevederilor art. 496 alin. (1) C. proc. civ. şi art. 20 din Legea nr. 554/2004.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamantul A. - Primar al Comunei Cruşeţ împotriva sentinţei nr. 180/2019 din 19 aprilie 2019 a Curţii de Apel Craiova, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 15 octombrie 2019.