Annulment of control report and administrative decision challenging financial correction for insufficiently detailed public procurement evaluation criteria

Şedinţa publică din data de 23 septembrie 2020

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Acţiunea judiciară

Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a, contencios administrativ şi fiscal, reclamantul Institutul Naţional de Neurologie şi Boli Neurovasculare Bucureşti a chemat în judecată pe pârâtul Ministerul pentru Societatea Informaţională - Organismul Intermediar pentru Promovarea Societăţii Informaţionale (în prezent, Autoritatea pentru Digitalizarea României), solicitând instanţei ca prin hotărârea ce o va pronunţa în cauză să dispună anularea Raportului de control înregistrat la MSI - OIPSI sub nr. x/03.04.2015 privind Contractul de finanţare nr. x/28.12.2012, cod SMIS 38095, precum şi a Deciziei înregistrată la MSI - OIPSI sub nr. x/03.07.2015 privind soluţionarea contestaţiei formulată de reclamant împotriva Raportului de control anterior nominalizat.

2. Soluţia instanţei de fond

Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a, contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa civilă nr. 3893 din 07.12.2016, a respins acţiunea reclamantului, ca neîntemeiată.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva sentinţei a declarat recurs reclamantul Institutul Naţional de Neurologie şi Boli Neurovasculare Bucureşti, care a solicitat casarea acesteia şi trimiterea cauzei spre judecare la prima instanţă.

În motivarea căii de atac, încadrată în drept în dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurentul a susţinut faptul că sentinţa contestată a fost dată cu aplicarea greşită a normelor de drept material.

În dezvoltarea acestui motiv de recurs partea a arătat faptul că instanţa de fond a aplicat greşit dispoziţiile art. 15 din H.G. nr. 925/2006 pentru aprobarea Normelor de aplicare a prevederilor referitoare la atribuirea contractelor de achiziţie publică din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii. Astfel, instanţa a reţinut faptul că "autoritatea de verificare a constatat încălcarea prevederilor mai sus citate pentru nedetalierea suficientă a factorilor de evaluare", fără, însă, să expliciteze în concret ce înseamnă "detalierea suficientă" a acestor factori.

Recurentul a susţinut faptul că prima instanţă a aplicat greşit prevederile art. 4 din Ordinul ANRMAP nr. 509/2011, deoarece în speţa de faţă nu se regăseşte situaţia avută în vedere de această dispoziţie normativă.

În opinia recurentului, instanţa trebuia să ţină seama de dispoziţiile art. 50 din O.U.G. nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea şi sancţionarea neregulilor apărute în obţinerea şi utilizarea fondurilor europene şi/sau a fondurilor publice naţionale aferente acestora şi să sancţioneze nemotivarea Deciziei nr. 10407/03.07.2015 privind soluţionarea contestaţiei administrative.

În fine, recurentul a menţionat şi faptul că în mod eronat instanţa nu a reţinut incidenţa prevederilor art. 27 alin. (3) din O.U.G. nr. 66/2011 coroborate cu cele ale art. 2 alin. (1) lit. a) din acelaşi act normativ. Or, în cauză, nu există niciun "impact financiar" şi nicio "sumă plătită necuvenit", motiv pentru care nu putea fi aplicată vreo corecţie financiară.

4. Apărările formulate în cauză

4.1. Intimatul Ministerul Comunicaţiilor şi Societăţii Informaţionale a formulat întâmpinare în care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Partea a prezentat istoricul litigiului şi a arătat faptul că în mod justificat echipa de control a constatat că punctajele acordate de către membrii comisiei de evaluare au avut la bază o evaluare ce contravine prevederilor art. 176 din O.U.G. nr. 34/2006, art. 15 alin. (1) din H.G. nr. 925/2006, art. 4 din Ordinul ANRMAP nr. 509/2011, precum şi Ordinului MFE nr. 543/2013.

De asemenea, este corectă concluzia la care a ajuns autoritatea competentă să soluţioneze contestaţia administrativă formulată de intimată împotriva Raportului de control nr. x/03.04.2015 în sensul că factorii de evaluare aferenţi componentei tehnice din criteriul de atribuire nu au fost detaliaţi suficient nici în anunţul de participare nr. x din data de 16.10.2013 şi nici în documentaţia de atribuire.

Din analiza factorilor de evaluare detaliaţi în cadrul fişei de date a achiziţiei a rezultat că "ofertele conforme ar fi primit numărul maxim de puncte, în timp ce, celelalte oferte ar fi primit zero puncte, fără a reflecta, astfel, într-un mod clar vreun avantaj real şi evident pe care autoritatea contractantă l-ar fi putut obţine prin utilizarea factorilor de evaluare respectivi, fapt ce a fost reţinut şi de către Consiliul Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor prin Decizia nr. 4128/C6/4662, 4679, 4688, 47051/08.11.2013." Prin urmare, corecţia aplicată prin raportul de control analizat este justificată.

4.2. Recurentul Institutul Naţional de Neurologie şi Boli Neurovasculare Bucureşti a depus răspuns la întâmpinarea intimatului .

5. Soluţia instanţei de recurs

Analizând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurent, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatului, Înalta Curte apreciază că recursul este fondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

Aşa cum s-a prezentat la pct. 1 din decizia de faţă, recurentul-reclamant Institutul Naţional de Neurologie şi Boli Neurovasculare Bucureşti a supus controlului instanţei specializate, pe calea prevăzută în art. 51 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011, Raportul de control înregistrat la MSI - OIPSI sub nr. x/03.04.2015 privind Contractul de finanţare nr. x/28.12.2012, cod SMIS 38095, precum şi a Decizia înregistrată la MSI - OIPSI sub nr. x/03.07.2015 privind soluţionarea contestaţiei formulată de INNBN Bucureşti împotriva Raportului de control anterior nominalizat.

Prima instanţă a respins acţiunea reclamantului, ca neîntemeiată, soluţie care nu este împărtăşită de instanţa de control judiciar.

Reevaluând materialul probator administrat în cauză prin prisma dispoziţiilor legale aplicabile, pentru a răspunde la criticile de nelegalitate subsumate motivului de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte reţine următoarele:

Între Institutul Naţional de Neurologie şi Boli Neurovasculare Bucureşti, în calitate de beneficiar, şi Ministerul Comunicaţiilor şi pentru Societatea Informaţională, în calitate de Organism Intermediar pentru Programul Operaţional Sectorial "Creşterea Competitivităţii Economice" (POS CCE), axa TIC pentru sectoarele public şi privat, a fost încheiat Contractul pentru acordarea finanţării nerambursabile nr. 645/324/28.12.2012, în scopul realizării Proiectului "Management eficient al serviciilor de sănătate în Institutul Naţional de Neurologie şi Boli Neurovasculare, Spitalul Clinic de Nefrologie "Dr. Carol Davila" şi Spitalul Clinic de Urgentă pentru Copii Marie S. Curie (MESS)", cod SMIS 38095.

Perioada de implementare a proiectului a fost de 24 luni, respectiv 28.12.2012 - 28.12.2014.

Valoarea totală a proiectului a fost de 7.540.241,30 RON, din care: valoarea eligibilă nerambursabilă - 5.661.606 RON (din care: FEDR 4.682.148,16 RON şi BS: 979.457,84 RON), cofinanţare eligibilă a beneficiarului: 115.542,98 RON, valoarea neeligibilă, inclusiv TVA aferentă valorii totale a proiectului: 1.763.092,32 RON.

Implementarea proiectului s-a finalizat în luna decembrie 2014.

În perioada 12.02.2015 - 13.02.2015, institutul recurent a fost supus unei acţiuni de verificare şi control finalizată prin încheierea Raportului de control privind Contractul de finanţare nr. x/28.12.2012 prin care i s-a aplicat o corecţie financiară de 5% din valoarea eligibilă a Contractului de finanţare, pentru neregulile constatate în derularea procedurii de achiziţie a Contractului de furnizare nr. x din data de 18.04.2014.

Astfel, în implementarea proiectului, institutul recurent a demarat procedura de licitaţie deschisă prin publicarea anunţului de participare în SEAP nr. 147273/16.10.2013 ce a avut ca obiect achiziţia de produse pentru realizarea şi implementarea unui sistem informatic integrat.

Procedura de achiziţie a fost derulată în baza O.U.G. nr. 34/2006 şi a fost finalizată prin încheierea Contractului de furnizare nr. x din data de 18.04.2014.

La punctul 5 al Raportului de control, denumit "Concluziile activităţii de verificare", autoritatea de control a apreciat faptul că:" (…) Ţinând cont de toate cele detaliate mai sus, precum şi de prevederile H.G.. nr. 519/2014 privind stabilirea ratelor aferente reducerilor procentuale/corecţiilor financiare aplicabile pentru abaterile prevăzute în anexa la Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011, cu modificările şi completările ulterioare, din punctul de vedere al derulării achiziţiilor publice s-a constatat faptul că în anunţul de participare nr. 147273 în 16.10.2013, factorii de evaluare aferenţi componentei tehnice din criteriul de atribuire nu au fost detaliaţi suficient, precum şi ponderea acestora.

De asemenea, la punctul 8 din acelaşi raport se arată faptul că:

"Anunţul de participare nu descrie suficient de detaliat criteriile de selecţie şi/sau nici în anunţul de participare şi nici în documentaţia de atribuire nu sunt descrise suficient de detaliat criteriile de atribuire cât şi ponderea acestora."

În concret, autoritatea de verificare şi control a reţinut referitor la Contractul în discuţie următoarele aspecte:

În ceea ce priveşte procedura de licitaţie deschisă demarată prin publicarea anunţului de participare în SEAP nr. 147273/16.10.2013, ce are ca obiect achiziţia de produse pentru realizarea şi implementarea unui sistem informatic integrat din cadrul proiectului analizat, finalizată prin încheierea Contractului de furnizare nr. x din data de 18.04.2014, la nivelul fişei de date a achiziţiei "s-a constatat că beneficiarul a încălcat prevederile legislative în ceea ce priveşte stabilirea factorilor de evaluare aferenţi componentei tehnice ce are ca pondere 80% în criteriul de atribuire "oferta cea mai avantajoasă din punct de vedere economic".

Prin Nota justificativă nr. x/03.10.2013, aferentă documentaţiei de atribuire publicată, au fost stabiliţi următorii factori de evaluare:

2. Dosarul personal de sănătate - 11% - Dosarul personal de sănătate trebuie să permită organizarea şi prezentarea documentelor medicale asociate unui pacient de-a lungul unei axe de timp verticale, cu posibilităţi de navigare rapidă între lunile calendaristice, astfel încât pe axa timpului să fie vizibile miniaturi ale documentelor ataşate, permiţându-se vizualizarea integrală a acestora prin accesarea fiecărei miniaturi.

3. Dosarul personal de sănătate - 10% - Dosarul personal de sănătate - soluţia trebuie să permită prezentarea în mod vizual a datelor din documentele medicale şi evoluţia în timp a acestora prin grafice interactive configurabile (exemplu: rezultatele analizelor de laborator, medicaţie, etc).

4. Tabloul pacientului - 10% - Soluţia trebuie să permită generarea de liste de pacienţi, configurabile în funcţie de datele demografice, clinice sau administrative ale pacientului (exemplu: lista bolnavilor - înscrişi în programe naţionale de sănătate, lista bolnavilor cronici, etc.)

5. Dosarul personal de sănătate - 11% - Soluţia trebuie să conţină un instrument/editor pentru crearea sau modificarea şabloanelor documentelor medicale care pot fi adăugate de către pacienţi (exemplu: documentul de semne vitale adulţi, copii etc.)

6. Tabloul clinic al pacientului - 9% - Soluţia trebuie să conţină un editor pentru modelarea proceselor specifice implementării componentei «Tabloul clinic al pacientului » în unităţile partenere.

7. Dosarul personal de sănătate - 9% - Dosarul personal de sănătate - Soluţia trebuie să permită funcţionalităţile de vizualizare a fişei medicale şi de administrare a programărilor la medic într-un mod optimizat pentru dispozitivele mobile.

8. Dosarul personal de sănătate - 10% - Dosarul personal de sănătate - Soluţia trebuie să permită gestionarea versiunilor documentelor medicale în mod automat şi să permită accesarea în orice moment a oricărei versiuni a documentului de către administratorul sistemului.

9. Interfaţa unică - 10% - Soluţia trebuie să permită administrarea de vocabulare pentru toate modulele printr-o interfaţă unică, pentru utilizarea uşoară a schemelor de codificare (exemplu: ICD10, CIM999 etc.) şi a seturilor de concepte medicale provenite din diferite surse externe (exemplu: Ministerul Sănătăţii, CNAS).

Astfel, autoritatea de control a reţinut încălcarea prevederilor art. 4 din Ordinul Preşedintelui ANRMAP nr. 509/2011, art. 15 din H.G. nr. 925/2006, art. 176 din O.U.G. nr. 34/2006 precum şi a celor din Ordinul MEF nr. 543/2013.

Împotriva acestui Raport de control institutul recurent a formulat contestaţie administrativă, soluţionată prin Decizia nr. 10407/03.07.2015, în sensul respingerii sale.

Înalta Curte apreciază că este fondată critica recurentului referitoare la nemotivarea deciziei de soluţionare a contestaţiei administrative deduse judecăţii.

Conform dispoziţiilor art. 50 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011, autoritatea publică emitentă a titlului de creanţă în aplicarea prevederilor art. 21 se va pronunţa prin decizie motivată cu privire la admiterea, în tot sau în parte, a contestaţiei sau la respingerea ei (…).

Decizia în discuţie a fost emisă cu nerespectarea principiului instituit prin norma anterior citată, deoarece emitentul acesteia nu a procedat la analizarea în concret a criticilor de nelegalitate formulate de intimat cu privire la Raportul de control nr. x/03.04.2015, ci doar s-a limitat să redea diferite pasaje din cuprinsul acestuia.

Instanţa de control judiciar consideră că este fondată critica recurentului referitoare la inexistenţa neregulii descrise în Raport de control contestat în cauză.

În temeiul prevederilor art. 4 alin. (1) din Ordinul Preşedintelui ANRMAP nr. 509/2011 privind formularea criteriilor de calificare şi selecţie:

"Autoritatea contractantă, în vederea desemnării câştigătorului/câştigătorilor procedurii de atribuire, va avea în vedere două aspecte distincte:

a) criteriile de calificare şi selecţie, din care rezultă capacitatea ofertantului ca firmă, organism, entitate juridică de a duce la îndeplinire viitorul contract;

b) factorii de evaluare, care, în cazul criteriului de atribuire "oferta cea mai avantajoasă din punct de vedere economic", evidenţiază avantajele fiecărei propuneri tehnice şi financiare."

Potrivit art. 15 alin. (2) - (4) din H.G. nr. 925/2006 pentru aprobarea normelor de aplicare a prevederilor referitoare la atribuirea contractelor de achiziţie publică din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii (în vigoare în perioada de referinţă):

"(2) Atunci când stabileşte factorii de evaluare a ofertelor, autoritatea contractantă nu are dreptul de a utiliza factori care:

a) nu au o legătură directă cu natura şi obiectul contractului de achiziţie publică ce urmează să fie atribuit;

b) nu reflectă un avantaj real şi evident pe care autoritatea contractantă îl poate obţine prin utilizarea factorului de evaluare respectiv.

(3) Ponderea stabilită pentru fiecare factor de evaluare nu trebuie să conducă la distorsionarea rezultatului aplicării procedurii pentru atribuirea contractului de achiziţie publică. Pentru fiecare factor de evaluare autoritatea contractantă are obligaţia de a stabili o pondere care să reflecte în mod corect:

a)importanţa caracteristicii tehnice/funcţionale considerate a reprezenta un avantaj calitativ ce poate fi punctat; sau

b) cuantumul valoric al avantajelor de natură financiară pe care ofertanţii le pot oferi prin asumarea unor angajamente suplimentare în raport cu cerinţele minime prevăzute în caietul de sarcini.

(4) Atunci când stabileşte criteriile de atribuire, autoritatea contractantă trebuie să fie în măsură să motiveze modul în care a fost stabilită ponderea factorilor de evaluare, elaborând în acest sens o notă justificativă care se ataşează la dosarul achiziţiei."

Contrar celor menţionate în actele administrative contestate în cauză şi confirmate de prima instanţă prin soluţia pronunţată, Înalta Curte apreciază că recurenta a respectat dispoziţiile normative anterior enunţate.

Relevant pe acest aspect este faptul că, prin Decizia nr. 4128/C6/4662, 4679, 4688, 47051 din 08.11.2013, Consiliul Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor a considerat că nu este întemeiată contestaţia formulată de S.C. Combridge S.R.L. cu privire la factorii de evaluare analizaţi, întrucât a apreciat că "autoritatea contractantă a descris suficient de clar necesitatea sa referitoare la organizarea şi vizualizarea dosarului personal de sănătate." .

De asemenea, instanţa de control judiciar nu poate reţine nici existenţa vreunui prejudiciu în condiţiile în care autoritatea recurentă a reţinut în actul de control faptul că proiectul analizat a fost implementat cu succes.

În consecinţă, Înalta Curte apreciază că este fondat motivul de casare reglementat de prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

6. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 şi art. 28 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, raportat la art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa sentinţa atacată şi, rejudecând cauza, va admite acţiunea reclamantului şi va anula Decizia nr. 10407/03.07.2015 şi Raportul de control nr. x/03.04.2015, ambele emise de Ministerul pentru Societatea Informaţională - Organismul Intermediar pentru Promovarea Societăţii Informaţionale.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de Institutul Naţional de Neurologie şi Boli Neurovasculare Bucureşti împotriva sentinţei civile nr. 3893 din 07 decembrie 2016 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa atacată şi, rejudecând cauza:

Admite acţiunea reclamantei.

Anulează decizia nr. 10407/03.07.2015 şi raportul de control nr. x/03.04.2015, ambele emise de Ministerul pentru Societatea Informaţională - Organismul Intermediar pentru Promovarea Societăţii Informaţionale.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 23 septembrie 2020.